广西职教集团运行现状实证分析

【摘 要】本文從职教集团设立情况、规模、成员组成、性质等方面对在广西成立的13家职教集团进行实证研究，分析其存在问题的成因，提出应赋予职教集团法人地位，使职教集团获得可持续发展的内在条件；取得政府的政策支持，使职教集团获得可持续发展的外在保障条件；完善组织机构，使职教集团获得可持续发展的“驱动器”；配备专职管理人员，使职教集团获得可持续发展的必要“引擎”。

【关键词】广西 职教集团 运行实效 实证分析

【中图分类号】G 【文献标识码】A

【文章编号】0450-9889（2017）07C-0084-04

2007年至2012年，是我国职教集团设立的井喷时期。截至2013年，全国大大小小的职教集团累计超过800多家。但职教集团设立后，关于其运行成效如何很少有跟踪研究。本课题组从2012年开始对广西区内的部分职教集团进行追踪研究，通过实证的方式，展现广西目前职教集团的建设现状和存在的问题，并提出改变现状的设想。

一、职教集团的成立现状

（一）职教集团设立情况。截至2014年，在广西成立的职教集团约有20家。其中在广西教育厅备案的职教集团有广西商务职业教育集团、广西轨道交通工程职业教育集团、广西经济贸易职业教育集团等13家（见表1）。据不完全统计，其他未备案的职教集团有由南宁第四职业技术学校牵头的南宁市中等职业教育交通运输专业集团和广西文化艺术体育专业集团（2009年）；南宁市第六职业技术学校牵头的南宁市中等职业教育信息技术专业集团（2009）；南宁高级技工学校牵头的南宁市中等职业教育加工制造专业集团（2009年）；南宁市第一职业技术学校牵头的南宁市中等职业教育商贸旅游专业集团（2010年）等。

调研数据显示，广西整合教学资源，运用职教集团方式开展职业教育起步较晚。广西最早的职教集团是广西商务职业教育集团，成立于2007年12月。而北京西城区早在20世纪90年代初就开始陆续成了蒙妮坦美容美发职业教育集团、北京西城区旅游职业教育集团和新技术职业教育集团。

同时，广西成立的职教集团其牵头单位均为职业院校，无一企业或政府部门作为牵头单位。

（二）职教集团的规模。广西区内的职教集团规模大小不一，最大的职教集团——广西水利电力职业教育集团的成员数多达179个；成员单位最少的职教集团——广西商务职业教育集团的成员单位数仅为16个。已备案的职教集团成员情况如表2。

表2 职教集团成员单位数量

序

号 集团名称 成员

数量 序

号 集团名称 成员

数量

1 广西商务职业教育集团 16 8 来宾职业教育集团 44

2 广西轨道交通工程职业教育集团 18 9 广西茶业职业教育集团 45

3 广西工业职业教育集团 113 10 广西现代商贸职业教育集团 67

4 广西经济贸易职业教育集团 92 11 柳州现代服务业职业教育集团 37

5 广西水利电力职业教育集团 179 12 广西林业职业教育集团 149

6 广西农业职业教育集团 39 13 中国（南方）现代林业职业教育集团 165

7 广西计算机动漫与游戏制作职业教育集团 23

资料来源：根据广西教育厅提供的资料整理而成。

（三）职教集团的成员组成。根据职教集团成员单位的性质，职教集团成员单位大概由中职学校、高职院校、本科院校、政府部门、行业协会、企业、科研机构和其他组织等单位组成。有些职教集团的成员单位涵盖了上述的所有类型，有些则只包括其中一些类型。具体情况见表3。

