迷失与回归：行政行为的概念纷争与重新界定

靳澜涛

迷失与回归：行政行为的概念纷争与重新界定

靳澜涛*

行政行为的概念界定是我国行政法学发展和行政法律制度建立的基石，但是，行政法学界在三十余年的理论争鸣中尚未形成共识。概念纷争背后有其复杂的学理根源，具体体现为三对矛盾:理论与实践双重功能的排斥反应导致外延模糊；域外经验与中国实践的冲突引发内涵混淆；概念群内部的矛盾使得理论体系难以自洽。在厘清概念纷争的学理根源和实践需要的基础上，我国行政行为概念的界定应选择“外松内紧”的策略，“外松”是指内涵界定上重申“广义型”的解释态度，以行政主体、行政权力和法律意义三要素为基点，宽泛地描述为“行政主体基于行政权力作出的具有法律意义的行为”，通过概念的弹性化以适应不断变迁的行政法治实践。“内紧”是指外延界定上根据实践操作的需要，将宽泛内涵细化为可类型化的“子行为”，建立针对性的诉讼程序和诉讼规则，进而由不同层次的概念构成开放且具有发展性的行政行为体系。

行政行为行政主体概念重构

引言

行政行为作为行政法学的一个核心范畴和概念性工具，是各种行政法制度得以建立的基础。“它的作用在于使行政活动系统化，解决行政法院概括条款所产生的对行政事件法律上的理解，是逐步发展而成的行政法律保护所依据的标准模式”。①[德]平特纳：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第105页。但是，对于什么是行政行为，学界至今未能形成共识。最广义说、广义说、狭义说和最狭义说等观点此消彼长，纷争不断。②被誉为“中国行政诉讼法奠基人”的张尚鷟教授最早提出了“四说”（最广义说、广义说、狭义说和最狭义说），随后许崇德、皮纯协、杨海坤、杨建顺等学者基本沿用了该“四说”，具体内容在不同的学术著作中有着不同的表述，但核心内容大体一致。章剑生则在概括四种代表性解释后还提出了自己所持的“最最狭义说”。这种理论争鸣也间接体现在行政立法过程中，例如，1990年《行政诉讼法》首次将“具体行政行为”上升为法律概念，用以指示行政诉讼受案范围，1991年最高人民法院出台司法解释再次强化了这一概念的定义。但是，2000年最高人民法院的司法解释乃至新修改的《行政诉讼法》却以“行政行为”取代了“具体行政行为”的使用，由此引发理论界关于行政行为概念的更大争议。恰如应松年教授所言，“行政行为是行政法上最重要、最复杂、最富有实践意义、最有中国特色，又是研究最为薄弱的一环”。③应松年：《行政行为法》，人民出版社1993年版，第1页。行政行为概念界定的混沌状态，使得其与行政诉讼受案范围的衔接难以厘清，更严重阻碍了以之为基础的整个行政行为法律制度的纵深发展。在我国不断推进行政程序立法之际，如何科学界定行政行为再次成为理论界与实务界必须回应的首要问题。部分学者鲜明指出，“行政行为概念的明晰，不仅是构筑科学的行政行为法理论体系的逻辑前提，而且更是行政执法和司法审查实践的迫切需要”。④章志远：《行政行为效力论》，中国人事出版社2003年版，第2-3页。在行政行为界定诸学说之间，对任何一种学说毫无根据的非理性批判都是不科学的，只有抓住理论纷争的脉络才能真正发现其背后复杂的学理根源，在此基础上才能探索出统一行政行为概念的合理路径。

一、行政行为概念的理论纷争

新中国第一本法学统编教材《行政法概要》（1983）最早使用了“行政行为”一词，由于概念本身的模糊性和多义性，以及受不断变迁的行政法治实践影响，学者们对于行政行为的概念界定却出现了不同的理解，先后形成了最广义说、广义说、狭义说和最狭义说等理论主张。⑤杨海坤：《中国行政法基本理论》，南京出版社1992年版，第252页。在如何维持行政行为概念的正统性、准确性与回应公共行政方式的易变性与多样性之间，行政法学者们的确左右为难。

