有效治理农村扶贫领域腐败研究

许成坤?

摘要：2020年全国范围内都要实现农村贫困人口全面脱贫的目标，但是当前在农村扶贫领域存在的腐败问题，严重影响了精准扶贫的进程和成效，认真深刻剖析农村扶贫领域腐败的成因，找到治理农村扶贫领域腐败的有效措施，是当前有效治理农村扶贫领域腐败的根本之策。

关键词：治理；农村；扶贫；腐败

当前，农村精准扶贫工作已到了倒计时阶段，但部分农村扶贫领域出现的腐败严重影响到能否农村如期完成脱贫目标，损害了党和政府出台的农村扶贫政策的落实，引起社会各界的强烈关注。因此，深刻剖析农村扶贫领域腐败问题产生的成因，有针对性采取有效措施，对于深入开展农村反腐败斗争，对于完成农村脱贫攻坚的任务，如期全面建成小康社会具有重要的现实意义。

一、农村扶贫领域腐败形成的原因分析

2017年1月至6月期间，中央纪委监察部网站曝光的有关扶贫领域不正之风和腐败典型问题、扶贫领域违纪违法典型问题共计60余起，涉及村干部扶贫领域腐败的50余起，农村扶贫领域腐败真是触目惊心。农村扶贫领域腐败的表现形式也日益多样，涉及扶贫政策执行、扶贫资金使用与发放、违规办理低保、虚报冒领特困人群补贴等各个扶贫方面的问题。特别是随着国家对贫困村基础设施建设投入加大、扶贫资金和项目增多，涉及农村危房改造等惠民措施不断加大，农村扶贫领域腐败的表现形式也随之逐年“花样翻新”。 通过这些曝光的农村扶贫领域的腐败问题，可以从以下几个方面剖析这些腐败问题产生的原因：

（一）农村干部综合素质不高，法治观念淡薄

学历低，法治观念淡漠，唯利是图是有问题村干部共性的特征。发生腐败的农村基层干部大多缺乏必备的基本素质。有的村干部自认为自己是村民选举上的，他就可以为所欲为，村集体的事情少数几个人就可以说了算，把集体财产当成自己家财产一样处理，肆无忌惮。甚至认为扶贫的事情也是国家的事情或贫困户个人的事情，没有把扶贫作为村务工作中的重中之重，扶贫工作开展不力，甚至贫困户识别的过程中也出现了各种各样的问题，基本谈不上精准扶贫。

（二）有关农村干部职责规定不细，扶贫领域管理配套制度不健全

《中华人民共和国村民委员会组织法》中第二章“村民委员会的组成和职责”，虽然用五条规定了村民委员会的组成和职责，但是较为宏观，如第十条规定“ 村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督。”有的村干部研究有关事项，根本不召开村民会议或村民代表会议，根本谈不上执行村民会议、村民代表会议的决定的程序。加之村民也不了解《中华人民共和国村民委员会组织法》有关规定，有些事情村民也只是感觉好像哪里不符合程序规定，但是具体是哪个环节有问题就说不清楚了，甚至村干部都不知具体程序是什么，这就给腐败现象的出现提供了机会。随着国家对“三农问题”日益重视，涉农资金范围逐渐扩大，特别是扶贫领域的惠民扶贫物资和资金也逐步增加，村集体管理和服务的领域越来越大，需要村官参与其中的事项也逐渐增多，而相关的配套制度并没有跟上，导致无形中给村干部腐败提供了可乘之机。

（三）村务公开内容“信息不对称”

发生腐败现象的农村“村务公开”大多流于形式，有一多半村务公开栏的内容是通知、公告等日常事务，有时公布了一些村级收支情况的账表，一般也较为笼统。贫困村外流人口较大，留守的基本上是老人、孩子居多，即使村务公开，真正能看懂、关心的村民也没有几个人，监督乏力。此外，村务公开的内容也有问题。有的村干部在村务公开上也动“歪脑筋”，公开的是一些大家根本不关心的问题。农民想知道的，村干部基本上不公开。传统的村务公开方式覆盖范围有限，结果就是很多人根本看不到公开的内容，即使有疑问也无人进行相关的解释说明，导致村务公开流于形式。