表3 职教集团的成员情况

序

号 集团名称 成员单位及数量

中职

学校 高职

院校 本科

院校 政府

部门 行业

协会 企业 科研

机构 其他

组织

1 广西商务职业教育集团 6 1 0 0 0 9 0 0

2 广西轨道交通工程职业教育集团 0 1 0 1 2 14 0 0

3 广西工业职业教育集团 11 8 1 0 6 83 4 0

4 广西经济贸易职业教育集团 14 6 5 5 6 50 3 3

5 广西水利电力职业教育集团 4 2 4 3 79 85 2 0

6 广西农业职业教育集团 8 1 0 0 0 28 2 0

7 广西计算机动漫与游戏制作职业教育集团 8 2 1 1 1 10 0 0

8 来宾职业教育集团 8 2 2 2 8 18 2 2

9 广西茶业职业教育集团 7 4 0 1 4 26 3 0

10 广西现代商贸职业教育集团 7 1 0 1 15 43 0 0

11 柳州现代服务业职业教育集团 6 0 0 0 8 23 0 0

12 广西林业职业教育集团 24 2 0 17 8 90 8 0

13 中国（南方）现代林业职业教育集团 24 11 0 17 10 90 13 0

资料来源：根据广西教育厅提供的资料整理而成。

从表3可以看出，职教集团主要是由中职学校、高职院校和企业组成，政府和行业协会也扮演者一定的角色，但本科院校和科研机构较少。

（四）职教集团的性质。根据课题组从广西教育厅和各职教集团网站获取的信息看，广西的职教集团均属于非法人社会组织，不具备法人的资格。对于各职教集团的性质规定，主要体现在职教集团的章程中。例如《广西经济贸易职业教育集团在章程》第二条就开宗明义：“本职教集团实行理事会制。由职业教育院校、职业培训机构、行业管理机构和企事业单位自愿组成，在广西壮族自治区教育厅的领导下，按照平等的原则，自愿结成的联合性、互利性、非营利性的社会组织。”再如，《广西轨道交通工程职业教育集团章程》第二条：“集团性质：集团是在自治区教育厅和中国职业技术教育学会轨道交通专业委员会指导下，由广西轨道交通职业院校及关心广西轨道交通职业教育的各企事业单位，按平等、自愿原则组建而成的跨地区、综合性、多功能、多层次、非营利、非独立的社会组织。各成员单位原有的管理体制、隶属关系、人事关系、财政渠道等不变。”《广西水利电力职业教育集团章程》则直接在第二条“集团性质”中明确“集团不具备法人资格”。

二、职教集团的运行现状

针对广西职教集团的运行实效如何，本课题从多方面、多角度进行了调研。从主体上，课题组分别对职教集团的牵头单位、会员单位和主管部门进行问卷调查或访谈；在内容上涉及职教集团的组织机构建设、活动开展、经费来源、校企合作的紧密程度、校企、校校人员的交流情况、集团成员资源共享情况、集团内学生共同培养情况，等等。

（一）组织机构建设。广西的职教集团在组织机构基本上采用的是理事会制。即其组织架构大多是实行理事会、常务理事会、秘书处、工作委员会等的模式。下面介绍广西轨道交通工程职业教育集团、广西林业职业教育集团、中国（南方）林业职业教育集团、广西经济贸易职业教育集团、广西水利电力职业教育集团等5个较为典型的职教集团组织机构情况。

1.广西轨道交通工程职业教育集团。根据《广西轨道交通工程职业教育集团章程》第四章“集团的组织机构”第十条规定：“集团设立理事会和秘书处，理事会是最高权力机构。”同时，该章程第十八条规定：“根据需要，集团可下设若干分支机构，由理事会指定或集团成员单位申请、理事会同意，设在相应的单位开展活动。”另外，从《广西轨道交通工程职业教育集团专业委员会组成名单》可以看出，该职教集团还设有专业建设委员会、技术服务与培训委员会、顶岗实习与就业工作委员会。

2.广西林业职业教育集团。《广西林业职业教育集团章程》第七条、第十五条规定：“广西林业职业教育集团是由单位会员组成的集团。实行会员理事会制”，“林业职教集团设立理事大会、常务理事会和秘书处，理事大会是集团最高权力机构”。

3.中国（南方）林业职业教育集团。《中国（南方）林业职业教育集团章程》第九条规定：“中国（南方）林业职业教育集团是由单位会员组成的集团。实行会员理事会制。理事会下设专业建设及人才培养工作委员会、科技创新及社会服务工作委员会、招生与就业工作委员会、产业发展及文化建设工作委员会。根据工作需要，工作委员会可下设若干个工作小组。”同时该章程第二十条明确：“中国南方林业职业教育集团理事大会是最高权力机构。”

4.广西经济贸易职业教育集团。该集团章程在第七条“组织机构”第二款中明确规定：“集团实行理事会制。理事会设理事长一名，副理事长若干名，常务理事若干名，以及秘书长一名，副秘书长若干名。”

5.广西水利电力职业教育集团。《广西水利电力职业教育集团章程》第三章“组织机构与管理”第八条和第十一条分别规定了集团组织机构情况：“集团由成员单位组成，实行理事会常任制。”“集团设理事会、常务理事会、秘书处和五个专门委员会。理事会是集团的最高权力机构；常务理事会是理事会的执行机构，在理事会领导下进行工作；秘书处设在集团牵头单位广西水利电力职业技术学院，是集团的常设机构，具体负责集团的日常工作事务。”

