农村宅基地管理问题和对策的思考

倪中安

【摘要】当前农村宅基地管理存在建新、拆旧、管理等方面难题，需要从思想、土地、资金、监管等方面改革创新，努力破解难题，切实推进新农村建设。

【关键词】宅基地 管理 创新

加强农村宅基地管理，是扎实推进社会主义新农村建设的根本要求，也是近年来人民群众反映十分强烈的民生话题。笔者以三门县为例，通过分析问题，提出对策建议。

一、当前影响农村宅基地管理工作问题分析

近年来，三门县认真贯彻中央、省、市有关宅基地管理精神，以“美丽乡村”工程、农村综合整治等为抓手，全面推进农村宅基地管理工作，取得了一定成效。2009～2011年，全县共改造建设农房14989户，完成农村土地整治村60个，盘活农村建设用地679亩，建设用地复垦551亩，累计投入资金约16亿元。该县农村宅基地管理工作在保持稳步推进的同时，也存在着不少困难，主要是土地、资金、观念、管理等方面问题，必须引起高度重视。

（一）由于用地指标难落实、建设资金难筹措、规划衔接难到位，导致了建“新”难

一是用地指标难落实。近年来国家实行严格的耕地保护制度，每年安排给三门的建设用地计划指标量本来就少，加上该县重点工程、重点项目较多，用于安排农村宅基地的指标满足不了各乡镇、各村的缺口，有些村甚至十多年未安排过宅基地，严重制约了农民宅基地管理，这也是造成违章抢建的一个原因。据统计，全县近五年农民建房所需的土地农转用指标为4000亩左右，实际解决的仅为2435亩。2011年，该县共有新增建设土地计划指标640亩，仅农民建房就需500多亩，实际上解决了197亩。此外，虽然通过农村土地综合整治可用来置换农民宅基地管理用地指标，但由于项目包装手续繁、周期长，拆迁情况复杂、难度大，各乡镇、村的积极性不是很高。此外，土地的难流转也在一定程度上导致了建房难题，村里虽然拿到了宅基地指标，但是由于村集体无留用地，很难从有地的村民手中收回，导致了指标难落地。二是建设资金难筹措。农村住房改造所需资金量较大，一方面该县村集体经济普遍薄弱，很多是经济空白村，存在“等米下锅”的现象，有些村即使拿到了农村土地综合整治项目，由于缺乏启动资金而无法开工，大多数村的拆迁户几乎没有补偿，配套设施建设的资金筹措更是存在着不小的压力；另一方面农村的无房户一般都是生活较为困难的家庭，加上建房各类费用居高不下，部分群众即使分配到了宅基地，也没有经济实力盖新房。

（二）由于“一户一宅”政策执行不够到位、村民观念尚未改变、部分干部存在畏难情绪，导致了拆“旧”难

一是“一户一宅”政策执行不够到位。“一户一宅”政策可以盘活利用土地，但是近年来执行得不够到位，“建新拆旧”规定由于法不责众而未能严格执行，导致了“一户多宅”现象较为普遍，最终造成了“空心村”问题的凸现，使农民建房片面向耕地要地，加剧了用地矛盾。二是村民观念尚未改变。一些村民受传统观念束缚，“风水”意识濃厚，认为旧房子是祖上留下来的财产，风水比较好，许多农民即使建了新房也不愿拆掉旧房。还有一些老宅可以用来出租，潜在经济价值也让他们不愿拆除。三是部分干部存在畏难情绪。由于政府执法手段相对单一，面对村民“一拆就上访”的现象，所在乡镇、村也不敢拆或者不愿拆，导致“拆旧难”问题比较突出。同时，全县各乡镇还存在未批先建、批少建多、不按规划建的情况，一下子解决这些历史遗留的违章建筑，难度也相当大。

（三）由于宅基地难以统筹安排、各地工作开展不平衡、管理力量不够专业，导致了管理难

对农民建房工作的管理不到位，不仅无法解决既有问题，更会产生新问题，影响农民建房工作成效，并给今后工作带来被动。一是存在宅基地难以统筹安排现象。由于土地指标少，有些乡镇在安排建房时难以通盘考虑、统筹安排，有些村在安排宅基地时考虑一些关系较好的户，导致未能安排到的村和户都有微词怨言，最后导致了违建抢建现象的产生。二是存在工作开展不平衡现象。各乡镇、行政村的思想认识和工作力度也不一致，一些镇村干部没有攻坚破难的决心，尤其是没有按照“三统一”的要求管理宅基地，致使农民建房管理难。三是存在管理力量不够专业现象。全县土地管理、建设规划等方面的人才比较稀缺，基层国土所、乡镇规划站的工作人员偏少，造成了农民建房管理真空，管理意识、管理手段等方面都跟不上形势发展的需要。

二、推进农村宅基地管理工作的对策建议

加快推进农村宅基地管理工作，是一项系统工程，涉及面广、政策性强。在今后的工作中，要从最基本也是最关键的环节入手，在思想、土地、资金、监管等方面改革创新，努力破解难题，加快推进农村宅基地管理。

