户籍制度改革与农民工随迁子女义务教育

刘建+刘庭庭+马鑫+张宸懿

摘 要：无锡是中国户籍制度改革的先行典型城市，通过对无锡户籍制度改革的调查研究，能够更好地为农民工随迁子女义务教育问题提供实质性解决方法。文章从户籍形成与发展的历史过程切入，以无锡市东港镇为例，通过具体实例来分析随迁子女入学难、上学难和升学难的原因，进而得出通过建立健全积分落户制度、加大对基础教育领域的投入、关注随迁子女的心理健康等措施来继续推进户籍制度改革的观点，从而实现农民工随迁子女义务教育健康发展的新局面。

关键词：户籍制度改革 农民工随迁子女 义务教育 积分落户

中图分类号：F062.6

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）06-070-04

一、问题的提出

我国户籍制度建立的目的，简单来说是为了限制人口的自由迁徙，特别是农村向城市的自由流动。1958年颁布实施的《中华人民共和国户口登记条例》，将城乡有差别的户口登记、限制迁徙制度以法律的形式固定了下来。在计划经济时代，尽管城乡二元体制的建立为第一个五年计划中“优先发展重工业”的工业化战略提供了保障，但当前市场在资源配置中起决定性作用、人口大规模流动的时代背景下，户籍制度的弊端也逐渐显露。

现行户籍制度的职能是把城乡居民划分为两个身份不同的社会群体，赋予城乡居民不同的权利、地位、义务和待遇，并使这些权利、身份、地位的差别长期固定，以致延及后代，形成具有世袭等级色彩的身份制度。改革开放后尤其是20世纪90年代以来，由于大规模人口流动，户籍制度已经不能阻挡农民向城市流动，所阻挡的是农民群体得到相应福利的权利。虽然户籍制度对于人口流动与迁移的限制作用在逐渐弱化，但是对于已经流入城市的农民工群体而言，这一制度对其生活和生产所发挥的限制作用却愈发显著，他们享受不到同城市居民同样的待遇和权利，处于被排斥的边缘状态，在实际上形成了“三元社会结构”，即由“农民、农民工和市民”三个主体构成的社会。

近年来，为了保障农民工及其随迁子女的切身利益、推进城乡发展一体化、维护社会公平正义和促进社会和谐发展，国务院在户籍领域相继出台了一系列政策，颁布了一系列重要的文件。处理好户籍制度改革与农民工随迁子女义务教育之间的关系，对于保障农民工随迁子女接受义务教育的权利具有关键性的作用，对于构建和谐社会心态具有重要的现实意义，对于促进城乡发展一体化、消除城乡二元社会结构具有重要作用。

二、户籍制度形成、发展及改革历史

1949年，中华人民共和国在一穷二白中成立，发展经济、提高人民生活水平与建立完整的工业体系成为当时最为迫切的任务。我国在成立之时确定的国家性质是社会主义国家，经济发展模式是计划经济。加之，当时国际上冷战开始，资本主义阵营与社会主义阵营对立，我国除了寻求社会主义国家的帮助而别无他法。苏联作为社会主义国家中的“老大哥”在经济方面取得巨大的成功靠的是优先发展重工业，因此我国在进行经济建设时借鉴了苏联的发展模式即举国之力发展重工业。但发展重工业所需要的资金技术是让当时中国领导人十分头痛的问题。在工业发展面临困境之时，我国确立了农业服务于工业的经济政策，从而保证工业发展所需要的动力。经济基础决定上层建筑，为工业服务的相关的政治政策也随之落地，比如农产品统购统销、人民公社制度等政策开始实施，通过这些制度安排，最终形成了城乡二元格局。为了将农民束缚在土地上，为工业生产提供原始动力，我国对户籍制度管理的力度逐渐加强。

户籍制度在中国的发展有着长久的历史，受长期政治文化的影响，使得新中国成立之后仍然在沿用户籍制度。由于研究需要，在此所探讨的户籍制度归属于新中国成立到至今这一历史阶段。我国户籍制度的发展以1958年、1984年、2014年为三个分界点，由分界点确定的四个阶段体现了户籍制度形成与发展的历程。