广西教育厅和广西人力资源和社会保障厅在2015年2月28日印发的《广西壮族自治区职业教育集团化办学指导意见》中建议：“组织机构实行理事会（董事会）制，按照民主协商的原则，经选举产生理事长（董事长）、副理事长（副董事长）、秘书长等；职业教育集团应建立相应的职能部门，成立若干个委员会，负责职业教育集团的有关工作。”

（二）经费来源和使用情况。各职教集团都在章程中均规定了集团的经费来源和使用管理。在备案的13家职教集团中，有关经费的规定大同小异，即主要来源于各成员单位交纳的会费、社会捐赠以及集团从事其他社会服务活动等所获得的合法收入。同时，明确集团经费必须用于本章程规定的业务活动和事业发展，不得在会员中分配。例如，《广西水利电力职业教育集团章程》第二十九规定：“集团经费来源：（一）政府和有关单位的资助；（二）成员单位提供的赞助；（三）社会捐赠；（四）其他合法收入。”广西经济贸易职教集团则对集团经费来源规定得更细、更具体，其章程第二十三条规定：“集团经费来源：（一）社会捐赠；（二）政府拨款；（三）在核准的业务范围内开展的活动或服务收入；（四）经济实体的经营创收；（五）通過科研项目、课题研究、社会培训、教材编写、实训基地有偿使用等多种方式筹集资金；（六）会费；理事单位每年交纳会费1000元。”广西其他职教集团有关经费来源情况的规定，也大概如此，在此不一一列举。

（三）具体运行实效表现。具体如下：

1.年会召开情况。根据各职教集团其章程规定，几乎所有的职教集团均要求每年召开一次理事大会。课题组对广西2013年前成立的6家职教集团进行了调研，调研结果显示，从成立之日起（最早2007年）至2015年1月，职教集团按章程规定按时召开理事大会的为1个，召开了两次大会的职教集团有2个，其余的均为只召开过一次大会，即创立大会。

2.校企合作情况。课题组就“职教集团成立后，学校与职教集团内企业的合作是否加强了？合作面更广了？”向10家职教集团院校成员进行问卷调查，其中回答“加强了。合作面更广了”2家，5家回答“没有多大变化”，3家回答“并没有和这些企业开展实质性的合作”。

课题组同时在职教集团企业名单中随机抽取了10家企业进行问卷调查。企业职教集团成员在调查问卷的“公司参与职教集团后与学校开展了哪些活动”问题中，有6家企业选择“仅交了会员费”，3家企业选择“提供一定数量的实习岗位”，1家企业选择“除了提供实习岗位外，还进行了其他合作。”

3.资源共享情况。“职教集团成立后，单位是否按照集团章程的规定实现资源共享？”针对这一问题，接受问卷调查的10家单位中，选择“已按照章程的约定，实现全方位的资源共享”的为0家，选择“对部分精品课程实现资源共享”的有4家，选择“对实训室实现共享的”为0家，选择“对图书馆资源实现共享”为0家，选择“目前，基本上还没有实现实质上的共享”6家。

4.师生交流情况。关于职教集团内的教师是否有交流，学生是否可以选读集团内其他学校的专业的问题，在被调研的学校中，都选择了“没有”。在说明理由中，大多院校提到，关于师生的交流并不是职教集团本身能实现的，还要依靠政府出台相应的政策支持和保障。如教师的交流涉及人事调整、工资关系转移等问题，学生的跨校学习涉及学分、学历的认定等问题。目前的师生交流多停留在偶尔开设的专家讲座上。

5.职教集团对成员的影响。“职教集团成立后是否给你带来了好处？”针对该问题，接受问卷调查的牵头单位均表示职教集团给它们单位带来了好处。如感觉到知名度提高了，校企合作加强了等。但在接受调查的其他学校成员单位多表示，加入职教集团后对他们影响不大。开展校企合作的企业，基本上是学校原来的合作单位。并未感受到牵头单位优势资源的辐射作用。多数企业成员则表示他们参加职教集团更多是给予学校道义、情义上的支持，除了交会费外，并未有其他实质合作项目。只有极少数企业表示，他们是真正在合作过程中把“企业搬进了校园”。

