关于对外派、内设监事会模式的比较研究

依据国有企业外派和内设监事会的发展路径，课题组研究人员比较了两者的异同，指出从两者的法理政策依据、监督实践效果和发展趋势来看，各有优点与不足，提出随着国家法律法规的不断完善和国有企业改革的深化，外派监事会将面临更多的挑战，内设监事会在《公司法》基础上，要完善定位和功能，强化独立性和监督的有效性。

中国外派监事会的产生发展及面临的问题

在国有企业改革中，国有重点大型企业和地方国有企业，因其国有股权的独有性，由国务院国资委或地方政府国资委以外派监事会方式行使监督权。混合所有制公司（含上市公司）和国有企业控股的二级及以下公司，主要以内设监事会方式，代表股东或出资人行使监督权。

外派监事会和内设监事会有其相同之处，主要是：依法对企业财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督；监督目的是维护所有者与职工的合法权益，确保国有资产保值增值。

上述两种监事会的差异之处主要在于：

一是法理依据不同。外派监事会的设立依据是《国有企业监事会暂行条例》；内设监事会的设立依据是《中华人民共和国公司法》。二是监事会的性质不同。外派监事会属于国务院（或地方政府）派出的监督机构，对国务院（或地方政府）负责，代表国家对国有企业的国有资产保值增值情况实施监督；内设监事会属公司治理结构组成部分，与董事会平行，主要向股东或出资人负责。三是监事会经费来源不同。外派监事会活动经费，除被监督企业职工监事工资性报酬外，其监事会正常活动经费由国家、地方财政拨付，由监事会管理机构统一列支，内设监事会经费由企业自行承担。

国有大型重点企业实行外派监事会制度至今已经历了18个年头，对加强国有企业监管，发挥了重要作用。外派监事会制度推动了企业经营管理的规范化，减少了政府多头管理，也有着自身的优势，具有独立性、权威性、威慑性、专业性。如外派监事会与企业只是监督与被监督的关系，不参与、不干预企业经营管理决策和经济活动，与企业没有利益关系，不受被监督者利益的驱使，总体上保证了监督的独立性、公正性。

但随着国有企业不断深化改革，《公司法》的多次完善，外派监事会制度发挥作用的环境和条件发生了变化，国企股权多元化、资产证券化等对外派监事会的制度基础和运作方式产生了一定程度冲击。如随着国有企业股权多元化及上市公司越来越多和境外国有资产比重越来越大等新情况不断出现，外派监事会如何有效监督面临着新的环境和法规、政策要求。

从监督实践看，国有重点大型企业外派监事会运作方式也存在一定的缺陷：

一是外派监事会“行政”属性强，“市场”属性偏弱。国有重点大型企业外派监事会无论从起源、发展还是其创建的目的和社会基础看，都具有典型的政府主导型监督制度的特点，监管方式存在一定行政化色彩。在当前国有企业改革新形势下，这种外源性行政化的监督模式难以适应国企公司化治理制度健全发展的规范性。

二是外派监事会的组织体系基本上停留在集团本级，难以随着集团组织结构的纵向拓展而延伸到子孙公司。在当前企业实体性业务活动更多地向子公司和孙公司转移，集团公司總部作为战略管控平台呈现“空心化”的情况下，外派监事会履行监督职责遇到了能力不足的困惑。同时，外派监事会监督企业大而多，深入企业不够，很难将经营活动的重要环节都纳入监督范围之内，监督面过窄。这些在一定程度上，形成了监督链条脱节，某些业务活动远离了监督视野。

三是外派监事会以事后监督为主，缺乏全程监督。被监管企业存在的问题和风险，不能及时地发现和纠正，降低了监督效率，影响了监督质量。

综上所述，国有重点大型企业外派监事会制度是国有企业特定历史时期的产物，发挥着重要作用，但目前也面临着诸多难题和挑战。特别是外派监事会存在的不足，从根本上来说，与制度设计缺陷相关，也与企业产权变革和法规完善相关。

内设监事会制度的优势和不足

1993年11月，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，将建立现代企业制度作为国有企业改革的方向。自 1993年我国颁布的第一部《公司法》从法律上确立内设监事会制度起，直至2014年第三次修正，都明确和强化了内设监事会作为公司常设机关的性质，其制度初衷主要有三点：一是通过建立规范的公司治理结构，董事会、监事会、经理层各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡，促进公司科学决策和规范化管理。二是通过设立监事会，强化公司自我约束机制，弥补外部监督不足，有效防止国有资产和其他出资人资产流失。三是由股东代表和职工代表组成的监事会既代表了出资人利益，又代表了职工利益，通过日常监督维护公司合法权益。

有资料显示：目前57.2%的中央企业已经在全部或大多数二级全资和控股子企业设立了监事会。实践表明，作为公司治理的主体之一，内设监事会履行监督职责的特有优势包括：

一是能够激发起监事会人员的积极性。监事会主席、专职监事在履行监督核心职能的同时，作为企业领导班子成员参加或列席企业重要会议，参与重大事项决策，与班子成员一道，共同贯彻企业发展战略和工作部署，监事会成员增加了个人施展抱负和才智的舞台和空间，有利于其价值创造和积极性的发挥。