（一）新中国成立至1958年为户籍制度发展的第一阶段即确立阶段

在本阶段，我国的户籍管理十分宽松，除了对一些“特种”人员进行管控，在很大程度上允许城乡民众自由流动，如1951年7月16日公安部公布实施的《城市人口管理暂行条列》，第一条就是对人民自由迁徙权的保障。因为对人口流动缺少约束，导致大量的农民涌入城市，而城市由于功能短缺无法消化突然涌进的大规模人口而产生了一系列社会问题，此外，农村出现了劳动力短缺，迫使国家在户籍制度方面加大了管理力度。从1953年开始国家每年都会出台一部法案来加强户籍管理，直至1958年1月9日由全国人民代表大会常务委员会第九十一次会议通过的《中华人民共和国户口登记条例》的出台。在条例中关于颁布本条例的目的当中只是说明了为维护民众的权益以及为社会主义建设服务，却将迁徙自由删掉。这部条例的出台规定了“户口登记”的适用范围以及明确了城乡两种不同的户口登记管理模式。由此，城乡二元结构正式初步形成。

（二）1958年至1984年为户籍制度发展的第二阶段即僵化及解冻阶段

我国经济发展严重失衡，大规模的上山下乡运动使得城乡二元结构更加固化，农业户口与非农业户口成为印刻在中国人脑海中关于户籍的概述，而迁徙自由成为一种没有法律保护的虚设权利。可以说在那个阶段，人民是没有自由迁徙的权利，只有通过考大学、嫁娶到城市以及当兵的方式，才能够改变自己的户籍身份，除此之外，农业户与非农业户成为一个人一生甚至是祖祖辈辈的身份标志。而且，随着户籍观念影响的不断加深，依附在户籍制度背后的福利保障也更加固化。因此，可以說如果一个人不是非农业户口，也没有通过上述三种方式进入城市，那么这个人是无法享受到作为这个城市一份子的任何权利，更不用说其子女在城市接受教育的权利。

1978年前后，农村、城市经济体制改革，全国的经济发展模式由计划经济向市场经济转变，使得全国经济活力倍增，尤其是农村经济——家庭联产承包责任制的确立以及在全国范围内的普及，有效地促进了我国农村生产力的发展，使得越来越多的劳动力从土地上解放，向城市涌进。与此同时，在市场经济中，市场调节的作用比国家干预的作用往往更为深刻，优先发展重工业的经济政策已经不再适用于新时期。伴随着我国经济结构的重大调整与转变，现行的户籍制度已不再适用于现行经济制度，甚至对经济发展产生了一定的制约作用。

（三）1984年到2014年为户籍制度发展的第三阶段即破冰阶段

1984年10月13日，国务院颁布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，文件要求“各级人民政府积极支持有经营能力和有技术专长的农民进入集镇经营工商业，公安部门应准予其落常住户口，统计为非农业人口。”这则通知的出台打破了我国城乡二元体制的壁垒，城乡二元体制初次开放，中国户籍改革的大门由此打开。之后推出的一系列户籍政策都是对二元结构破除的积极探索，但是存在一定的局限性。这些政策虽然在法理性上有了很大的突破，但是在实际操作中仍然难以真正破除户籍形成的城乡二元结构壁垒。

21世纪以来尤其是党的十八大以来，我国不断进行深化改革，对户籍改革提出了新要求。2014年7月30日，国务院印发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，意见明确提出“取消农业户口与非农业户口性质区分，建立完善积分落户制度”的建议，这标志着在中国实行了56年的城乡二元结构的户籍制度即将退出历史舞台。

（四）2014年至今为户籍制度发展的第四阶段即取消及重建阶段

城乡二元体制的户籍制度的取消，使得中国流动人口的合法权益迎来新的春天。如《意见》中提出：“建立居住证制度······居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育······权利······。”我国户籍制度的深刻变革顺应时代潮流，符合经济发展的趋势，但是从提出到落实，户籍制度改革将面临来自城乡二元结构导致的利益落差的风险和阻力，其实施效果如何仍然要看实践的具体落实，就目前实施效果来看，户籍制度改革在很多方面还需要进一步深化。

三、调查方法及问卷数据分析

课题组于2016年7月在无锡市锡山区东港镇进行实地调研，对辖区内的农民工群体、农民工随迁子女、当地居民、公办学校（中学、小学、幼儿园）、民办学校（小学、幼儿园）和当地教育部门进行实地走访，主要用深度访谈的方法进行调查取证，辅之问卷调查同时进行。课题组共访谈2所幼儿园（港下中心幼儿园、东湖塘中心幼儿园）、5所小学（东湖塘中心小学、黄土塘小学、勤新小学、港下中心小学、蠡国小学等）、1所中学（东湖塘中学）和1所教育部门（东港镇文体中心），访谈农民工、农民工子女（随迁子女和候鸟儿童）和当地居民共计50人次，发放调查问卷100份，回收问卷66份，实际有效问卷61份。课题组用户籍制度改革的视角直接切入农民工随迁子女义务教育问题，进行理论分析和调查论证，收集了较为丰富的一手资料，对户籍制度改革背景下农民工随迁子女义务教育问题的改进提出了新的改进措施。

