我国城乡基本公共文化服务非均等化研究

陆鸣

（江西财经大学，南昌330013）

我国城乡基本公共文化服务非均等化研究

陆鸣

（江西财经大学，南昌330013）

近年来，我国城乡基本公共文化服务在取得诸多成就的同时，也存在许多发展不平衡的地方，包括文化基础设施、资金投入以及政策导向等。政府应通过均衡配置，完善布局，形成现代公共文化设施服务网络体系；加大投入，促进基本公共文化设施标准均等化；“以人为本”建立一支高素质的农村文化队伍；以需求为导向，建立群众文化需求反馈机制等举措，推进我国城乡基本公共文化服务均等化。

基本公共文化服务；公共文化财政支出；城乡文化差距

一、我国城乡基本公共文化服务现状分析

推进我国城乡基本公共文化服务均等化是《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中的重要内容，在对基本公共文化服务均等化的规定中，将城乡基本公共文化服务均等化的范围规定在保障人民群众看电视、听广播、阅读报纸书籍、提高文化鉴赏能力、参加大众文化活动，为农村免费提供电影、戏曲等公益服务。相比较城市而言，农村在基本公共文化方面较为落后，甚至是农村地区社会发展的一个盲区。需要特别指出的是，目前我国在经济发展水平相对落后的革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区、城乡结合部等地区的公共文化设施建设仍有空白点，导致老少边穷地区广大群众对公共文化日益增长的需求无法被充分满足。由《中国统计年鉴》——人口构成可知，2014年我国城镇人口总数达到74 916（万人），农村人口总数为61 866（万人），然而从表1中我们发现有线广播电视用户城市有23 458（万户），农村仅为7 986（万户），平均城镇人口有限广播覆盖率为约为31.3%，平均农村人口有限广播电视覆盖率为12.9%，仅为城镇人口的三分之一。众所周知，我国大部分的人口分布在乡村，尽管近几年来城镇化步伐加快，农村人口流失，但截止2014年我国仍有近一半人民群众驻扎在乡村，因此基本文化建设应当加大对贫困地区的扶持力度，甚至由于农村财政吃紧资金不足，中央更应予以财政倾斜政策支持。然而事实并非如此，人民群众最基本的报纸书籍阅读方面都无法实现，公共图书馆藏书城镇和农村依然没有均衡分配，农村比城镇少4 200多万册。此外，文化部艺术机构和艺术表演机构的差距更是明显，城镇文化部艺术机构多达2837（个）农村文化部门艺术机构仅为201（个）不到城镇艺术部门的十分之一，农村艺术表演机构更是少得可怜，不足城市艺术表演机构的六十分之一。

表1 ：2014年城市和农村基本公共文化服务现状

通过阅读大量文献，我们不难发现省级和部分经济实力较强的地市级设施状况较好，县级和村级设施状况较差，乡镇综合文化站经过“十一五”规划建设，虽然基本解决了馆舍的问题，但部分文化站在设备配置、运营经费等方面仍存在较大困难。从图书馆场馆建设来看统计数据显示，截止2014年底，全国仍有553个县级公共图书馆和705个县级文化馆建筑面积小于800平方米（最低标准），分别占20.4%和24.1%。有680个县级公共图书馆和818个县级文化馆建于1990年之前，分别占25%和27.9%。政府对于城乡之间基本公共文化服务投入、基础设施的差距加剧了城乡间基本公共文化服务的非均等化。

二、我国城乡基本公共文化服务非均等化的原因分析

造成城乡间的基本公共文化服务非均等化的原因是多方面的，既有历史原因也有现实原因。

（一）城乡分割的“二元结构”

经济城乡发展的“二元”结构直接导致了基本公共文化投入的城乡二元结构，这种”二元“结构给农村基本公共文化服务的建设埋下了隐患。一方面随着广大农民工进城务工，频繁接触城市文化，农村的私性文化生活也有了长足的发展，比如使用现代通信工具手机、电脑等，然而农民的公共文化生活总体上依然呈现衰落趋势。具体来说政府无法提供一定数量且品种多样的农村公共文化设施和资源，并且基层资源分配不公政府资源分配不均使得真正直接进入到农村的公共文化资源严重不足。政府供给和农民需求之间存在巨大反差，严重影响了农村社会的文化生活。