（四）村级财务管理不规范

现在按照有关规定，农村的“三资账户”一般由乡（镇）进行管理，这在一定程度上避免了村级财务管理不规范的的问题。但是，依照村干部工作分工，村委会主任应当主管财务，现实中有的村是由村党支部书记主管财务审批。多年以前，很多地方虽然推行村帐乡管，但只流于形式，没有发挥真正的监督作用，还有部分村级财务管理制度不健全。村级财务一个或几个村干部说了算的现象客观存在，村级理财小组、村务监督委员会没有发挥其应有的作用。农村集体“三资”管理中还存在村组报账缺少报账凭证资料、村民误工补助标准不一、村级民主理财档案归档不规范等突出问题。村级财务人员没有经过正规的培训，用办法进行账目管理等问题也客观存在。

（五） 村级组织党内外监督缺位比较明显

为了更好对村干部工作进行监督，按照2010年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十二条规定“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。村务监督机构成员向村民会议和村民代表会议负责，可以列席村民委员会会议。”虽然该法律颁布已经有7年多了，但是，有一部分农村村务监督委员会只是在近几年才刚成立起来，即使成立起来，村务监督委员会也没有真正担负起监督职责。村务监督委员会成员的补贴是由村里负担的，村务监督委员会成员对村干部不敢监督、不会监督。有的村很少召開村民会议或村民代表会议，村民也不知道村务监督委员会与村民会议或村民代表会议之间的关系，根本谈不上村务监督机构成员向村民会议和村民代表会议负责的问题。在扶贫领域发生腐败问题的农村，村党支部内部监督也没有起到应有的作用。

二、治理农村扶贫领域腐败的有效措施

习近平指出：“相对于‘远在天边的‘老虎，群众对‘近在眼前嗡嗡乱飞的‘苍蝇感受更为亲切。‘微腐败也可能成为‘大祸害，它损害的是老百姓切身利益，啃食的是群众获得感，挥霍的是基层群众对党的信任。”[1]更会直接影响农村扶贫能否如期完成，必须采取有效措施应对，为打赢脱贫攻坚战提供有力保障。

（一）严把村干部选任关，选好脱贫致富带头人

在村级组织换届选举的时候，乡镇党委政府要把好村级干部候选人的资格审查关，对政治立场、道德水准、生活作风等方面有问题的候选人要实行“一票否决制”。严格按照村民组织法的有关规定选举各级村干部，把真正愿意为村民办实事的村民推选为村干部。

（二）完善村干部教育培训体系，推进基层治理法治化

村官的腐败是有一个过程的，这就需要提前做好“村官”腐败的防治工作。一方面加强村干上任前的岗前培训工作。本着先培训再上岗的原则，所有新上任的各级村干部，必须进行业务、党建、廉洁自律等方面的培训，培训合格后正式上任开展工作。另一方村干部必须定期接受培训，每半年或一年进行村干部业务能力提升培训，重点学习涉农法律知识、政策法规教育、反腐倡廉教育等内容，“增强基层干部法治观念、法治为民的意识，加大村级“两委”干部法律培训力度，提高依法办事能力。”[2]村干部培训学习情况作为村干部年终考核的指标之一，从源头预防腐败的发生。

（三）建立健全农村基层权力运行机制，使村干部权力行使正规化、制度化

用制度管权，用制度管事，是有效预防权力滥用和滋生腐败的关键一环。要参照机关事业单位的做法，列出村党支部书记、村委会主任、村会计等村干部的权力清单和责任清单，制定出村级各项事务办理的运行图和相关制度。列出“村官”各项权力的运行流程图及各项事项办结的期限，让村民办事一目了然。与贫困村民利益密切相关的事项，需要两人在场办理，起到互相监督的作用，防止权力滥用。对于重大事务决定权必须开会讨论决定，避免一言堂。村“两委”干部，以及村党支部与村委员之间见既要有明确的权力和责任分工，也要密切合作，使权责一致、程序正规、合法监督成为村干部、村级部门之间有序运行的保障，构建起预防村干部违规用权的制度保障。