据调查问卷显示，被调查者的男女百分数分别为60.66%和39.34%；25岁以下的受访者占总调查人数的3.28%，25-30岁的占34.43%，30-35岁的占40.98%，35-40岁的占13.11%。在61位被调研者中，文化程度的差异较大，但是人数比较集中，主要集中在初中，所占比例达到60.66%，农民工群体的文化水平参差不齐，但是较多集中在初中学历，文化程度不高。这一特点一方面使他们在无锡打工时的职业选择受到很大限制，多集中在劳动力密集型职业。另一方面，无锡市的户籍准入明确要求：户籍准入条件包括相对应层级的学历水平，因此，大规模的低学历外来农民工也面临着无法落户的困境。

根据问卷调查，可以看出被调研的农民工的月收入水平比较集中于4000-6000元这个收入档，占比55.73%，总体上来说月收入水平并不高。而收入水平与孩子的教育水平在一定程度上具有相关性，比如说是否有能力培养孩子的课外兴趣等等。

在被调研者中，有一个子女的占总人数的60.66%，两个子女的占37.70%，三个子女及以上的占1.64%；其中70.49%的农民工随迁子女在公办学校接受义务教育，其余29.51%的随迁子女在民办学校接受义务教育。

在对学校的教育措施（如老师的教育质量和水平等）的满意程度上也存在差异，具体如下：非常满意为16.39%；基本满意为77.05%；不满意为6.56%。

由统计数据显示，数据主要集中在“满意”这一指标上。不满意占比约6.56%，比重较小，不具有代表性。无锡市較高的教育水平便是导致这一结果的原因，也是农民工随迁子女从家乡所在地转入无锡学习的一个重要的因素。

同时由于公立学校、私立学校（非农民工子弟学校）、农民工子弟学校三者的教育优惠政策、教育费用水平并不相同，因此农民工对不同学校的优惠政策和费用水平的满意程度也是存在差别的。

一是对农民工随迁子女就读学校类型与对学校教育优惠政策的满意程度的双变量分析，具体数据见表1。

本次受访者共计61人，其中对于学校提供教育优惠政策表示满意且子女就读于公办学校的被调研者比率值为95.35%、表示满意且子女就读于农民工子弟学校的被调研者占比75%，表示满意且子女就读于私立学校（非农民工子弟学校）的被调研者占比92.86%。通过数据分析我们发现，子女就读于公立学校的家长的满意度最高，而就读于农民工子弟学校的学生家长满意度最低，由此可以推测，公立学校的教育优惠政策水平要优于农民工子弟学校等私立学校，对于私立学校的教育优惠政策仍有待于完善其执行程序也有待于制度化。

二是对农民工随迁子女就读学校类型与对学校教育费用水平的满意程度的双变量分析，具体数据分析如表2。

对于子女入学教育费用表示不满意且子女就读于公办学校的被调研者比率值为2.33%、表示不满意且子女就读于农民工子弟学校的被调研者占比25%，表示不满意且子女就读于私立学校（非农民工子弟学校）的被调研者占比7.14%。通过数据分析我们发现，子女读于农民工子弟学校的学生家长不满意程度最高。在国家免除学杂费的情况下，仍有学生家长对学生入学费用表达不满，这间接表达了学校在学生入学阶段，仍存在不合理的“择校费”现象。

通过上述数据分析，可以明确的看到户籍制度改革虽然为外来农民工随迁子女的上学问题带来了福音，但是户籍制度并未达到其想要的效果，在农民工随迁子女义务教育问题中仍发挥着一定阻碍作用。

