基于多中心治理理论对农村公共服务供给创新的思考

李虹呈　罗利

摘 要：加快农村公共服务体系建设不仅是政府治理体系和治理能力现代化的要求，也是不断完善基本公共服务均等化的基本要求。当前政府提供的农村公共服务不能满足农村地区的公共服务需求.运用多中心治理理论框架，借鉴互联网思维搭建“互联网+”平台，思考如何创新当前农村公共服务的供给模式以满足农村地区的日益增长公共服务需求。

关键词：多中心治理；农村公共服务；供给模式；互联网+政务服务

中图分类号 F323 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）15-0014-3

1 问题的提出

随着社会主义新农村建设运动的进行和基本公共服务均等化政策的提出，如何更有效地提供更好的农村公共服务，成为当前亟待研究的課题。政府向农村地区提供公共物品和服务，是政府必须承担的职责，是整个公共服务体系中不可或缺的一部分。国家和社会做好提供农村公共服务的工作，对关乎农村地区得以公平发展、共享社会主义市场经济发展成果具有重大意义。任鹏燕（2016）通过分析，将我国现在的农村公共服务供给问题概括为“供不应求”“供需失衡”“城乡供给不均衡”[1]。当前，政府向社会组织购买农村公共服务总体上还处于初步发展阶段，但已呈现出很大的潜力。越来越多的学者开始研究有效提供农村公共服务的新路径，而问题在于，如何才能改进基层政府的治理方式，以创新农村公共服务提供模式？本文将试图在多中心治理的视角下，借助“互联网+政务服务”战略进行分析、回答。

2 相关研究回顾

2.1 关于政府提供农村公共服务范围 楚辞（2007）提出，公共产品（服务）可分为2种主要类型，第一种是有政府直接提供的核心公共产品（服务），主要指国防、公共安全、外交、和国家管理结构等；第二种是允许私人部门共同提供的混合公共产品，如市政服务、基础设施和交通能源等[2]；崔光胜（2015）把农村公共服务总结为三类，即行政性服务、社会性服务和生产性服务，如农村义务教育、公共卫生、社会保障、公共文化事业以及农民生产技能培训和再教育等几种[3]。

2.2 运用多中心治理理论分析农村公共服务供给的研究 范和生和唐惠敏（2015），对新常态下构建“政府主导、社会协同、市场推进、民众参与”的“一主多元”农村公共服务多元差异化供给模式进行探索[4]。王志刚（2009）认为多中心治理的方式是“合作—竞争—合作”。运用多中心治理指导公共服务的供给，可以通过政府、公民个体、社会组织多个主体实现[5]；张涛（2012）提出治理主体、决策主体、监督主体3个角度思考农村公共服务体系建设的创新，来满足农村对公共服务的需求[6]。

综上所述，国内学者从理论与实践层面对政府提供农村公共服务做了全面分析，丰富了本文研究的视域，为后续研究奠定了良好的基础。但是，上述研究成果也存在不足之处，主要表现为对多元供给模式已达成一定共识，但是关于该模式的具体运行机制的研究还不够细致。还需进一步深入研究政府购买公共服务的相关理论，才能更好地指导农村地区公共服务的提供实践。法律法规是我国农村地区公共服务体系建设的最大保障，本文将试图在多中心治理的背景下，思考农村公共服务与“互联网+”平台下的契合性，提出几点应对的建议，以期在现有研究的基础上更深入地探讨政府提供农村公共服务的创新路径。

3 多中心治理与农村公共服务供给的契合性分析

多中心治理理论是由美国的奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）夫妇创立[7]，其基本内涵是民主共同治理，通过多个治理主体的相互合作赋予公民选择更好公共服务的权力。多中心治理价值取向是保护公众利益，并鼓励合作与竞争并存，反对集权和垄断性治理，要求多个主体共同参与社会治理。此外，多中心治理的结构是网络型的，没有唯一治理主体，政府、企业、非营利组织、公民社会等多个主体形成网络结构上的每一个节点且相互连接沟通，不存在层级的限制，各主体可自由协调，实现共同治理。多中心治理理论为农村公共服务体系建设的创新指引了方向。多中心体制通过改变原有的集权治理的单一格局，形成多个治理中心组成的网络治理结构，共同承担起提供公共服务的职能并在相互之间形成良性竞争，这对创新农村公共服务的提供模式具有重大意义。

3.1 多中心治理以最大化人民利益为核心目标 传统的供给模式中，县乡政府的财权受到上级政府的制约，而事权又下沉到县乡政府的手中，事权和财权的分离，致使传统供给模式低效率，从决策到审批再到实施和资金投入，都由上级政府牢牢掌握。进而导致县乡政府根本无法满足农村的一些需求较急的公共服务，不能将人民利益最大化作为实际工作中的主旨，行政化的公共服务下乡容易忽略农村人民群众的需求与利益所在。多中心治理理论指出，行政部门在公共服务供给中的唯一主体地位并不是必然要求，强调了人民利益的重要性。时代在进步，农村也日新月异，满足农民的核心需求成为农村公共服务供给体系中的第一价值导向。