第一，最广义说。这种观点流行于上个世纪80年代，我国行政法研究刚刚起步，对行政行为的认知水平仅仅停留于行政管理行为的层次。最广义说主张者认为“行政行为是国家行政机关实施行政管理活动的总称……实际上是行政管理活动的代称。”⑥王珉灿：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第97页。在我国行政法治尚不健全的特定时期，这种宽泛式的界定有利于将行政主体从事的大部分管理活动纳入法律调整的范围，进而控制政府权力的肆意扩张。但是，这一概念具有明显的行政管理学或者行政学的色彩，无法凸显行政行为的特殊法律性质以及所适用的特殊法规范，难以服务于行政诉讼制度，显然背离了确立行政行为这一法律术语的初衷。第二，广义说。这种观点将行政行为与法律效果结合起来加以认识，与最广义说相比，多了一点法律概念的特质。例如，部分学者主张，“行政行为是国家机关，主要是国家行政机关依法实施行政管理，直接或间接产生行政法律效果的行为。”⑦应松年、朱维究：《行政法学总论》，工人出版社1985年版，第261页。第三，狭义说。此说认为：“行政行为是享有行政权能的组织或个人运用行政权对行政相对人所作的法律行为。”⑧姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2007年版，第176页。这个观点将行政事实行为、准行政行为等行政活动被排除在行政行为概念之外。《行政诉讼法》(1989年)以及《关于贯彻执行<行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》(1991年)将行政诉讼受案范围界定为“具体行政行为”基本体现了狭义说的理论立场。第四，最狭义说。此说认为：“行政行为是指行政主体依法行使国家行政权，针对具体事项或事实，对外部采取的能产生直接法律效果使具体事实规则化的行为。”⑨杨建顺：《关于行政行为理论与问题的研究》，载《行政法学研究》1995年第3期。该学说把抽象行为、内部行政行为、行政事实行为等行政活动排除在行政行为之外，将行政行为限定于具体行政行为。该说虽然与《行政诉讼法》的立法含义不符，但是在学理上正在被越来越多的年轻学者所主张和支持，甚至有少数学者在此基础上发展为“最最狭义说”，即“行政行为是行政机关依照法定职权对可确定的行政相对人或者物作出的，可形成个别性的法律上权利和义务关系的单方行为”。⑩章志远：《行政法学总论》，北京大学出版社2014年版，第159页。

根据现有研究成果，我国学界关于行政行为的界定至少存在着近十种理论，除上述介绍的四种外，还有诸如行政主体说、行政权说、外部行为说等，均有一定倡导者和理论基础。不仅如此，学者们仍然没有办法就此止步，还要追随公共行政改革的步伐，不断将自己酿制的“新酒”灌入行政行为这个“老瓶”之中。但是，笔者梳理诸多理论纷争的脉络后发现，上述学说之间其实贯穿了一条主线，即呈现出概念内涵从广义到狭义、外延逐层递减的“剥笋式”进程，学者们不断通过内涵与外延的收缩或扩张，试图统一行政行为概念。而上述的四种代表性观点正是位于诸学说网络的核心，自广义至狭义勾勒了行政行为界定争鸣的基本脉络，渐次将非行政主体行为、行政事实行为、抽象行政行为、具体行政行为中的双方行为等从行政行为的外延中剥离出去。因此，概念外延与内涵不断缩放的脉络是我们厘清行政行为定义各种学说的基本思路，但令人遗憾的是许多研究尚未关注行政行为各种学说之间的内在关系。

二、行政行为概念纷争的学理根源

透过观点之间的徘徊与对立，我们不难发现，行政行为界定难以达成共识的背后有着复杂的学理根源，具体体现在三对矛盾上：即学术与实践双重功能的排斥反应使得行政行为外延难以保持恒定，盲目借鉴域外经验与我国司法实践的矛盾使得行政行为内涵难以前后兼容，概念群自身的互相冲突使得行政行为体系难以实现理论自洽。