四、促进解决随迁子女教育的政策建议

（一）地方政府加大对基础教育领域的投入

调查中课题组了解到早在2014年7月国务院颁布《关于进一步推进户籍制度改革的意見》的12年前，江苏省就已经明文出台了《关于进一步深化户籍管理制度改革的意见》，从2003年5月1日起，江苏全省城乡居民实行统一的户口登记管理制度，新的户口簿中不再有农业、非农业等人口性质的区别，江苏省在户籍制度改革方面走在了全国前列，但无锡市外来人口占据的比重较大，人口爆炸式的涌入给教育、社保、交通和治安等领域带来了巨大压力，再加上缺少配套措施，自身承接能力不足，这种压力在教育领域尤为明显。在对东湖塘中学的访谈中得知，东港镇各学校师资力量缺乏的问题比较突出，因为财政紧张，只得招募代课教师授课，短期不稳定且时有间断的授课对学生成长教育的影响可想而知。外来务工人员子女低年级人数较多，小学所面临的压力远远大于中学，地方政府可以在外来务工人员大量聚集的城区，划分学区，兴建一定数量的小学。在外来务工人员聚集地区新建社区时，配套的学校应扩大规模，预留一定的数量，以供外来务工人员子女入学。政府要加大对教育领域的财政支持力度，完善学校建设，建立长期对教师培训及招募的保障机制。增加对学校的拨款，招收优秀的教师，是使公共资源的配套服务与户籍改革协同进行的必经之道。

（二）关注随迁子女的心理健康

虽然随迁子女属于农村户籍却适应了城市的生活，却又难以真正的融入城市。随迁子女因为家庭收入偏低、社会资源有限、居住条件差，难以与城市的同龄人竞争，往往会产生自卑心理，容易产生情绪低落、心情忧郁等问题。有的随迁子女因为户籍的原因而无法正常完成学业，在一系列不公平待遇中产生对社会的不满，极大的心理压抑容易产生对社会的对立情绪，这些都是亟需解决的现实问题。

在调研东港镇各小学、中学时，被采访的老师和管理人员大多认为外来务工子女的成绩与本地的孩子有一定差距，而且比本地孩子更难管理。面对这种情况，政府、家庭、学校、社会中的每个人都应向农民工随迁子女这一弱势群体伸出援助之手，让他们感受到社会的关爱与关怀，增强他们对于城市、学校、社会的心理认同感，减少对城市的排斥感与陌生感。学校可以开设心理健康教育课程，举办健康心理讲座，帮助随迁子女了解心理知识，掌握相关的自我心理调节知识；寓心理健康教育于课堂教学之中，渗透性地开展随迁子女心理健康教育；开展形式多样的心理咨询与辅导工作，如学校应设立心理咨询热线电话、心理咨询信箱、心理咨询教室，建立随迁子女心理健康档案等，进行个别与团体咨询、信件咨询、专栏咨询、电话咨询，采用科学专业的方法对症下药，使随迁子女的心理问题和行为问题能够得到及时矫正；兼顾对家长及社会其他人员进行心理健康知识的教育宣传，营造健康的家庭和社会环境。同时，加大社会宣传，营造平等和谐的氛围，让社会、学校、家庭共同为随迁子女营造更加健康、宽松的成长和学习环境。

（三）建立健全积分落户制度

在调研中了解到，若想让随迁子女落户享受到与当地子女同等的教育条件需要满足以下几个条件：购买一套60平方米以上的住宅，且在本市拥有稳定工作；被企业合法录（聘）用并参与市社会保险、实际缴费5年的，并在本市自购人均建筑面积达到18平方米以上住房的外来务工人员；拥有大专以上学历、被当地公司聘用并参与社保实际缴费2年，在本市自购人均住宅建筑面积18平方米以上的外来务工人员。2017年1月无锡的平均房价是10998元，如果按照60平方米的住宅来算大约需要65万，这对于农民工群体来说是个相当大的数目。无锡可以进一步参考北上广深等一些城市建立健全落户积分制度，将落户的条件和过程透明化，科学合理设置分值，更多惠及普通劳动者，降低农民工随其子女在流入地接受义务教育的门槛，进一步简化群众办理落户的手续，努力为群众提供优质高效的服务，建立改革任务主体责任清单制度，加强改革督察工作，对改革进展情况定期评估。在计算入户积分时，在原基础上可以加入社会贡献因素，如捐赠、献血、造血干细胞采样、参加志愿服务等都可以加分；在公共卫生方面，办理从业健康证、建立居民健康档案等都可以加分。

（四）剥离户籍附着的福利功能

学界专家在分析我国户籍制度改革始终进展缓慢的原因时，特别提到我国的户籍承载了太多的社会功能，与持有人的就业、教育、医疗、住房、社会保障等社会权利密不可分，实际上充当着分配不平等社会资源的角色。作为社会改革的重要配套措施之一，逐渐剥离附着在户籍上的福利与利益，将户籍制度恢复为管理住户人口家庭基本信息以服务全社会的基础性行政制度，将会大力促进农民工随迁子女在流入地接受教育的公平化。