3.2 多中心治理提倡多元化治理主体 在以最大化人民利益为核心目标的前提下，农民需求的多样性要求多元主体参与其治理。多中心治理提倡多个主体共同参与社会治理，中国农村地区农村人口占了非常大的比例，为农村提供公共服务是需要很大力量的，单凭政府提供是无法满足农村需求增长的速度，要求多方面社会力量、资金的投入。虽然在以往的供给过程中，社会力量也参与到了农村公共服务的供给中，但是由于缺少足够的主体地位和平等谈判的资格，许多企业和社会组织并不能充分发挥其作用，资源的配置和组织力量的整合存在阻碍。甚至有些地方，社会组织到农村提供一些公共服务的时候不能取得村民的信任而难以开展工作。现在应借助社会组织的管理、生产水平，政府则提供资金，以政府购买的方式对原有的供给模式进行有效的补充。

3.3 多中心治理主张治理民主化 这是公共服务供给的应有之义。在多中心治理理论提出来的时候就充分体现了其民主化的内化，强调治理过程中多主体的平等性，而反对秩序化的工具理性和层级压制。在农村公共服务提供的流程中，最主要的就是针对农村公共服务需求的主要次要、轻重缓急来做出供给决策的，而以往的模式则是由上至下直接传达的，并没有实地考察农民的需求，也没有让农民代表参与到决策中，这是无法体现民主的。在多中心治理强调多主体的平等性，政府、企业、农民、社会组织的代表可以展开讨论，制定决策，而供给后的评估应交由农民群众完成，最后政府进行验收，以此提高效率和满意度。

3.4 多中心治理坚持法制化的监督形式 “多中心”不是没有秩序的混乱竞争，而是建立在制度框架下的治理，提倡评估和反馈体系的快速建立。以前展开竞争和合作，在竞争关系下，为避免混乱恶性的竞争，需要多方监督，统一评估反馈的标准，在农村公共服务的提供过程中也需要多方的监督，比如政府和社会组织的相互监督与制约。对资金投入管理的监督，这些都需要运用法律制度来规范和制约，以法律赋予多主体监督的权力，才能对创新农村公共服务供给提供制度保障。

4 通过“互联网+”平台创新农村公共服务供给路径

近几年，我国网络建设取得较大的发展。据 CNNIC推出的《第37次中国互联网网络发展状况统计报告》显示，截至2015年12月，中国网民达到了6.88亿元的规模，其中农村网民占网民总比重的28.4%，规模达1.95亿元，比上年增加1694万人，增幅为9.5%。互联网在农村的快速发展和传播开拓了农村人民的视野，也刺激了他们谋求发展的渴望，传统农村公共服务的供给难以满足农村人民的需求。因此，要发挥互联网思维的优势，应用新信息技术促进农村公共服务领域在农村的全覆盖，通过“互联网+”创新农村公共服务提供模式以解决农村公共服务不平衡的问题、推进农村公共服务供给水平不断提高，为农村地区带来新的理念和机遇。具体如下：

4.1 加强农村地区基础网络设施建设投入 计算机、互联网和信息技术是建立农村地区“互联网+公共服务”系统的载体和基础，是为农村地区提供公共服务的硬件保障之一。因此，政府要完善好农村的网络设施，铺设基本的网络线路，增强网络信号质量，方便有条件的村民满足其上网的需求，对于无力购买个人电脑和上网费用的村民，应在村中设置一些基本的计算机网络室，用来专门为有需要的村民提供服务。另外，还应该委派一些技术人员到农村给农民进行技术培训同时培养他们的互联网思维，或者挑选文化素质较高的村民作为代表学习了解“互联网+公共服务”的运行模式，作为建设“互联网+公共服务”的群众基础。

4.2 搭建农村公共服务信息交流平台 完善了基础的网络设施之后，要搭建起农村公共服务信息交流平台，进一步建构公共服务网络平台来链接公共服务供给的各主体和客体，将政府、企业、村庄、村民个人、社会组织等纳入到一个网络平台上，增强彼此的沟通。通过互联网+优质快捷的通信方式使得各主体在公共服务提供的各个环节中都有效流畅的交流，及时地发布一些相关的政策和政务信息，还能对农村公共服务工作进度进行一个有效的监督。农村公共服务信息交流平台的搭建，也体现了多中心治理的多主体共治的内涵，通过平台接入各治理主体，就农村公共服务的提供进行沟通协调，不仅能提高农村公共服务提供决策的民主程度，还能提高在提供过程中的各主体的工作效率，也能体现农村群众的主体地位，获取有效的反馈以改进工作。

