广州市社会基本养老保障城乡一体化的绩效研究

李江涛

(广东技术师范学院管理学院教授，博士)

广州市社会基本养老保障城乡一体化的绩效研究

李江涛

(广东技术师范学院管理学院教授，博士)

城乡社会基本养老保障一体化是是社会经济发展的必然。从社会养老保险、老年人最低生活水平、老年人社会福利及优待、养老设施、养老服务五个维度客观评估广州市城乡社会基本养老保障一体化制度实施后对“制度性不平衡后果”的矫正绩效，建议从提高参保人缴费额度、做实集体经济组织补助、建立专业化与非专业化结合的居家养老服务体系、明晰公办养老院职责、细化养老服务市场和养护社医一体化理念等方面进行完善。

城乡居民养老保障；养老保障一体化；社会公平理论；广州市

一、引言

“统筹推进城乡社会保障体系建设”、“全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”是我国全面建成小康社会的必然要求。广州已经全面进入中度老龄化社会。2015年年底，广州市60岁以上的老龄人口147.53万人，占户籍人口的17.27%，65周岁以上的老年人口98.77万人，占户籍人口的11.56%，70周岁以上的占老年人口的43.98%，[1]为了实现老年人社会保障公平，提升老年人的生活质量，分享社会经济发展成果，广州市于2008年9月出台了《广州市城镇老年居民养老保险试行办法》(穗府办[2008]48号)，2010年11月开始实施《广州市新型农村社会养老保险实施办法》，以实现在养老社会保险制度上的全覆盖。在整合城镇老年居民养老保险和新型农村社会养老保险的基础上，广州市2012年8月出台了《城乡居民社会养老保险试行办法》(穗府办[2012]34号)，2014年正式出台了《广州市城乡居民社会养老保险办法》(穗府办[2014]66号)，标志着广州市在社会养老保险制度上实现了城乡一体化。随着2014年1月1日城乡最低生活保障标准的调整，广州市实现了最低生活保障制度的城乡一体化。这两项制度的城乡一体化为老年人口奠定了养老的经济基础。但是，要实现“老有所养”，不仅需要养老金，还需要养老服务。自从1998年广州市在荔湾区逢源街与香港邻舍辅导会成立服务于长者的文昌邻舍康龄社区服务中心以来，至今已经有1540个城市居委会拥有日间照料场所；[2]2001年，广州市开始在街镇和社区建设“星光老年之家”为社区内长者提供文娱康体活动，2012年广州市全面推广日间照料中心，为社区内长者提供贴近其需求的各类服务。2014年，广州市实现了日间照料机构的城乡全覆盖，标志着社会基本养老保障体系城乡一体化的实现。

二、城乡社会基本养老保障一体化：矫正“制度性不平衡后果”

中国的养老保障基本上沿着从“城市”向“农村”扩展的路线形成了城乡二元结构。“城市”的养老保障也是从“中心”向“外围”扩展(政府机关——国有企业——集体企——乡镇企业)的。随着国有企业改革和后勤社会化，中小国有企业首先私有化，养老保障市场化从“外围”向“中心”迈进，逐渐形成了以“群体”为单位的城镇职工养老保障、城镇居民养老保障、困难群众养老保障。农村经济发展落后，养老保障主要采取补缺救助型以保障“五保老人”。1992年，民政部下发《县级农村社会养老保险基本方案》，开始试点农村养老保险，但由于制度设计问题于1999年叫停。1997年，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[1997]26号)下达实施，标志着“社会统筹与个人账户相结合”的新型社会化养老保障制度确立，形成了“老人老办法、新人新制度、中人设立过渡性养老金”的养老保障形态，从此形成了群体不同、缴费不同、待遇有别、条块分割的“碎片化”复杂的养老保障现状。