（一）双重功能期望的排斥反应

一个概念的提出都是基于现实的需要，必然具有功能导向。但是，如果概念指向的数个功能之间发生排斥，就可能超出概念本身所能涵摄的范畴，直接影响概念的明确性和稳定性。在大陆法系及我国行政法学中，行政行为这一术语通常承担着理论与实践的双重使命。一方面，作为服务司法实践的实定性概念，行政行为应为行政诉讼受案范围提供指导，以明确的界限着力将现实问题类型化；另一方面，作为服务理论研究的建构性概念，行政行为又要涵盖行政主体一切具有行政法意义的行为，以开放的姿态迎合行政法治的发展，解析更多行政法上的新课题。我国的行政行为演变过程亦可视为双重功能交织的明证，最初出现的最广义说，基于行政管理的理论认知水平，将行政行为宽泛地界定为一切行政管理活动，随后出现的广义说将通识性概念发展为专用性概念，在行政行为的概念中注入了法律效力与效果。但是，1990年《行政诉讼法》颁布实施后，行政诉讼受案范围界定的实践需要日益旺盛，相应地凸显出行政行为的实践功能，因此具体行政行为作为一个理论尚未不完善的建构性概念被提升为实定法概念，狭义说由于兼顾理论与实践双重功能而成为行政行为界定的通说。然而，随着新行政法逐步崛起，狭义说又难以适用行政实践的变迁所指向的实践功能，越来越多的新型柔性行政行为出现，突破了原有行政行为的范畴。同时，司法实践中行政诉讼受案范围的不断扩张也与狭义说的立场相左。

质言之，理论与实践的双重功能始终是行政行为界定的目标，学者们期望尽可能实现两大功能在概念诠释中的统一，既发挥建构性概念的扩张解释功能，也发挥实定法概念的明确边界效用。但是二者的冲突却是现实中的常态，过高的功能期望超出了概念本身所能涵摄的范畴，严重损伤了其固有价值。一方面，如果保持（具体）行政行为属于表意行为的理论自洽性，就会如“剥笋”般逐步将非行政主体行为、行政事实行为、抽象行政行为、具体行政行为中的双方行为等从行政行为的外延中剥离出去，行政诉讼受案范围将受内涵限制的影响趋于缩小。另一方面，面对行政管理疆域不断扩张的趋势，我们将尽可能多的行政活动贴上行政行为的标签，据此纳入行政法调整的视野。而一旦行政法“平等对待”一切行政行为，将过多的精力分散于这些边缘化的行政行为之上，那就难免会放松对狭义行政行为的规制，从而诱发行政法规制的主次不分，甚至舍本逐末。如果为了规避淡化行政法规制重点的危险，我们似乎只能在宏观的“行政行为”概念之下，另行引入一个中层意义的“行政行为”概念。即“在（具体）行政行为之外另创一个类似德国和我国台湾地区的行政处分概念或者类似法国的行政处理概念，以保证作为表意行为的（具体）行政行为的理论意义和实践功效。”