（一）从转变干群观念入手，解决“思想”难题

农村宅基地管理之所以成为长久存在的老大难问题，表面上看是土地、资金、管理等方面问题，归根结底是“人”的问题。要想切实解决农村建房难题，提高各级干部的积极性、转变群众的思想观念是前提。要充分认识到农村建房工作的重要性，农房改造到哪里，政府相关部门的服务就跟进到哪里。要切实提高镇村干部的事业心，进一步加大工作力度，对农村建房工作开展指导，对违法建房进行严厉打击。尤其是村干部处在农村第一线，是农村宅基地管理的组织者和实施者，对农村建房要严格管理，下定决心，树立公心，充分发挥主力军作用。要把村民满意作为第一标准，在宅基地分配上公开透明，在旧房拆除上带头示范。同时，要充分发挥农民的主体作用，通过宣传教育、典型引路、政策鼓励等方式，改变他们一些落后的观念，充分调动他们建设美好家园的积极性、主动性和创造性。

（二）从加大“空心村”整治入手，解决“土地”难题

土地指标的问题，除了每年从新增建设用地计划指标中拿出20～30%用于农民建房外，还要积极向上争取更多的农村土地综合整治指标。这是工作的重点，因此要加大对“空心村”的整治。对具备条件的“空心村”进行成片或分期分片整理，盘活存量建设用地，增加有效耕地面积，同时尽可能利用园地、空闲地、荒地建房。进一步提高农村土地综合整治项目的补助标准，争取从原来的每亩4万元补助标准提高到6万元，充分调动乡镇和村级对土地综合整治的积极性。农村土地综合整治所置换的的建设用地指标，要优先满足农村住房改造建设和新农村建设需要。同时，要不断完善土地总体规划和村庄建设规划，国土、建设部门提前衔接，与乡镇、村加强沟通联系，科学确定村庄的区位、规模和布局，保证规划的合理性和可操作性。要坚持集约节约用地。提高村民的土地意识，合理分配使用土地指标，按照“控制单家独院、适度多户联排、鼓励多层公寓”的思路，使有限的建设用地指标惠及更多的群众。在农民转业转产比较充分、经济相对发达的城区、城郊结合部、集镇所在地，积极引导村民建设公寓式住宅，推动农民居住方式和生活方式的转变。

（三）从严格执行“一户一宅”政策入手，解决“拆旧”难题

针对老屋拆除工作的现状，按照“清理过去、管住当前、规范今后”的原则，切实落实老屋的拆除和管理工作。“清理过去”，就是对历史遗留下来的“应拆未拆”情况进行深入调查，在条件成熟的时候开展“集中清理”活动，对应该拆除的老屋进行张榜公示，引导农户自行拆除，对主动率先拆除旧房的农民进行适当奖励。“管住当前”，就是严格执行“一户一宅”和“拆旧建新”政策，从现在开始，一律采取“不拆旧、不批新”规定，从源头上杜绝老屋拆除难题。从调研情况来看，这是切实可行的。同时，根据实际情况，可以对特困户进行适当补助，解决过渡期的住房困难问题。鼓励有条件的村建设老年公寓，用于安置居住在老宅里的老人，也可暂时安置特困户。“规范今后”，就是建立健全农村宅基地管理工作机制，进一步明确农村宅基地管理各方主体的责任，推动农村宅基地管理迈上正常化轨道。

（四）从拓宽筹资渠道入手，解决“资金”难题

加大政府财政投入力度，统筹安排土地出让收益和土地开发整理项目资金，加强农村住房改造建设专项经费保障。梳理整合当前现行的各项支农惠农政策，对一些工作力度大的乡镇、村进行适当倾斜，对困难户建房进行适当补助，在经费上能减则减、能免则免。同时，为了鼓励开展农村建设用地复垦等项目，可试行先将补助资金预付一部分，用作农村宅基地管理启动资金。拓宽金融机构融资渠道，创新贷款模式和方式，向农民提供利率优惠、还款方式灵活的小额信贷，实现“按揭式”农民建房。积极吸引和鼓励房地产开发企业、社会投资公司直接投资住房改造建设项目，推进农村住房改造建设投融资主体的多元化。

（五）从完善宅基地流转机制入手，解决“流转”难题

坚持农村宅基地的集体权属不变、住宅用途不变、农民主体不变的前提下，制定政策，完善机制，搭建平台，实现农村宅基地的退出、置换和流转。第一，探索建立宅基地有偿退出机制。通过经济补偿、宅基地置换城镇住房、纳入城镇养老保险体系等办法，鼓励在城镇有固定工作、生活有一定保障的农户退出农村宅基地，使更多的宅基地集聚到村集体手中。第二，探索建立农村宅基地置换机制。针对一些家庭并不富裕的村民特别是生活困难村民的住房要求，选择一批年代较新、质量可靠又不影响规划大局的收回房屋进入置换领域，村集体可以允许这些村民以宅基地作价的方式获取房屋，既满足了特定对象的住房需求，又使村集体通过置换的方式掌握一定的宅基地资源。第三，探索建立宅基地自主流动机制。根据村民建房用地需求状况，由村集体经济组织牵头，以依法自愿、一对一置换为原则，鼓励村民将原宅基地或者符合規划的自留地，流转给具备申请宅基地条件的本村村民。

（六）从加强人才队伍建设入手，解决“人员”难题

加强专业人才队伍培养。建议适当增加人员编制，考录一批具有专业素质的人员进入国土、规划部门，同时加强对基层站所的业务培训和检查指导，为基层开展工作创造良好条件。加强执法队伍整合。加强执法人员的法律培训和思想政治教育，不断提高执法人员的依法行政水平和执法能力。加强农村建筑人员监管。抓好建设施工队伍素质培训工作，特别是加强农村建筑工匠的培训、发证工作，提高他们依法依规施工的意识，避免质量安全事故的发生，确保村民住上放心房。