在调查中了解到，拥有无锡当地户口能够享受到外地务工人员难以想象的福利：适龄儿童少年户籍与其父母（或其他法定监护人）户籍一致并与其父母单独立户；适龄儿童少年户籍地址与其父母（或其他法定监护人）的房产地址一致的可以免费上学；具有无锡市区城镇常住户口2年以上的居民可以申请经济适用房，目前无锡经济适用房的价格约为5000元，远低于商品房的价格；有无锡户口老人可以办理老人证、比如免费乘公交、免费游景点等，年轻人可以办理失业补助、免费上岗培训、推荐工作、购车补贴等一系列福利。此外还存在许多隐性福利，不少企业单位岗位和公务员职位，都要求应聘者拥有本地户口，甚至一部分私企也是优先录用本地户籍人员。

（五）全面放开职业教育资源

当前在无锡全面放开异地中高考还存在诸多困难，因此不断扩大直至全面放开职业教育资源可以解决随迁子女初中阶段后面临的教育问题。无锡市有无锡职业技术学院、无锡商业职业技术学院、江苏信息职业技术学院、无锡工艺职业技术学院、无锡科技职业学院、江阴职业技术学院等一批高水平的职业职院，随着无锡社会经济的快速发展，众多企业在无锡实现集聚，技术型和专业型人才的需求也会随之不断扩大，在促进无锡经济迅速发展的同时，也为其职业教育的发展提供了广阔的市场与人才需求。但是由于社会偏见等因素的影响，大多数学生不愿意报考职业院校，很多学校的招生计划都不能完成，造成了对教育资源的浪费。在这种背景下，这一策略可以解决具备技能劳动力的缺乏和职校生源缺乏的双重瓶颈。

近日，无锡市教育局联合市发改委、市经信委等七部门联合发布了《关于实施职业教育质量提升工程加快培养高素质技能人才的意见》（以下简称《意见》），《意見》明确指出从2016-2020年，政府将斥资1亿元，全面实施职业教育振兴计划，狠抓职业教育基础能力建设，将职业教育与产业融合发展结合，深化职业教育开放集约办学，着力提高职业教育现代化水平。为将意见落在实处，并为彻底解决随迁子女教育问题，一方面需要从根本上建立经费筹措保障机制，将随迁子女教育经费列入政府预算教育经费清单，每年下拨给有资质和有意愿接受随迁子女的职业院校一定数量的经费；另一方面需要动员并引导社会资本投入，多渠道地筹措教育经费。在此基础上，将随迁子女职业教育的扶持政策常态化、制度化，统一到全国范围的奖助体系中来，对于符合条件并接受职业教育的随迁子女，审核通过后录入奖助名单；对报考艰苦工种和国家稀缺技能的随迁子女，国家应加大财政补贴力度，实施免除学杂费及发放奖学金等措施。

参考文献：

[1] 陈晨.教育贫困反思：关于农民工流动子女的研究[M].北京：知识产权出版社，2012

[2] 陈永光.农民工随迁子女教育权利保障策略研究[J].前沿，2012（6）

[3] 关于进一步推进户籍制度改革的意见.国发[2014]25号.

[4] 黄兆信，谈丹，曲小远.农民工随迁子女融合教育：政府的困境与措施[J].江西社会科学，2015（7）

[5] 蒋太岩，刘芳，谷颖，王坤.从歧视走向公平：中国农民工及其子女教育问题调查与分析[M].沈阳：东北大学出版社，2014

[6] 雷万鹏.将农民工子女教育纳入国家发展战略[N].中国教育报，2010.3.21

[7] 李振京.我国户籍制度改革问题研究[M].济南：山东人民出版社，2014

[8] 孙文中.包容性发展：农民工随迁子女教育融入问题研究——基于武汉市的调查[J].广东社会科学，2015（3）

[9] 无锡市统计局，http：//www.wxtj.gov.cn/index.shtml.

[10] 谢建社，牛喜霞，谢宇.流动农民工随迁子女教育问题研究——以珠三角城镇地区为例[J].中国人口科学，2011（1）

（作者单位：燕山大学文法学院 河北秦皇岛 066004）

（责编：贾伟）