三、职教集团存在的问题分析

调研结果显示，广西职教集团运行的整体效果并不理想。究其原因是多方面的。

（一）职教集团的经费不足，限制了集团业务的开展。从调研情况看，广西区内的职教集团经费来源主要是集团成员交的会费。但会费一般不会太高。如广西经济贸易职业教育集团的会员费在章程中约定为1000元。纵观各职教集团的章程，政府和有关单位的资助、成员单位提供的赞助、社会捐赠和其他合法收入等均可以作为集团的经费来源。但在实际运作中，除了会费外，其他的经费来源不具有常规性和预见性。政府的资助从目前来看非常有限，成员的赞助一般在集团成立之初会有一些，社会捐赠完全靠运气。而其他收入则几乎没有。因为集团不具有法人资格，不是营利机构，几乎没有办法以自己的名义创收。如果集团的运转仅靠会员缴纳的微薄会费，那么这些费用仅够用来召开理事大会、举办各种职业技能大赛。这也是为什么职教集团成立后，会议和各种活动极少开展的重要原因之一。

（二）职教集团主体的非法人性质，造成集团的先天缺陷。目前我国职业教育集团化办学主体之间大多仅靠情感、信任和双方契约维系，职教集团本身不具备独立法人地位。职教集团这种先天缺陷导致其无法实现资源的有效配置和顺畅流动，无从建立起统筹各主体协同工作的利益链，职教集团本身的利益难以界定，集团成员无法通过职教集团分享利益，共享资源。

职教集团多依附于牵头组建单位，包括办公地址、工作人员安排、资金保管均是由牵头组建单位完成。哪怕是对外签约，由于职教集团没有独立的身份，一般也是通过成员双方约定来实现。这与国家集团化办学政策的本质要求是不相符的。集团化办学，其实质就是希望通过职教集团本身能完成招生、教学、实习、培训、就业一条龙的培养模式，而目前，由于职教集团的身份问题，各学校还是各自为政，校企合作也是双方的合作，集团内各成员并没有因为加入集团而获得“搭便车”的收益。

另一方面，如果职教集团不独立，各成员单位需要对职教集团的债权债务承担连带责任，这限制了成员用职教集团的名义去开展业务。为了划清界限，集团成员之间也是通过双方约定来实现合作的。这样的运作方式不改变，职教集团就失去了存在的意义。只有赋予职教集团法人身份，职教集团对外开展活动才能获得保障，才被赋予法律意义。

（三）职教集团组织架构权责不清，影响了参与者的积极性。目前广西职教集团的组织架构大多是实行理事会、常务理事会、秘书处、工作委员会等的模式，没有监督机构和机制。从章程上看，理事长、副理事长秘书长等权责并不具体、明确，缺乏可操作性。

由于权责不清，职教集团的管理者基本上是徒有虚名，并未承担管理的责任和义务。再加上职教集团本身并没有给管理者（均为兼职）发放工资薪酬，这就直接导致在集团内部干与不干、干多与干少一个样的后果。对于职教集团成员也一样，并无考核机制。集团成员不清楚自己的权利和义务，多数成员对职教集团性质和目的认识有限，进而不知道该如何发力。

另外，职教集团缺乏监督机制，对于集团的经费收支情况、理事长、秘书长的履职情况如何，各成员单位无从知晓。这种权责不清的状况，严重影响了成员单位的积极性。

（四）職教集团无专职人员，导致集团发展缺乏规范性和系统性。广西区内的职教集团普遍没有专职工作人员。理事长一般是由牵头单位的法定负责人兼任，副理事长则由重要集团成员的单位负责人或其他领导兼任，秘书长则多数由牵头单位的办公室主任或教务处负责人兼任。这些岗位都是职教集团最重要的岗位，而兼任这些岗位的人在各成员单位也是占据最重要岗位的，这些领导岗位本身任务就非常繁重。因此，在职教集团缺乏考核和监督机制的情况下，领导们往往都不把心思放在职教集团的发展上，而只管自己原来的本职工作。除了领导岗位，其他具体的工作人员也基本是各成员单位的内部职工。

（五）政府的支持力度不够，导致集团发展后劲不足。职教集团的核心主体是职业院校，即绝大多数是事业单位，其经费来源主要是政府拨款，能自主支配的经费并不多。如果政府没有专项拨款，职教集团的各项活动将难以开展。