（二）域外经验与我国实践的矛盾

我国关于行政行为概念的建立、解释、应用先后曾借鉴法国和德国行政法的理论经验，目前关于行政行为界定的模糊，除因对概念本身过高的功能期望外，主要来源于对法、德两国行政行为模式的区别认识不清，进而导致理论与实践的脱节。一方面，法国作为行政行为概念的发源地，由于扩大行政诉讼受案范围的需要，对于行政行为的定义比较宽泛，以便不断将一些新的行政活动方式纳入其中。我国行政法学在初创时参考法国模式，借鉴了Acte Administratif一词，其中包含的“具体行政行为”成为我国行政诉讼受案对象。随着整个公法领域德国法经验的普及和流行，行政法学界又将评介和借鉴德国行政法学理论当作重要的智识来源，但不少行政法学者在引入行政行为概念时，却并未深究德国行政法上行政行为的语境化限制，并未充分考虑到暗含的法国广义行政行为“前见”与德国狭义行政行为之间的矛盾。德国的行政行为概念虽然也是引自与于法国，但是，德国通过1960年《联邦德国行政法院法》明确了行政诉讼适用于所有公法争议，剥离了行政行为与行政诉讼受案范围的必然联系，因此行政行为的理论定义停留于传统的狭义范畴，并未吸纳法国缩小行政行为内涵而扩大其外延的做法。另一方面，由于我国行政法学界对行政行为的界定紧跟司法界的脚步，最高人民法院对行政诉讼受案范围前后两次不一致的法学术语使用，使行政法学界对行政行为概念的认识泛起了更大波澜。

（三）概念自身的互相冲突与偏差

概念是反映事物本质属性的思维形式，行政行为是行政法制体系的核心和基础，更是整个公共行政理论上的通识性概念。因此，行政行为概念内涵和外延的明确必须在行政法学乃至公共行政的概念群中实现理论自洽，但是，在行政行为研究领域，我国学者对概念的使用上具有相当的随意性和不规范性。一词多义、一义多词、概念不清、重叠甚至冲突，严重地影响了行政行为的界定。具体体现在两个方面，一方面，一些学术争论的原因往往都是由于缺乏共识性概念，使得学者们在行政行为理论研究上的沟通、对话、交流与合作产生诸多困难与障碍。例如，关于行政指导法律属性问题的争论中，究竟行政指导是行政行为、行政法律行为还是行政事实行为？不同的回答，其实更多的是由于未能形成行政行为、行政法律行为、行政事实行为的共识性范畴而引起的。另一方面，概念之间相互矛盾的现象十分严重，往往存在着严重的法理逻辑或语言逻辑问题。例如，行政行为和行政事实行为，无论从法理逻辑还是语言逻辑来说，都应该是种属概念的关系。但根据我国当前的行政行为理论，行政行为是直接或间接产生法律效果的行为，二者却成了并列的概念。虽然中国行政法学通过将行政行为区分为各种子概念，试图解决我说的“行政行为”不是你所理解的“行政行为”之类的尴尬，但效果并不理想，这反倒衍生一套复杂的行政行为概念体系，诸如内部与外部、抽象与具体、单方与双方、强制与非强制、要式与非要式等。正如有的学者所批评“这套不断

自我繁殖的概念体系，四处设置概念陷阱，容易造成行政法学界研究的坐井观天和自说自话。”

三、统一行政行为概念的路径选择

要对“行政行为”这一概念进行正确界定，需要结合我国的行政法治实践，科学进行正本清源。笔者认为，我国行政行为概念的界定应重申“广义型”的解释态度，即以行政主体、行政职权和法律效果三种综合因素为标准，将行政行为宽泛地界定为“行政主体基于行政权力作出的具有法律意义的行为”，再根据实践操作的需要，赋予可类型化的“行为群”以适当的名称作为标识，进而由不同层次的概念构成开放且具有发展性的概念体系。

（一）坚持行政行为概念的“广义型”解释

为结束分歧，学者们提出了统一行政行为概念的两条路径，即采纳“狭义型”行政行为概念或“广义型”行政行为概念。一方面，为了坚持概念的理论自洽性，“狭义型”学者们认为应仿效德国、日本，通过扩大内涵和缩小外延的方法建立统一的行政行为概念，这种语境下的行政行为几乎等同于“行政决定”或“行政处分”，与行政指导、行政协议等柔性行政方式处于同一法律位阶。另一方面，为了适应不断变迁的行政实践，“广义型”主张者认为，应参考法国立法成果，采取缩小内涵和扩大外延的方式实现行政行为概念的开放性。这种宽泛式界定模式下的行政行为存在单方与双方、外部与内部、法律与事实等具体区分。两种思路和方法各有千秋，并不存在孰对孰错的问题，而是哪一种方法更加适合我国的实际的问题。笔者认为，从概念体系的包容性、法律移植的必要性、建构概念的通识性等几个角度考虑，“广义型”的行政行为概念更适合我国行政法学发展和行政法治实践需要。

