陕西农村环境基础设施治理PPP模式研究

李冠杰

咸阳师范学院经济与管理学院，陕西 咸阳 712000

陕西农村环境基础设施治理PPP模式研究

李冠杰

咸阳师范学院经济与管理学院，陕西 咸阳 712000

近年来，PPP模式引入农村环境基础设施治理领域的做法在东部经济发达地区已较为普遍。对比中西部地区的陕西省，PPP模式在农村环境基础设施治理中的应用仍存在项目数量少、投资额度低、运作不规范及参与主体欠缺等诸多不足。在今后的实践中，把握农民需求、加强科学规划、健全保障机制、鼓励民间投资应成为工作重点，以保证PPP模式的良好运作与推进力度。

农村环境基础设施；治理；PPP模式；陕西省

为推动农村环境基础设施建设，提高运营效率，近年来陕西省政府出台了强有力的措施，力求实现环境公共资源配置的均等化。在统筹城乡发展方面，陕西省提出将农村环境基础设施建设纳入统筹城乡发展和城乡基本公共服务均等化视域，以此完善环境基础设施治理体制机制。然而，政府作为农村环境基础设施的单一供给主体，由于所掌握公共资源的有限性，导致其在提供环境公共产品和服务方面难以取得令人满意的效果和目的，创新陕西农村环境基础设施治理的新路径已势在必行。

一、引言

农村环境基础设施是指既能够满足居民家庭日常生活内部需求、又能够满足区域生态环境质量改善和区域经济社会发展外部需求的环境卫生基础设施，主要包括供水设施、生活垃圾处理设施以及生活污水处理设施。农村环境基础设施治理内容丰富，包括设施建设、运营、维护全过程；农村环境基础设施治理主体多元，政府、私营部门、第三方组织相互联系并各自发挥着重要作用。PPP模式，即“公私部门伙伴关系”治理模式，是指公共部门与私营部门相互合作构建战略伙伴关系以提供环境公共产品和服务的治理模式[1-2]。PPP模式运作中，公共部门通过契约督促、约束私营部门按照规定的质量与数量标准提供环境公共产品和服务，公共部门分期支付相关费用；私营部门通过契约确定预期收益，并享受公共部门提供的融资便利[3]。PPP模式的本质在于合作共赢，公共部门依托私营部门提高环境公共产品和服务的供给效率，私营部门借助公共部门降低运营风险。通过合作，双方共享收益、共担责任。PPP模式最突出的作用在于改变了传统行政体制下政府提供环境公共产品和服务的唯一性与主导性，从而为供给主体多元化和供给责任多样化的实现提供了条件与可能[4]。本文以陕西省为例，结合地方实际，探讨陕西农村环境基础设施治理PPP模式应用中的问题及解决对策。

二、陕西农村环境基础设施治理PPP模式的应用现状

据统计，截至2016年11月，陕西省政府和社会资本合作(PPP)项目中，有关农村环境基础设施治理的共10个(含尚未签约项目2个)，占陕西省PPP项目总量的1%；总投资181719万元，占陕西省PPP项目总投资额的0.19%；从地域上看，陕南区域占7个，关中区域仅有3个；从类型上看，涉及农村生活污水处理的共8个，生活垃圾处理的1个，综合处理的1个。项目具体名称及建设内容见表1：

表1 2015—2017年陕西省农村环境基础设施治理PPP项目一览表

数据来源：陕西省发展和改革委员会PPP项目库。

以上农村环境基础设施治理PPP项目均属于新建项目，全部采用BOT操作模式。管理方面，为规范项目管理、加快项目实施，陕西省发展改革委员会根据《陕西省政府和社会资本合作(PPP)项目库管理暂行办法》，对农村环境基础设施治理PPP项目进行统一管理、统筹推进。目前，已签约的农村环境基础设施治理PPP项目运行良好，经济与社会效益初步显现。

三、陕西农村环境基础设施治理PPP模式应用中存在的问题

(一)PPP模式在陕西农村环境基础设施治理中应用不足

通过《陕西省发展和改革委员会PPP项目库》数据资料可以发现，生态环境领域PPP项目数量及其投资额在全部社会公开发布的PPP项目中占比较低。其中，农村环境基础设施PPP项目数量及其投资额在全部生态环境PPP项目中占比更低。陕西省生态环境治理PPP模式大多集中在水面恢复、水域治理、绿地林带、湿地景观、休闲产业、观光度假、旅游设施等项目建设以及城市市区、新区、工业园区污水处理和垃圾焚烧等项目建设上，而应用于农村生活污水处理、生活垃圾处理及饮用水水源地污染治理的项目数量少、投资额度低，PPP模式的效用尚未真正体现。