社会保障制度的产生是为了化解社会成员遭遇的风险，通过二次收入分配来缩小一次分配的差距，缩小贫富分化，保障社会经济的稳定。但中国的基本社会保障在一些项目上还存在城乡社会保障的差距、城镇职工基本养老保险金双轨制等“逆向转移”问题；社会保障使欧盟国家基尼系数的平均值下降了40%，而在中国仅仅只下降了12.3%！[3]2011年，广州企业离退休人员月平均养老金达2413元，伤残疾退休金(即伤残津贴)月人均达2778元，农村居民平均养老金只有321元/月，仅仅相当于企业离退休人员养老金的13.3%！农村基础养老金每月不足100元！同时，城镇居民收入的多元化和农村居民收入来源的单一化使得现实的贫富差距更大。不同群体的基本社会养老公平成为社会保障领域改革的迫切要求。景天魁提出了构筑“底线公平”的社会保障体系改革，[4]建立非缴费性养老金，满足全体老年国民的基本生活保障需求，以此推动多层次养老保障体系的建设。[5]唐骏从我国社会保障制度的现状和社会经济条件出发，指出从保障底线公平入手以确保参保者的基本生活水平，把社会保障项目进行一体化整合。[6]广州市率先于2012年8月出台《城乡居民社会养老保险试行办法》(穗府办[2012]34号)，并于2014年出台《广州市城乡居民社会养老保险办法》(穗府办[2014]66号)，突破了城乡二元结构，实现了最低生活保障制度的城乡一体化和提供老年人养老服务的日间照料机构的城乡全覆盖，标志着广州市社会基本养老保障制度城乡一体化的实现，也标志着对我国社会保障制度性不平衡后果矫正的开始。

三、广州社会基本养老保障城乡一体化的客观评估：成效与局限

(一)广州社会基本养老保障城乡一体化的成效。

1.广州市城乡居民社会养老保险体现了参保社会公平原则，确立了养老金递增机制，参保率达99%，参保对象是具有本市户籍、年满16周岁(不含在校学生)、不符合城镇企业职工基本养老保险参保条件的、未享受城镇企业职工基本养老保险待遇以及国家规定的其他养老待遇、也未按有关规定继续缴纳或一次性缴纳城镇企业职工基本养老保险费的非从业城乡居民。城乡居民社会养老金由基础养老金和个人账户部分按月发放的金额组成，基础养老金依据个人缴费的档次和政府补贴享受相应金额，为全市统一标准，2014年新建了基础养老金正常调整机制，主要依据是食品类居民消费价格指数、城市居民家庭人均可支配收入和企业退休人员基本养老金的增长情况。2008年广州市城镇居民基础养老金为80元/月，2012年实施城乡居民养老保险后，基础养老金直接增至130元/月，吸引了大批城乡居民的参保，至2016年，基础养老金调为191元/月，参保率已达99%。[7]城乡居民平均养老金也从2011年城镇居民养老保险金470元/月增加到2012年的539元/月，经过几次调整已经达到2014年的574元/月，到2020年预计达到1152元。[8]

表1.2012—2015年广州市城乡居民社会养老保险情况

数据来源:根据广州市国民经济和社会发展统计公报2012—2015及人社局网站数据整理计算。

2.新旧城乡养老保险制度衔接到位，实现了平稳过渡。广州市是2012年依据《城乡居民社会养老保险试行办法》进行城镇居民养老保险和新型农村养老保险“并轨”，实现了“新农保”直接转为城乡居保，城镇老年居民养老保险参保人依据缴费年限、方式及距离75周岁的时限，通过续缴、免缴、趸缴享受相应规定的养老金(高于以前的参保待遇)；“农转居”、“城镇企业职工基本养老保险”可以转为“城居保”，重叠的缴费年限不重复计算，个人和集体组织缴纳的养老保险费及利息可退还，也可保留计息，政府补贴部分及利息转入养老保险地方统筹准备金；预留了一年的过渡期，充分保证了新旧制度的平稳过渡。2014年出台的《广州市城乡居民社会养老保险实施办法》规定政府对参保人的个人缴费、集体经济组织补助取消了“补贴最长年限为15年”的限制，改为补贴不超过21600元/人；参保人每月社会养老保险费第七档从130元改为“130元以上，300元以下”；集体经济组织对参保人补助第七档从60元改为“60元以上，300元以下”，丧葬费从2600元调高到3000元。新旧城乡居民社会保险制度的有效衔接和平稳过渡体现了养老社会保障制度分享社会经济发展成果的原则，体现了刚性保障和柔性调节的统一。

