城市存量土地利用中的问题与对策研究

盘喜丽

摘要：对城市存量土地利用现状及问题进行了系统地分析，并以此为依据，尝试提出了优化城市存量土地利用的有效策略，以期为城市存量土地利用问题提供参考。

关键词：城市存量土地；土地利用；土地规划

中图分类号：F293.2

文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2017）14-0226-02

1 城市存量土地利用现状

城市存量土地指的是城市建设用地中低效利用土地和空闲未利用土地。比如，城中村、旧工业区、旧工商住混合区以及各种未建土地等。这些城市土地利用不充分、不合理，还具有很大的开发和利用潜力。城市的建设和发展往往呈卫星状或多中心状向外发射扩散。由于历史、政治等多方面原因影响，许多工业企业从城市中心区搬到了市区外的工业园区，这样原来的旧工业区便闲置下来。这些土地往往集中连片，具有很大的开发潜力。如果把这些土地推向市场，将会收到很大的经济效益和社会效益。另外，还有许多建设项目用地，由于交通不便或其它原因影响，一直未能开发利用。具体而言，城市存量土地可划分为以下几种类型：①闲置土地；②低效利用土地（城市基础设施及公共设施建设需要进行改造的用地和因其他公共利益需要市人民政府决定进行改造的用地）；③相关规划确定改造的城中村用地以及其他旧城镇低效用地；④疑似不符合规划用途土地；⑤不符合环境要求用地（村内存在环境污染等问题，严重妨碍周边地区单位和居民正常经营和生活的用地。村内生活环境恶化，居民人身健康受到严重威胁的城中村用地）；⑥不符合安全生产的用地；⑦低效工业用地；⑧因产业结构调整，引进重大项目而需要改造的用地。

2 城市存量土地利用过程中的主要问题

2.1 数据资料管理亟待加强

在城市建设过程中，城中村、旧工业区、旧工商住混合区以及各种未建土地等各种城市存量土地的形成和布局并不受人为控制，它是根据城市建设进程自然而然形成的。这些城市存量土地布局比较分散，每宗地块的位置、面积以及相关数据资料都存在很大的差异。政府相关部门并没有及时对这些存量土地的数据资料进行立卷归档。即便是部分地方政府针对城市存量土地开发利用做了立卷归档工作，也只是流于形式，数据资料并不详实、完善，尤其是缺乏未利用土地的相关数据资料。这给城市存量土地的开发和利用工作造成了很大的难度。

2.2 存量土地计划调控力度较弱

在国家政策的推动下，各地区政府针对城市存量土地开发利用制定了年度供地计划。这种单一的年度供地计划虽然有一定的合理性，但是在具体的实施过程中面临着诸多问题的阻碍。比如，各年度之间供地计划统筹协调不到位，年度内供地计划协调不足等。总之，现行的城市存量土地开发利用调控政策缺乏对土地供应计划的长远性考虑，很容易对房地产投资者产生错误的导向作用，导致房地产投资者盲目囤地、投资，影响整个房地产市场的健康可持续发展。另外，由于存量土地计划调控力度较弱，导致城市存量土地开发利用与城市总体规划的联系性大大降低，从而在一定程度上影响城市化建设进程。

2.3 土地利用规划不合理

目前，国内大部分城市针对城市存量土地开发利用指定了详细规划或修建计划。但是这种规划是粗放式的，并没有制定指导性的总体规划。这就使得城市存量土地的开发利用比较零散，整体的利用结构不合理、利用率也比较低。这也是城市建设进程中，旧城区和城中村产生的根源所在。

3 城市存量土地有效利用的策略优化

3.1 进一步完善相关法律法规，加大土地管理的监管执行力度

我国可以借鉴国外发达国家城市土地管理模式，加强对城市存量土地的调查、借鉴与评价，为城市存量土地的开发利用工作提供完善的数据支撑。可以建立全域城镇存量建设用地数据库，纳入国土资源“一张图”系统进行统一监管。实时动态掌握存量土地数据真实情况，实施存量建设用地备案制度，实时更新城镇存量建设用地数据库。这是持之以恒推进土地节约集约利用的基础性工作，国土资源管理部门要给予高度重视，并且派专员负责做好存量数据和上报工作。同时，加强相关法律法规的建设，维护政策的严肃性、提高政策的执行力，确保城市存量土地的管理和利用有法可依、有章可循。尤其是对城市存量土地开发利用面临的重点问题，要从政策法规层面制定合理的处置方案，为城市存量土地的有效利用提供保障。

3.2 大力推行“零增地技改”、“零增地招商”政策

城市存量土地不一定非要经由开发商、投资商的手推向市场，可以通过“零增地”的方式进行技改或招商，盘活存量土地。具体而言，就是鼓励企业对现有的厂房或项目进行技术改造，或向空中要地，扩大生产用房建筑面积，以达到提高土地利用效益的目的。这需要相关政策的支持，对于新上项目，要通过政策引导，将其“嫁接”到旧企业闲置土地上，一方面盘活存量土地，另一方面解决项目用地问题。另外，对于正在生产经营的企业，可以大力鼓励其建设多层标准厂房。这不仅能够大大降低企业用地成本，提高土地资源利用率，而且能够有效避免占用耕地，实现建筑资源循环再利用，从而实现企业和社会各方共赢的局面。

3.3 通过土地置换调整城市存量土地利用结构和空间布局

对城市存量土地的管理和利用不能停留在补充城市新增建设用地的层面上。城市存量土地的开发利用情况关乎整个城市的土地利用结构和空间布局，关乎城市建设进程。因此，应当把城市存量土地利用纳入城市总体规划中，从宏观的层面对城市存量土地的开发利用提供指导性建议。比如，可以通过土地置换调整城市存量土地利用结构和空间布局。需要强调的是，把城市存量土地利用纳入城市总体规划并不意味着对城市存量土地开发利用采用“一刀切”的方式，而是根据各地区的实际情况，因地制宜。

3.4 充分发挥税收、地价等经济杠杆调节作用

国家可以充分发挥对房地产市场的宏观调控作用，利用经济杠杆建立合理的价格引导机制。比如，对于城市存量土地的开发项目，可适当减少税收或进行一定的财政补贴；对耕地的征收补偿价款，进一步提高标准，避免占用耕地。通过税收、地价等经济杠杆的调节作用，优化土地资源配置，促进城市存量土地的开发利用工作顺利进行。

4 结语

有关部门和单位必须加强对城市存量土地利用潜力与作用的认识，加大对城市存量土地利用途径和策略的探索，最终实现城市存量土地利用综合效率最大化。

参考文献：

[1]李曉莹.国土部“瞄准”存量，土地调控再升级[N].经济视点报，2012-02-29.

[2]王国强，王令超，刘桂枝.河南省城市存量土地潜力与可持续利用研究[J].国土资源科技管理，2001（2）：5.

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