第一，“广义型”的行政行为概念有利于适应中国公共行政管理的主体多元化与行为方式多样化的现实需要，能够把行政协议、指导、计划等新型柔性行政活动纳入行政法调整范围，具有极强的开放性，保证行政法学术研究的连贯性和相对稳定性。即使在德国和法国等大陆法系国家，那种传统的、狭义的行政行为概念也出现了不同程度的松动，鲜见拘泥于德国经典意义上的行政行为含义。第二，由于行政行为的范围界定经常与行政诉讼受案范围成为一块硬币的两面，因此，为了适应拓展旨在监督行政权力、救济公民权利的行政救济法的发展空间，行政法学（学）应转而选择拓展行政行为含义的方式来作出回应。自2000年最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》起，现行法律采用宽泛式的行政行为概念，取代了具体行政行为的使用，这是在立法层面对行政行为广义型解释呈现积极的应对姿态。只要在立法中落实行政行为“广义型”的解释思路，许多新兴的行政活动方式自然可以纳入司法审查范畴，而不必另行引入诸如“行政处理”等中层概念，跨越国度搜寻理论支撑。此外，为了处理各类行政纠纷，广义行政行为范畴内部还可以进一步细化为可类型化的“子行为”，建立针对性的诉讼程序和诉讼规则。第三，“广义型”解释符合行政行为这一通识性概念的一般语义理解。对一个概念下定义的任何企图，必须要将表示该概念的这个词的通常用法当作它的出发点。过度专业化、理论化的术语不利于社会公众对行政行为的理解，正如前文所指出的，行政行为是行政法学乃至公共行政学的共识性概念。从通用语义来看，“行政行为”不外乎行政权力的产物。所以，对于行政行为概念，只要坚守行政主体要素和行政权力要素以区别于私法上的行为或其他性质的公权力行为即可。

（二）明确行政行为概念的“三要素”界定

坚持行政行为概念“广义型”解释态度的的基本立场之后，行政行为概念的具体内涵应该如何界定，成为了必须回应的理论需求。笔者认为，概念通常都是由若干要素组成，既构成了填充内涵的元件，也成为区分此概念与彼概念的重要维度。因此，厘清行政行为的具体内涵从行政行为应该具备的要素入手比较可行。第一，行政行为由行政主体作出。行政主体是大陆行政法特有的理论，它在我国的引入可以追溯到《行政诉讼法》颁布前后，从那时起便在法律层面将行政机关、法律法规授权组织拟制为行政法中的“人”。基于规制行政行为的形式法治需要，行政主体主要旨在行政执法主体资格确认、行政诉讼被告资格确认、行政授权委托规则的设计、行政职权职责的界定等，最终实现传统行政法的“控权”职能。第二，行政行为依据在于行政权力。行政主体的范围极为宽泛，这些被行政法赋予法律人格的实体在复杂的公共行政中，参与了大量的行政活动。行政行为必然是行政主体作出的，但并非行政主体的所有行为均属于行政行为，两者区分的关键在于“行政权力”。因此，“行政权力”成为界定行政行为的第二要素。第三，行政行为是产生法律意义的行为。行政主体旨在通过行政行为的内容给相对人设定一定的权利义务影响，因此，不具有独立法律意义的行为或者正在酝酿、准备中的行为，就不是行政行为。“后果是行为特有的内在形态，是行为本性的表现，而且就是行为本身，所以，行为既不能否认也不能轻视其后果”。基于广义型解释态度，行政行为的第三要素应该界定为“具有法律意义”，而不是部分学者主张的“产生法律效果”。后者仅仅截取行政过程的最终的客观结果，而前者还涉及价值范畴，涵盖了事实行为和准行政行为，基于行政法治实践的需要，后两者也有必要纳入行政法调整范围。因此，在行政行为概念的“广义型”解释态度之下，结合“三要素”的限制，行政行为可以被宽泛地界定为行政主体基于行政权力作出的具有法律意义的行为。