3.广州市财政支持城乡居民社会养老保险一体化的力度大，加快了城乡居保制度一体化的进程。从2012年开始，广州市社会保障和就业支出频频攀升：从2012年的58.8亿元增长到2015年的152.7亿元，尤其是2013年和2015年分别增长了58.84%、64.72%。在广州市社会保障和就业支出中，资助城乡居民参保养老保险的支出基本上维持在22%—32%，费用从15.7亿元增长到28.7亿元，尤其是进行并轨的第一年，2013年的资助支出增长了近10亿，占比达到50.80%。“农转居”只出不进，加快了城乡农民参加城乡居民社会养老保险的一体化的实现。

表2.2012—2015年广州市社会保障支出及 资助城乡居民社会养老保险情况

数据来源:根据广州市国民经济和社会发展统计公报2012—2015整理计算。

4.在实现城乡低保一体化的同时，广州市加大了对低保困难群体的扶持力度，改善了贫困老人的生活质量。广州市自从1995年和1997年先后设立城镇居民最低生活保障制度和农村居民最低生活保障制度以来，不断加大对低保家庭和低收入困难群体的扶持力度，城乡低保差距由1997年1.91∶1缩小为2015年的1∶1，实现了城乡居民最低生活保障制度的一体化。同时，把对低收入困难家庭的认定标准由低保标准的1.3倍提高到1.5倍，2016年又把低保水平从650元提高到840元，在全国仅次于北京(2016年北京的低保是880元/月)，在一定程度上改善了困难群体的生活水平，尤其是改善了贫困老人的生活，缩小了贫富分化，为广州率先迈入小康社会奠定了基础。

表3.1997—2016年广州市城乡最低生活保障水平情况

数据来源：根据《新快报》报道整理计算。

5.广州市不断扩大老年福利的待遇及范围和提高老人优待水平。2009年7月，民政部与广东省人民政府签订《共同推进珠江三角洲地区民政工作改革发展协议》，提出要“探索建立普惠型社会福利制度”，重点“建立高龄老人政府津贴制度”。[9]同年，民政部开始推动建立高龄老人津贴制度。2010年，广州市开始探索90岁高龄老人长寿金制度，各区依据财力状况和老人人数每月给90—99岁老人发放50元—200元不等；给100岁及以上老人发放200元—300元不等。[10]2011年4月，广州市出台了《关于建立80岁以上高龄老人补(津)贴制度的通知》(粤民老〔2011〕1号)，把高龄老人年龄扩展到80—89岁，给予每月100元的津贴。2016年，根据《广州市财政局关于规范广州市长者长寿保健金发放管理工作的通知》(穗民规字〔2016〕7号)规定，长者长寿保健金的发放最低标准分别为：70—79岁，每月30元；80—89岁，每月100元；90—99岁，每月200元；100岁以上，每月300元、每年1000元慰问金，“十二五”期间累计发放19.6亿元。在出行方面，具有本市户籍的老人享有公共交通优惠政策。广州市从2015年开始推行老年人意外险，已经有96.3万60周岁及以上老人参保了意外伤害综合险；参保后一旦发生意外住院，将能享受每天60元、最高可达180天的意外住院津贴，[11]大大降低了城乡老人及家庭的经济负担。

表4.2013—2015年广州市社区居家养老数据

数据来源：根据广州市民政局网站2012—2015年广州市老年人口和老龄事业数据整理计算。

6.广州市实现城乡社区养老服务设施全覆盖，“10分钟养老服务圈”已具雏形。广州市机构养老建设卓有成效，每千名老年人拥有养老床位从2010年的24张增加到2015年38张，增幅58.3%，提前5年实现了国务院提出的每千名老人拥有床位35—40张的目标。广州市社区养老服务机构从2013年的2405个猛增到2014年的2863个，并且在每一个街道、居委会、村委会都设置了日间照料场所和社区卫生服务中心，为辖区内的老年人口提供“3+X”(助餐配餐、医养结合、家政服务三个基本项目和社区特色的相关项目)居家养老服务和基本卫生医疗服务，“10分钟养老服务圈”已具雏形，“15分钟医疗服务圈”正在逐步形成。

