地方财政事权划分改革按下“快进键”

杨孟著

作为财税改革中推进难度最大的任务，虽已按下“快进键”，但改革中仍然需要磨合、妥协和时间，如何走出改革困局？

2016年8月，国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，中央与地方财政事权和支出责任划分改革从此有了“施工图”，地方财政事权划分改革由此按下“快進键”。

目前，河北、辽宁、广东、山东、云南、吉林等省份，已按照“施工图”指明的方向、原则和时间表，出台了省以下财政事权划分改革方案。部分省份还出台了市级以下财政事权划分改革方案。

在某种意义上说，新一轮财税体制改革是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，是立足全局、着眼长远的重大制度创新。进行地方财政事权划分改革是新一轮财税体制改革的重要组成部分和关键环节。通过此项改革，旨在彻底根除因事权划分不清所导致的责任不稳定、不合理、随意性大、政策短期化、缺乏稳定预期等弊端。

步步维艰

实际上，说起地方财政事权划分改革，早已不是什么新鲜事。始于1994年的分税制财政体制改革，事实上已包含了地方财政事权划分改革内容，只是受当时配套政策措施不到位等因素影响，推进地方事权划分改革在马拉松式的动态博弈中被逐步演变为博弈“均衡解”的求解过程。而在这个过程中，由于公共产品或服务的多重性、层次性、交叉性和外溢性，现实中对各级政府间应提供的公共产品或服务的准确界定时十分困难，这就导致了政府在提供公共产品或服务中应承担的职责或任务，也就是事权的界定一直难以“清晰”，而与之相对应的财权的界定自然也就没了着落。

随着改革的不断深入，2007年不得不将“财权”改为“财力”，遂即有了“财力与事权相匹配”的表述。后来发现，对“财力”的界定仍非易事，到了预算法修订时，又将“财力”改为“支出责任”，遂又有了“事权和支出责任相适应”的最新表述。事权划分改革之难由此可见一斑。

从制度演进的角度考察，地方财政事权划分改革的过程，实际上是一个渐进式的“破旧立新”过程。“破旧”意味着源自“路径依赖”和“锁定效应”下既得利益集团的阻扰。地方财政事权划分的过程，实际上是一个利益重新分配和再调整的过程，直接影响到地方政府间财力分配的格局，必然遭致既得利益集团的阻扰。

推进地方财政事权划分改革，意味着事权与财权的重新界定和财力与支出责任的重新配置，也意味着现行分税制财政体制“事权重心不断下移、财权重心不断上移”现状的矫正和纠偏，加之激励机制欠缺，改革的动力有可能被上级政府以财政收入下滑和调控能力减弱为由而发生改变。

此外，相关制度设计技术难度也是不可忽视的一个因素。诸如公共服务均等化的具体内容和标准，地区间公共服务均等化的界定，一般性转移支付如何更好地兼顾均等化与效率两者间的矛盾和冲突等，在制度设计上都存在很大的技术难度。

地方探索

迄今为止，已有不少省份立足本省省情和当地实际，对地方财政事权改革进行了颇具地方特色的有益探索。如山东方案以民生领域作为突破口，对教育、科技、就业和社会保障等事权进行了细化安排；江西方案以省级财政专项资金清理整合作为突破口，全面实施清单管理；广东方案以民政领域作为突破口，对相关事权划分进行重新梳理等等。但更多的省份则聚焦于地方债管理和转移支付制度建设两大领域。

以地方债管理作为突破口的事权划分改革，着眼于建立完善地方债管理体系、政府信用评级制度和债务管理体制，以规范政府融资行为，防范和化解财政风险。实践表明，地方债的实质是将地方政府是否善治的评判权交给了市场，只有透明、善治且财力丰厚的地方政府发行的地方债才能得到民众的青睐。在这种意义上，地方债是衡量地方政府治理水准和公共信用的一个透明指标。