二是在实施监督过程中，监事会具有较强的协调功能。内设监事会在履职过程中，具有协调、调动企业全系统包括企业纪检监察、审计、法律等不同监督主体和监督资源的优势和能力，这一点是外派监事会不便做也不好做到的。

三是能够对企业实施全过程的监督。内设监事会长期置身企业，能够将日常监督和集中监督检查有机结合起来，将事前监督、事中监督和事后监督有机结合起来，在目前体制框架下，能较好实现监督落地。

四是监事会对企业经营的适度参与和干预，有利于避免监督主体履职的风险积聚，增强监督有效性，提高监督绩效。《公司法》强化了公司治理框架内监事会的职权，对董事会决策既有一定程度的参与权，如有对董事会决议事项提出质询和建议的权力；又有一定的干预权，如对董事、高级管理人员损害公司利益的行为的纠正权等，意在使监事会对董事会、经营者形成强有力的制衡。这一点与外派监事会执行的《国有企业监事会暂行条例》规定的不参与、不干预企业的经营决策和经营活动的做法形成了较大差别。

从监督实践看，内设监事会也存在着不足，主要有以下几个方面：

一是监督的独立性较差。由于监事会处于企业内部，与董事会、经理层融合性强，监事会组成人员大多来自企业内部，与企业有着较密切的利益关系，没有外部监事等制度设计与规范，监事会的独立性缺少保障。

二是制度体系建设不完善。企业没有制定与监事会相关的可操作性较强的制度，导致在监事会日常运作中，以经验性操作为主，规范性不足。

三是监事队伍结构不尽合理。在企业内部，由年龄较大的领导转任监事、进行“内部消化”的情形比较多见。同时，监事的非专业化、非职业化问题比较突出，也影响监督效率和效果。

应当指出的是，内设监事会监督模式基础是《公司法》，公司治理结构也只有在法律轨道上才可能走得更远。但同时，内设监事会要加强治理工作体系与机制的顶层设计，强化相对独立性，才能实现更为有效的监督。

相关建议

2015年9月，中央下发了《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》。2016年10月，又召开了全国国有企业党的建设工作会议。这为新时期加强国有企业党的建设、深化国有企业改革进一步指明了方向，同时也对加强国有企业监督工作提出了新的更高要求，包括要坚持和完善党组织、董事会、监事会、经理层领导人员双向进入、交叉任职的领导体制；充分发挥内设监事会监督作用等。这为我们探索、完善监事会治理指明了方向。

从有关文献资料看，国务院国资委和学术界对中央企业从独资企业转化为股权多元化公司后公司治理形式的研究较为重视，如何既发挥外派（派出）监事会积累的成功经验，又与《公司法》相衔接，是亟待解决的问题。此外，《公司法》中关于国有独资公司监督形式的规定（委派监事），清楚体现了完善公司治理结构的意图，与国有独资企业的监督形式（派出监事会）区别开来。股权多元化、资产证券化是国有企业深化改革的方向，鉴于此，国资委有关课题组提出的对策建议有：对国资委与中央企业共同持股形成的国有多股企业，由于投入的资本其终极所有者为国家，由国资委向其派出监事会；对国务院国资委与地方国资委共同持股形成的国有多股企业，可由参股方委托控股方派出监事会或按股权比例派出监事，组成监事会；对于境内整体上市的中央企业、非上市的国资委控股或参股的混合所有制企业，国资委依据《公司法》等，向企业推荐监事，并经选举与其他股东推荐的监事组成监事会。也有课题组提出，按股权结构分类监督，对国有独资企业继续沿用“外派外设”监事会监督模式；对国有独资公司实行“外派内设”监事会监督模式；对股权多元公司主要實行“外派监事”监督模式（以投票权方式表达出资人意见）等。

目前，兵器工业集团公司试行的区域（行业）企业监事会为内设监事会，为进一步提升监督工作绩效，创造监督价值，建议：

一是完善顶层设计，健全各项制度。区域（行业）企业监事会是新事物，试点企业少，时间短，缺乏完善的顶层设计，这是亟待解决的问题。与之相联，要制定监事会工作实施细则、监事会监督检查成果运用细则等系列配套制度，保证监事会有效运行。同时，监事会治理与董事会治理、经理层治理相互影响和制约，要建立子集团治理能力考核评价体系，纳入年度绩效考核内容，使监事会治理与董事会治理、经理层治理，形成良性互动。

二是加强区域（行业）企业监事会组建的分类研究，要从实际出发，因企制宜，确定监督模式。集团公司所属企业分布区域广，行业领域多、资产规模和结构差异大，实施区域（行业）企业监事会监督模式，本质是一种分类监督方式，在企业归类中，除考虑地域相近外，还要考虑企业的股权结构、行业性质、资产规模、功能属性等差异性，以有利于优化监督力量配置方式，突出监督重点。从这个意义上讲，监事会的分类标准还可多样化和细化，监事会监督体制的模式根据企业资源的不同情况，在以区域（行业）企业监事会为主体情况下，可进一步多样化，核心是提高企业监督绩效，提升企业治理能力和竞争力。