(二)PPP模式在陕西农村环境基础设施治理中运作不规范

首先，管理层面缺乏对“公私部门伙伴关系”PPP模式作用和重要性的正确认识，对PPP项目规划、融资、策划、监管等具体业务的开展不清楚、不熟悉、不到位，容易出现项目操作混乱、中途夭折或建成后废弃，导致资源浪费；其次，与其他领域相比，陕西省针对生态环境治理尤其是农村环境基础设施治理PPP模式的政策、法规、制度尚不完善、不健全，双方对项目合同的认定、权利义务、产权界定、风险承担等方面的要求与标准存在差异，政府可能出现越位、缺位，而私营部门又难以寻找合适的诉求途径，影响了私营资金进入的积极性；最后，政府作为PPP项目的规划者和监管者，对农村生态环境问题、农村环境基础设施建设紧迫性的认识以及相关PPP项目的支持与推进力度不够，在一定程度上限制了农村环境公共产品和服务的多元化提供。

(三)PPP模式在陕西农村环境基础设施治理中参与主体欠缺

农村环境基础设施建设是以满足农民实际环境需求、保障农民饮用水安全、解决农户户内污水排放和垃圾收集、改善农民家庭生活卫生状况、提高农村地区整体生态环境质量、促进农村经济社会可持续发展为目的的。“以农民为本”、“满足农民最迫切需求”、“看农民满意不满意”是农村环境基础设施建设的根本标准。实践中，以“公私合营”特征的农村环境基础设施治理PPP项目，私营部门考虑的重点往往是如何最大程度地获取政府优惠、如何使利润最大化、如何尽快回收投资；公共部门考虑的则是如何减少财政开支、如何避免琐事缠身。农民主体地位在农村环境基础设施治理中体现较少，农民参与如何保障、农民需求如何满足、设施建设如何因地制宜、农民权益如何维护，仍需要在PPP项目规划、融资、建设、运营、监管等环节中及时并有力体现。

四、陕西农村环境基础设施治理PPP模式应用的建议与对策

(一)把握农民需求

农民对环境基础设施建设的需求是第一位的，也是最重要的[5]，应依据农民实际需求合理选择适宜的PPP项目。为此，一是要搞清楚农民需求的类型，是对供水设施的需求还是对污水或垃圾处理设施的需求；二是要了解农民的需求程度及其对已有设施现状的满意度，以解决农民当前最紧迫的需求为主；三是要考虑地区差异，不同区域农民需求不同，比如陕南区域农民对生活污水处理设施的需求更为强烈；四是防止农村环境基础设施PPP项目推进中的“政绩工程”、“面子工程”，把有限的公共资源用到实处。

(二)加强科学规划

一是要明确规划的引领与统筹协调作用，通过制定中、长期规划，计划策划未来3—5年的重大PPP项目，比如陕西省发展改革委筹划的《PPP三年行动计划》等，并结合区域实际提出农村环境基础设施PPP项目有序开展的政策措施；二是要在规划中突出农村环境基础设施建设的重要性及PPP模式推进的必要性和可行性，加大对农村环境基础设施PPP项目的支持与推进力度；三是要在规划中明确农村环境基础设施PPP项目操作模式的多样性，BOT、BOO、BOOT、TOT或委托运营等有利于实现公私合作的方式都可以单独或组成使用。

(三)健全保障机制

一是要不断完善生态环境治理尤其是农村环境基础设施治理PPP模式的政策、法规、制度，对合同内容、产权界定、风险承担、日常管理等作出明确规定，保证PPP模式良好运作；二是加大宣传力度，完善宣传机制，做好省内农村环境基础设施PPP项目的试点宣传，提高PPP模式供给环境公共产品和服务的重要性及价值；三是建立PPP工作人员定期培训机制，提升相关人员的业务技能和操作水平，为PPP项目的落地实操做好各项服务；四是健全农村居民参与机制，在农村环境基础设施PPP项目建设、运营、维护、监管等各个环节体现农民意愿，发展好、实现好、维护好广大农民的各项环境权益。

(四)鼓励民间投资

一是通过政策支持、财政优惠、政府补贴等手段引导民间资本积极进入农村环境基础设施治理领域，发挥民营企业灵活、高效、创新及融资能力强的优势，提高农村环境基础设施供给效率；二是树立平等合作理念、采用公开招标方式以增强民营投资者的信心，为民营企业参与农村环境基础设施建设创造条件；三是按照“投资者受益”原则对农村环境基础设施建设PPP合同中确定的价格方案进行评估，并设置合理价格区间，降低项目运作风险，保证民营企业营利。

[1]肖海翔.“公私部门伙伴关系”模式：新农村基础设施供给的新选择[J].财经理论与实践，2007，28(2)：19-22，39.

[2]韩美贵，蔡向阳，徐秀英等.不同类型农村基础设施建设的PPP模式选择研究[J].工程管理学报，2016(4)：90-94.

[3]李冠杰.农村污水治理政府组织实施模式创新[J].环境科学与管理，2016(2)：39-42.

[4]李荣娟.生态文明视角下的我国生态县建设研究[D].南昌大学硕士学位论文，2015.

[5]李冠杰.重金属污染条件下基层环境监管体制研究[D].西北农林科技大学博士学位论文，2012.

陕西省教育厅科研计划项目(项目编号：15JK1791)；咸阳师范学院专项科研基金项目(项目编号：13XSYK032)。

F

A

2095-4379-(2017)24-0034-03

李冠杰(1981-)，男，汉族，河南禹州人，博士，博士后，咸阳师范学院经济与管理学院，讲师，研究方向：农村环境治理。