（二）重经济轻文化，资金投入城乡失衡

思想上的偏差会直接影响到政府决策行为的选择。重经济轻文化的思想直接导致了政府把大量资金应用到经济建设领域，而对公共文化服务方面的投入少之又少，在仅有的公共文化支出中城市又抢得先机，而广大的农村再一次被边缘化。

国家整体财政上对公共文化支出不足，从下表中我们可以看到，在刚刚过去的“十二五“时期国家文化事业费用具有所占比重偏少的特点。文化事业费用占国家财政总支出的比例不足0.4%，近年尽管文化费用每年递增，但占国家财政支出比例增速较缓，有停滞不前的倾向，可见在“十二五”规划期间公共文化建设没有受到足够的重视。

表2 ：全国“十二五”期间文化事业费用支出基本情况单位：亿元

从国家层面上来说，政府对“十一五”末“十二五”初期间公共文化事业的投入较少，同时在国家财政分配的投入中出现了城乡失衡的现象，城市中获得的收入较多，农村获得收入较少，如表4所示，特别是在2010年，农村文化事业的财政投入仅为城镇的二分之一。但从表4中看到自2013年起国家财政对于城市和农村的投入比重逐渐均衡，伴随着城镇人口猛增，乡村人口大量流失，农村人均文化事业费用由2010年的17.35元增长到2015年的54.48元，超过城市人均文化事业将近9元。尽管国家财政政策上给予大力支持，但是实际执行过程中农村基本公共文化建设收效甚微。具体原因可能是设施布局不合理、设施建设与管理使用脱节等。

1.提供基本公共文化服务的设施布局不合理

由于国家政策对农村的公共文化建设事业的指标很少，农村的公共文化服务在地方工作中长期被边缘化。不仅如此，在政府政策实施的过程中真正进入到农村、与农民生活实际相联系、满足农村居民基本文化需求的公共文化资源更是少之又少，并不能真正起到服务于农村居民的作用。首先，部分文化馆、图书馆和健身仪器的选址离普通村民生活聚居地较远，在道路交通没有改善的条件下，农村居民使用极为不方便。其次，由于地理地貌的差距按照简单的区域的行政划分难以实现文化设施的有效覆盖，一些西部地区以及边疆要塞，地广人稀，多为老人和留守儿童，他们不仅行动不便，而且基本共文化设施服务半径过大无法满足实际需求。

2.基本文化设施建设与管理使用脱节

个别地方仍存在“重建设，轻管理”的问题，在建成后由于后续保障不足出现“空壳化”现象，尤其是广大农村地区在恶劣的条件下其设备购置与维护、内容建设与服务开展方面常年存在严重问题，基本文化设施难以正常运转。即使是在财政资金充足的情况下农村地区基本文化服务提供者能力和素质的缺乏也是导致其服务质量较差，文化服务机构难以发挥其实质作用的重要原因，常常因为管理不善或无人操作而闲置大量设备造成国家资源的浪费和损失。

表3 ：2010年—2014年全国人口数及其构成单位：万人

表4 ：我国城乡文化事业投入比较

（三）基层政府提供基本文化服务能力薄弱

基层政府执行基本文化服务职能一方面是响应国家政策号召，另一方面是改善农村文化环境调整文化氛围。但自古以来农村地区条件艰苦，思想封闭落后，先进文化的宣传和基本文化服务的提供相对较为困难，容易造成无人问津的尴尬局面。而且自农村税费改革之后，农民对政府政权的依赖减少，乡镇政权的税收被剥夺，其收入减少。基层财权的剥夺使地方在行使其职权的时候捉襟见肘，像一些基本公共文化服务设施和产品的供给都会在不同程度上受到影响，甚至无力兴办，而把有限的资金投入到其它领域。虽然税费改革以后财政拨款的来源有所扩大，中央政府予以极大的财力支持，但随着中央政府和各级地方政府层层的转移支付，到基层财政就已所剩无几。