4.3 培养互联网思维转变供给理念 农村公共服务的供给理念关系到整个供给模式创新是否能成功，也决定了流程制度、供给方式，资源整合的途径等。所以在各主体的互联网思维得到培养和发展之后，借助已经建立好的“互联网+”平台，通过这样的流程：农村人民通过网络提出对某项公共服务的需求，分为公众的和个人的两个服务端口提交申请，作为供给主体的政府和社会组织通过总服务平台获取农村群众的服务需求信息，做到按需供给，降低公共服务供给成本，最后村民在网络上进行反馈。

4.4 利用互联网+平台拓宽资源整合的渠道 多供给主体的参与意味着多资源的投入，从资金、物料、设备、技术人员、服务等等。多主体治理的平等性和互联网的开放性也会吸引更多的公共服务资金参与到竞争中来，除此之外，互联网上的一些免费的图书资源、相关的农业资料技术、科学知识、法律法规、包括一些影音娱乐资源等农村公共文化资源，借助互联网平台向农村地区提供公共文化服务。同时，也可以通过互联网在线教育的方式对农民进行培训。总之，建立起了互联网+平台后，可以最大可能地实现资源的整合和利用。

5 公共服务行政法规制体系的构建

针对当前农村地区公共服务提供实践中的种种问题，通过法律形式规范政府提供农村公共服务中各主体的行为，完善提供过程中的程序规范，坚持程序公正、逐步实现法制化成为当前农村地区的迫切要求。政府主导式的公共服务提供存在许多弊端，比如权力寻租，政府责任缺位，“面子工程”等问题，严重的影响了政府向农村提供的公共服务的效率和质量。笔者于2016年曾在广西某地级市的20多个行政村走访调研，发现各村屯的修建的村级卫生所常年处于关门状态，没有设备，没有药品，农民看病还是选择在村里原来的私人医生或者到镇上的乡镇卫生院就医，这不就是公共服务资源的浪费吗？因此，发挥法律法规的制度保障作用，以保障政府购买公共服务的民众参与度、运行透明度和分配公正度，构建公共服务行政法规制体系以防范上述问题显得尤为重要。具体而言，构建公共服务行政法规体系有以下几个要点：

5.1 以行政法规的制定来规范公共利益，规制购买方式的适用范围 在互联网+平台建立后，政府更方便的引入第三方力量为公众提供公共服务。多中心治理不意味着政府可以在多主体角色上的缺位，通过法律法规严格规范必须由政府提供的农村公共服务是进一步引入其他社会力量提供农村公共服务的前提，法规可以起到一个严格区分的作用。

5.2 制定严谨的供给主体准入制度 通过行政法规制政府购买公共服务中的主体资格，对政府购买方和第三方承接主体进行明确规定。虽然多元主体具有平等性，互联网+具有开放性，但是公共服务网络平台还是要实行一定的规制，才能实现对主体的资格审查和事后追责，同时也降低了公共服务专项资金运用流动的风险。

5.3 对政府购买公共服务责任的规制，主要就是政府的履行责任、保障责任、监督责任 用法规的方式进行明确的规定，让公众与社会力量在监督政府履行责任的时候有法规条文可依据，社会主体在竞争提供公共服务的过程中难免會损害公共利益的情况，这就需要政府在扶持引导各供给主体之外，还要实行有效严格的监督管理。

6 结语

政府购买农村公共服务的法律建设进程是相对慢于我国各地农村的具体实践的，而实践又往往滞后于理论的发展。随着政府治理和改革进程的不断推进，对农村地区公共服务提供提出了更高的要求，不仅是共同富裕的要求，也是农民争取公平公正享受基本公共服务的要求，更是全面建成小康社会不得不完成的时代使命。互联网+能给农村公共服务供给体系带来互联网领域最新的发展契机，构建公共服务法律与行政法规制体系使农民群众能得到更好的公共服务，推动农村地区进一步发展。

参考文献

[1]任鹏燕.“互联网+”背景下我国农村公共服务供给探讨[J].南方农业，2016（19）：83-84+87.

[2]楚辞.我国政府采购公共服务浅析[J].经济视角，2007（12）：64-66.

[3]崔光胜.困境与方向：政府购买农村公共服务的现状分析[J].中南民族大学学报（人文社会科学版），2015（06）：120-123.

[4]范和生，唐惠敏.新常态下农村公共服务的模式选择与制度设计[J].吉首大学学报（社会科学版），2016（01）：1-9.

[5]王志刚.多中心治理理论的起源、发展与演变[J].东南大学学报（哲学社会科学版），2009（S2）：35-37.

[6]张涛，罗旭，彭尚平.多中心治理视阈下创新农村公共产品供给模式研究[J].理论与改革，2012（05）：60-62.

[7] [美]埃利诺·奥斯特罗姆.制度激励与可持续发展[M].上海：三联书店出版，2000：204.

（责编：徐焕斗）