（四）大力推行乡（镇）纪委直管村级监督委员会，提高对村干部监督的时效性

2010年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十二条虽然规定“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构……” ，但是谁来建立村务监督委员会或村务监督机构，如何监督村委会，并没有一个统一的规定。即使有的地方有相关规定，也执行的不理想。这就需要改变现有的村务监督委员会管理体制，如陕西汉阴县双河口镇在全县率先推出《镇纪委直管村民监督委员会实施方案》。该方案“明确村民监督委员会由镇纪委直接领导、直接管理、直接监督，方案对目标定位、工作重点、工作措施、实施步骤、组织领导、以及工作要求做出了明确的规定。”[3]乡（镇）纪委直管村级监督委员会有利于加强和改进村级民主管理和民主监督工作，提高村务公开和民主管理水平，有利于消除沾亲带故等世俗观念影响，切实发挥村民监督委员会的职能作用。

（五）加强村级财务管理，依法保护村民的合法利益和农村集体财产

现在绝大多数的村级“三资账户”都由乡镇政府代为管理，从一定程度保护了村集体的财产。由于现在村级不仅要管好自己的集体资产，还要管理好上级有关部门下拨的有关扶贫的资金、物资等很多内容，管理不好就容易滋生腐败。村级财务必须从人员素质和制度上加强管理：一是要定期对村级财务人员进行培训。乡镇部门都要定期组织村级财务人员进行财务方面培训，提高他们业务能力和水平。二加强农村集体“三资”网络监管平台建设，村会计及时进行“三资”方面信息资料录入和上传，凡是村级财务情况，必须先网上公示，再履行报销等程序，确保财务管理透明。三是村支部书记、村委会主任把好签字关，树立村级财务“谁签字，谁负责”的观念。四是发挥审计、纪检等部门的审计监察作用。及时对村民反映的有关财务方面的线索查实取证，把财务方面的腐败行为扼杀在摇篮之中。通过这些制度的建立，将极大改变村级财务管理的现状，更好的保护贫困村民的合法利益

（六）落实好“四议两公开”制度，维护广大农民的知情权、监督权

“四议”即涉及村发展和村民切身利益的重大事项，要经村党支部会提议、"两委"会商议、党员大会审议后，提交村民会议或村民代表会议讨论作出决定；“两公开”即实行村级重大事务决议内容公开和实施结果公开。特别是涉及到扶贫有关事项的时候，一定要启动“四议两公开”，村干部真正按此制度执行，扶贫领域不会发生腐败现象和行为，这就要求有关部门要加大监督检查力度，凡是应当经过“四议两公开”程序执行的事项，必须按制度办事，否则一概不生效。村务公开的手段可以通过宣传单、网络、手机短信、微信等方式告知广大村民，把村务公开落到实处，可以有效预防村干部腐败。

（七）严格执行准则和条例，加大农村扶贫领域腐败问责力度

村级党员干部的腐敗，有其自身的原因，但也与上级党委监督不力有关。扶贫项目、扶贫资金被套取、挪用、截留等行为也与相关部门检查、监督不到位、不认真相关联。因此，任何地方、单位发生了严重的腐败现象等问题，“既要追究主体责任、监督责任，又上查一级追究领导责任、党组织责任”，[4]“要整合问责制度，健全问责机制，坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，实现问责内容、对象、事项、主体、程序、方式的制度化、程序化”。[5] 习近平总书记在十八届中央纪委七次全会上强调，要紧盯脱贫民生领域，严肃查处群众身边的不正之风和腐败问题。用问责制度构建起带电的高压网，减少农村扶贫领域腐败现象的发生。

参考文献：

[1]习近平.在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话[M] . 北京：人民出版社，2016：13-14.

[2]中共黑龙江省委关于贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的实施意见[N].黑龙江日报，2014-12 -8 （01） .

[3]柯涛 王娟. 双河口镇在汉阴县率先推出镇纪委直管村级监督委员会.http：//www.hanyin.gov.cn/Content-16595.html

[4]习近平.在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话[M].北京：人民出版社，2016：11.

[5] 习近平.在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话[M].北京：人民出版社，2016：23.

作者简介：许成坤（1979-），男，黑龙江牡丹江人，黑龙江省政法管理干部学院马列教研部副主任，副教授，硕士，主要从事思想政治教育和心理健康教育研究。