(二)广州社会基本养老保障城乡一体化的局限。

尽管广州市城乡居民养老保障一体化建设取得了瞩目的成绩，但也存在一些不足。

1.广州市城乡居民养老保险金相差悬殊，城乡居民养老金额结构呈现逆向趋势。2014年，广州市城乡居民基本养老保险金人均6888元/年，仅相当于城镇职工基本养老保险金(人均23780元/年)的28.97%、农转居养老保险金(人均9660元/年)的11.36%，难以维持基本生活。而且城乡居民养老金额趋于减少，1500元以下的比例从2012年开始持续上升，到2015年已经达到99.94%；城镇企业职工养老金额从2012年开始持续上升，整体结构得以优化，2500元以上的人所占比例为85.62%，城乡居民社会养老保险一体化产生了一定的“逆向效应”。

2.广州市城乡居民养老保险基础金偏低，个人缴费偏低，政府财政压力增大，对参保人的吸引力不断下降。参保人每月缴纳基本养老保险费的标准分七档，分别缴费10元、30元、50元、70元、90元、110元和130元，2014年第七档调整为130元以上、最高不超过300元。集体经济组织每月补助标准分七档进行，分别是：5元、10元、20元、30元、40元、50元和60元，2014年调整为60元及以上、最高不超过300元。根据参保人个人缴费档次，政府每月按七个档次分别给予对应补贴：15元、35元、50元、60元、70元、75元和80元。[9]由于个人缴费标准偏低、集体经济组织基本上补贴为0，基础养老金补贴基本上来源于政府支出，从与其他城市的对比中发现，广州市城乡居保的基础养老金在养老金中所占的比例过小。同时，平均养老金低于本市最低生活保障，这不仅加大了政府的财政负担，也让参保人对城乡居保失去吸引力，2014年广州市城乡参保人员开始下降。

表5.2012—2015年广州市城乡居民养老金额结构和城镇企业职工养老金额结构

数据来源：根据广州市民政局网站2012—2015年广州市老年人口和老龄事业数据整理计算。

表6.广州市城乡居民基础养老金、平均养老金与其他城市的比较

数据来源：根据各地人力资源和社会保障信息网数据整理计算。

3.广州市社会基本养老服务项目内容同质、层次较低。广州市社会基本养老保障城乡一体化已经在制度和服务设施上实现了全覆盖，但提供的养老服务和医疗卫生服务的内容、层次与老年人口的需求还存在错位、缺位。广州市养老资源虽有社区家庭综合服务中心、街道办的老年之家、民营养老院、社区卫生服务中心和家政服务，但是养老机构的服务与家政服务呈现出同质化的趋势，专业化护理要么太贵、要么匮乏，引起老年人及其家属的抱怨或不满。

从以上研究可以看出：广州市实现了城乡居民养老保障的一体化，养老服务设施全面覆盖，农村居民的养老水平大大提升，但城乡居民养老保险的适度性水平偏低；中心城区的居家养老设施及服务质量普遍高于农村；医养结合才起步，难以满足健康养老需求；基本社区居家养老服务尚未全面铺开。因此，广州市城乡居民社会基本养老保障一体化的内容还需要不断充实和完善。

四、对广州市养老保障城乡一体化完善的思索

1.依据广州市经济发展水平适当提高城乡居民养老保险的档次额度及养老金额度。广州市城乡居民养老社会保险的七个档次是在城市居民和农村居民年可支配收入分别为38054元和16788元的基础上制定的，每月缴纳额分别为10元、30元、50元、70元、90元、110元和130元，最高缴纳额为2012年城市居民可支配收入的4.10%、2015年的3.35%，2012年农村居民可支配收入的9.29%，2015年的8.08%。对于城市居民来说，缴费额度太低。因此，要提升城乡居民养老保险的吸引力和制度的持续性，依据广州市经济发展提高参保档次的额度也许是一条可行之路。

2.如何落实集体经济组织对参保人的补助。根据广州市城乡居民社会保险实施办法，集体经济组织对城乡居保参保人依据集体经济状况进行补助，没有强制性；广州市集体经济给参保人的补助是否有税收优惠？如果有政策是否落实到位？从现实来看，广州市的集体经济组织在年中、年底会进行相应的利益分红，重大节日、老人福利等由集体经济出资举办活动。城乡居保参保人每月缴纳保费，集体经济组织没有对村民是否参保具有监督义务，村民对集体经济组织是否补助也无法约束，如何做实集体经济组织对城乡居保参保人的补助成为难点。