三、推进我国城乡基本公共文化服务均等化的对策建议

目前和今后一段时期，我国将进入经济新常态，城镇化、信息化快速发展。要实现中央提出的2020年基本建成现代公共文化服务体系、全面建成小康社会的目标和任务，就必须将推进我国城乡基本公共文化服务均等化放在突出的位置。我国城乡间基本公共文化服务均等化的实现，既离不开政府制度的保障，也离不开相关政策的支持。根据对国外实践经验的借鉴和我国自身原因的分析，有以下几点对策建议。

（一）均衡配置，完善布局，形成现代公共文化设施服务网络体系

要实现基本公共文化服务均等化，公共文化设施布局科学、合理是关键。既要全域覆盖也要重点集聚。应强化设施建设的有效服务半径、有效覆盖面积理念。在现有公共文化设施基础上，查漏补缺，实现公共文化设施有效服务半径全覆盖。推进公共文化设施“共建共享”，结合撤乡并镇和新农村建设实际，充分利用现有城乡公共设施，配套建设群众文体活动场地。

（二）加大投入，促进基本公共文化设施标准均等化

为推进基本公共文化服务标准化均等化，应按照国家颁布的公共文化建设标准，对达不到标准的公共文化设施进行提档升级、填平补齐。在具体实施过程中，一方面要加大中央资金拨付速度，另一方面，应进一步调整完善规划，加强项目管理，切实把中央资金用在急需的地方。在实施县乡基层基本公共文化设施建设标准化中继续发挥县级图书馆、文化馆和乡镇综合站承上启下的作用，必要时按其标准扩建改造。在加快推进村级文化设施建设中因地制宜搭造文化建设平台，充分发挥平台的服务效能，扩大文化活动在农村地区的影响力。

（三）以人为本，建立一支高素质的农村文化队伍

加强农村本土文化队伍培训工作，建立一支本土化的农村文化精英队伍。根据时间安排，定期进行培训，使之成为农村基本公共文化服务的主干力量，必要时广泛开展农村文化志愿者服务，推动文化志愿的发展；鼓励大学生扎根基层投入到农村公共文化服务的工作中去；各地政府适当采取优惠政策，提高福利，向广大农村地区积极输送有基层工作经验的文艺类毕业生。

（四）以需求为导向，建立群众文化需求反馈机制

鼓励公共文化场馆服务创新，针对基层群众的文化活动习惯，利用传统节庆和地方特色活动，开展群众乐于参与、便于参与的文化活动，提高服务的针对性和满意度。加快推进广播电视“村村通”、文化信息资源共享、农村电影放映、农家书屋建设等重点农村公共文化服务工程以及加强面向基层、面向群众的文化产品的创作。还需注意的是在提供文化产品服务的时质量应稳定，种类需齐全，满足社会不同群体对基本公共文化服务的需求。

[1]中华人民共和国文化部2015年文化发展统计公报[R]. http://www.cbbr.com.cn/article/103178.html.

[2] 中国知网.中国经济与社会发展统计数据库.全国公共文化设施建设使用情况分析.文化发展统计分析报告[D].2015.

[3] 中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴[G].北京:中国统计出版社，2014.

[4]文化部财政司.中国文化文物统计年鉴[M].北京:国家图书馆出版社，2015.

[5] 文化部财政司.中国文化文物统计年鉴[M].北京:国家图书馆出版社，2014.

[6]基本公共服务均等化研究课题组.让人人平等享受基本公共服务—我国基本公共服务均等化研究[M].北京:中国社会科学出版社，2011.

[7]姜 慧.我国城乡基本公共服务均等化问题研究[D].济南：山东师范大学，2012.

[8] 李 伟.我国基本公共服务均等化研究[M].北京：经济科学出版社，2010.

[9]夏 锋.为和谐社会夯实基本公共服务均等化基础[N].上海证券报，2007-10-22.

[10]王加林，高志立，段国旭.基本公共服务均等化与财政制度创新[M].北京:中国财政经济出版社，2010.

［责任编辑：王 鑫］

F294

A

1005-913X（2017）07-0024-03

2017-04-25

陆 鸣(1992-)，女，合肥人，硕士研究生，研究方向：政府经济行为监督。