目前，政府对职教集团内的企业支持政策或优惠措施极少，企业参与职教集团的积极性不够。缺少企业主动参与的积极性，将直接影响到职教集团的成效和发展壮大。

四、职教集团发展路径探索

（一）赋予职教集团法人地位，是职教集团可持续发展的内在要求。赋予职教集团法人身份，是职教集团可持续发展的内在要求，也是职教集团开展活动的保障条件。要改变这种“集而不团”的局面，走出制度困境，就必须赋予职教集团独立的法人地位。职教集团只有具备了独立的法人身份，成为独立的组织，才能名正言顺地以职教集团自身的名义从事活动，才能有自己的印章、账户、营业执照等，才能有自己的人、财、物，才能不完全依赖于牵头组建单位，才能以职教集团的名义增加、吸纳成员或减少、清退成员，才能对外签约独立承担相应的责任，才能建立完善的内部组织机构，才能独立于集团成员，统筹成员的发展，而不是依附于牵头单位；同时，国家对职教集团的政策，特别是资金资助政策、税收优惠政策、招生升学政策等才能真正落到实处。否则，由于职教集团财产的依附性，国家的一系列优惠政策就会演变成对牵头组建院校的政策，其他成员并未从中获得益处。

在实践中，也有一些事业法人型职教集团。如2011年12月设立的广东食品药品职业教育集团就是以广东食品药品职业学院为核心学院，与有关单位共同组建的事业单位集团。目前该集团已争取到中编办和广东省编办支持，集团共设事业编制15名。但是，事业单位由于受到编制和国家财政支出的限制，因此不适合在全国范围内推广。相比之下，赋予职教集团法人性质更具有优越性。

（二）政府的政策支持，是职教集团可持续发展的外在保障条件。政府的政策支持对职教集团的发展来说，显得尤为重要，特别是对于企业成员。因为企业是以营利为目的的社会组织，如果某项决策或行为不能为企业带来利益，那么企业是不会参与的。参与职教集团从短期看，对于多数企业来说是一项负担，这从职教集团的章程中可以看出，企业成员的义务主要为学生提供实习、实训和就业的场所；而权利是可以优先选录集团内的学生，利用学校进行员工培训等。而中国目前的实际情况是，人才市场供大于求，企业不需要提前介入学历教育也基本可以招聘到合适的人选。在这种情况下政府的政策支持就显得尤为重要。如提供税收优惠、在政府采购时优先考虑等。

（三）完善的组织机构，是职教集团可持续发展的“驱动器”。职教集团组织机构不合理，集团工作人员权责不清，是职教集团发展不畅的硬伤。只有完善组织机构，理顺人员关系，才能为集团注入源源不断的发展动力。

赋予职教集团法人身份后，职教集团可借鉴公司法人的治理结构完善集团机构设置。公司治理机构是一种联系并規范股东会、董事会、监事会及高级管理人员权利和义务分配，以及与此有关的聘选、监督等问题的制度框架。我国公司治理结构采用了“三权分立”模式，即决策权、经营管理权、监督权分属于股东会、董事会和监事会。通过权力的制衡，三大机关各司其职、各负其责，又相互制约，保证公司顺利运行。那么，就职教集团而言，在借鉴公司治理理论之前，必须先完善自己的组织机构，把经营管理权和决策权分开，增设监管部门，履行监督权。

（四）配备专职管理人员，是职教集团可持续发展的必要“引擎”。目前，广西区内的职教集团运行不畅的一个重要原因是其没有配备专职的管理人员。如前所述，兼职人员原来的工作岗位任务本就十分繁重，在职教集团缺乏考核机制的情况下，几乎没有人费心思去思考集团的发展问题，大家更多的只是考虑自己单位如何发展。因此，给职教集团配备专职管理人员显得尤为重要。一是可以专心的为集团工作，保障集团的可持续发展；二是可以避免利益冲突的回避问题。因为如果常务管理人员是某成员单位的员工，总是不可避免地让其他成员觉得政府给予职教集团的好处是否被管理者单位独占或偏向性享有，这不利于调动其他成员的积极性。只有有了不领取职教集团成员单位工资，只领取职教集团工资薪酬的员工，职教集团的可持续发展才有了保障。

【参考文献】

[1]盘长丽.职教集团主体的界定及其组织架构研究——从法律视角分析[J].继续教育研究，2014（1）

【基金项目】广西教育科学“十二五”规划2014年度广西职业教育集团化办学研究专项课题“广西金融职业技术学院集团化办学实验研究”（2014JD304）阶段性成果

【作者简介】盘长丽（1979— ），广西金融职业技术学院讲师，中南财经政法大学博士，研究方向：职业教育与法律政策。

（责编 黎 原）