3.加快养老资源整合，提升居家养老服务的专业性。养老服务是养老保障的重要内容之一，也是中度老龄化城市广州急需提升的公共服务。针对星光老年之家侧重于文娱康乐活动、家庭综合服务中心侧重于运用社会工作方法提供专业性服务及转介资源、街道办和社区掌握了辖区内更多的资源和政府沟通渠道，运用养老院和护养院的专业护理及培训，以社区为平台整合养老服务资源，建立居家养老服务网络平台，形成立体化全方位的专业化与非专业化结合的居家养老服务。

4.明晰公办养老院和民办养老院的职责，加快养老服务市场化建设，细分养老服务市场。公办养老院的定位是为“三无”老人、低收入生活困难老人、社会优抚及优待老人、高龄失能失智老人等提供养老服务。但现有公办养老院入住的群体却不仅仅是上述人员。同时，广州市公办养老院收费低廉，综合性专业护养服务质量较高，尤其是像广州市老人院、黄埔区老人院等，排队轮候者众多。低廉的收费，也制约着公办养老院的发展。回归公办养老院创办的初衷，加快养老服务市场化建设，细分养老市场，提升民营养老院的专业化服务、多样化服务、多层次性服务，创造公平竞争的养老产业市场环境，是当前提升养老服务机构数量和质量的首要任务。

5.在养老理念上，要以医养结合为前提，推动养护社医一体化，实现健康养老。健康战略已经上升为我国的国家战略，健康战略在养老方面主要体现为健康养老。老年阶段是人一生必须经历的阶段，在这一阶段伴随着身体机能的衰退和疾病的增多。延长民众的健康寿命不仅能减少医疗费用的开支，社会及家属的经济生活负担，还能提升老人的生活质量。健康寿命需要基本医疗卫生服务和养老服务相结合，需要专业的心理咨询师、医学营养师、护理师、全科医师及护士，在保证老人生命体征正常的状态下，以“养”“护”(护理)为主、“社”(社工)、“医”为辅的养护社医一体化养老服务，推动健康养老。●

[1]卢文杰.广州市户籍老龄人口147.53万独居老人12.5万人[EB/OL].大洋网，http://news.dayoo.com/guangzhou/201702/27/139995_50904268.htm.

[2]广州市民政局网站.2012—2015年广州市老年人口和老龄事业数据[EB/OL].http://www.gzmz.gov.cn/gzdtyw/.

[3]宋晓梧.社会保障制度应缩小一次分配差距[EB/OL].中国青年网，http://finance.youth.cn/finance_jsxw/201607/t20160725_8336039.htm.

[4]景天魁.底线公平与社会保障的柔性调节[J].社会学研究,2004，(6).

[5]景天魁,杨建海.底线公平和非缴费性养老金：多层次养老保障体系的思考[J].学习与探索,2016，(3).

[6]唐钧.从保障底线公平入手实现更可靠[J].中国社会保障,2013，(5).

[7]占文平.城乡居民养老保险基础养老金提到165元/月[N].新快报,2014-12-23.

[8]蒋隽.城乡居保人均养老金1152元/月[N].信息时报,2016-02-24.

[9]广东省老龄办.粤普惠型高龄老人津贴制度全覆盖[N].南方日报,2015-12-17.

[10]广州市新闻中心.广州市90岁以上高龄老人政府津贴开始发放[EB/OL].http://www.gznews.gov.cn/node_10/2010-06/12771726705135.shtml，2010-06-22.

[11]崔小远.70周岁以上长者请注意：请到居委领“银龄安康”保险[N].信息时报,2016-10-27.

(责任编辑：谢青)

C913.6

A

1003-7462(2017)04-0052-06

10.13977/j.cnki.lnxk.2017.04.010

本文系广州市哲学社会科学规划项目《经济新形态背景下广州以城镇化推进城乡一体化发展路径的机制研究》(编号：15G46)和广东省哲学社会科学规划项目《广东居家养老服务多元供给机制研究》(编号：GD16XGL03)的阶段性研究成果之一。