需要指出的是，市政债作为地方政府融资的主要渠道和地方债的主要形式，值得借鉴和推广。市政债的特点是将供水、供气、交通、通讯、旧城改造等一些有潜在收益的公用性项目，通过市政债的方式为城市基础设施建设融资。它不仅为解决地方政府事权和支出责任不适应提供了一个有效的补救措施，同时也为实现地方债的显性化提供了一个切入点。

以转移支付制度建设作为突破口的事权划分改革，着眼于与建立现代财政制度和推进基本公共服务均等化的匹配性。一是实行直接到位的转移支付方式；二是不断优化转移支付结构，完善转移支付资金分配方式和专项转移支付项目设置；三是建立科学合理的考核指标体系和监督制度，对转移支付资金使用效果进行科学评价和严格监管。

当然，在进行有益探索的同时，也存在某些不尽合理的地方，如有的省份将本属于中央事权或中央与地方共同事权的环境保护与污染治理、基本养老保险等确定为市县事权。还有的省份存在事权划分“上下一般粗”，共同事权过多，缺乏地方特色等。

如何破局？

作为财税改革中推进难度最大的任务，虽已按下“快进键”，但改革中仍然需要磨合和时间，如何走出改革困局？

首先，健全完善财税法律体系，以法律为载体推进地方财政事权划分改革。《中共中央关于全面推进依法治国若干年重大问题的决定》明确指出，“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”。实践中，地方政府间财政关系的调整采用更多的是“文件”形式，缺乏必要的法律权威性和约束力，容易导致事权安排的偶然性和随意性，以及事权的频繁上收和下放，加大了政府间博弈的机会与谈判成本，制度的可预期性、稳定性不足。

在这种情况下，研究制定一部符合我国国情的《财政法》尤为重要。通过《财政法》的统领和引导作用，以规范、指导和约束对政府行为，推进财政制度体系规范化建设，把地方财政工作纳入法制化、科学化、民主化和程序化轨道。

其次，建立完善地方税体系。建立完善地方税体系的必要性主要体现在：一是有利于事权和支出责任相适应的制度“落地生根”。夯实稳定可靠的财源根基，是地方政府履行事权的必要条件。否则，为了“破解”事权与支出责任失衡困局，不得不想方设法在“土地财政”、非税收入或讨好上级政府获取财政转移支付上“做文章”，建立事权和支出责任相适应的制度就永远是一句空话。二是有利于合理界定和处理自主事权和委托事权之间的关系，科学评估各级政府间权责结构和绩效高低。三是有利于正确引导政府投资行为，促进经济社会均衡发展。地方税体系不健全的一个典型特征，就是共享税的大量存在。回顾过往，分税制改革伊始，增值税在中央与地方的分享比例确定为75%：25%，这使得地方政府不得不依靠来自建筑业和第三产业的营业税“过活”。2002年，属于地方税的企业所得税和个人所得税也改为共享税，中央与地方的分享比例为60%：40%，由此进一步强化了地方政府对营业税的依赖程度。乡镇企业的倒闭、非税收入的快速膨胀，以及2003年以后 “土地财政”的空前高涨等，无不与此有关。

再次，增强事权划分的科学性、合理性和可预期性。由传统的以承认事实为依据的事权划分方法，转变为以区域性原则、受益性原则和效率性原则为依据的事权划分方法。对于受益区域性强，宜于地方政府实施，但属于中央政府事权范围内的公共产品或服务，可作为委托事权交由地方政府实施，所需财力由中央政府通过一般性转移支付工具解决。

最后，要与新一轮财税体制改革的进度和力度匹配啮合。地方财政事权划分改革作为新一轮财税体制改革的重要组成部分和关键环节，做好两者的协调配合、统筹推进尤为重要。同时，还要做到地方自主事权与其拥有的财权相匹配，委托事权与来自上级政府的转移支付等财力相匹配。

（作者单位：广州大学大数据治理研究中心）