（三）拓展行政行为概念的“三层次”外延

行政法上的行政行为是一个行为体系，即我们将多种行政手段和行政管理方法共同称为行政行为。正是这种范畴概念的特点使学者们不得不用诸多分类标准对行政行为进行理论分类。质言之，行政行为的外延是行政行为概念的另一表述。自1983年新中国第一本行政法教材《行政法概要》问世以来，抽象行为行为与具体行政行为的二分法成为行政行为理论研究的共识，1990年《行政诉讼法》将具体行政行为上升为法律法概念，从实定法角度认可了这种划分标准。但是，笔者认为这种划分本身是极不科学的。第一，具体与抽象是一对范畴，每一个行政行为（作出决定、制定规章、发布通知、颁发许可证等）都是具体的，同时又都可对它们作抽象分析，因而又是抽象的。第二，抽象行政行为与具体行政行为划分标准的模糊性导致行政诉讼受案范围存在许多争论，甚至成为行政行为规避司法审查和地方法院拒绝受理行政案件的“避风港”。第三，抽象行政行为与具体行政行为的核心内涵分别在于行政主体制定普遍性规范的行为和处理具体事件的行为。但是，如果将上述两种概念统筹于行政行为这一上位概念之下，显得有些尴尬。因为，两者的性质、效力和程序均明显不同，对它们的监督和救济的途径也大相径庭。

广义型解释态度之下的行政行为外延可以选择“外松内紧”的策略。所谓“外松”就是赋予行政行为这一概念必要的弹性，以便将不断出现的、新型的、应当受行政法调整的行政活动纳入行政行为体系之中。所谓“内紧”就是再根据实践操作的需要，进一步细化为可类型化的“子行为”，以便建立针对性的诉讼程序和诉讼规则。如此一来，就可以形成一个主次分明、重点突出，兼顾有机性、开放性、回应型的行政行为体系。正如上文所述，粗略地进行抽象行政行为和具体行政行为的二元划分，必然会引起庞大概念群内部的矛盾与冲突。行政法的许多概念和制度来源于民法，行政行为概念的产生也受到民法中法律行为的影响，笔者认为行政行为的“概念群”划分不妨可以借鉴民法中关于“法律行为”的界定。虽然行政法作为调整不平等主体法律关系的公法，其意思自治的空间显然弱于民法，但法律下的行政裁量范围内的空间尚且广泛存在。行政法学也需要引入意思表示理论来分析行政行为的内容和形式，以推动行政行为基本理论问题研究的深入发展。

有鉴于此，参考民法学的意思表示与观念表示的概念工具，笔者采用“三分法”，将行政行为分为法律行为、准法律行为、事实行为。第一，直接通过意思表示行为导致行政对象权利义务的产生、变更和消灭，即行政法律行为。这是经典行政行为的狭义定位，也是行政法规制的重点。依据不同的标准，行政法律行为又可以有不同的分类，即适用规范的行为与制定规范的行为。前者类似于具体行政行为，是指将行政法律规则适用于具体行政实践案例的行为，主要包括行政决定和行政合同。后者类似于抽象行政行为，泛指设置法律关系模式的行为，主要包括制定行政法规和规章的行为及制定其他规范性文件的行为。第二，通过观念表示（确认、证明、通知、受理等）发生观念效果，间接影响权利义务产生、变更、消灭，即准行政法律行为。一般包括行政证明、行政确认、行政登记等。第三，非以意定的法律意义为目的，仅仅依据法律的规定导致权利义务的产生、变更和消灭，如行政指导、行政调解、行政调查等，统称行政事实行为。

四、余论

总体而言，行政行为研究可以分为行政行为基本理论研究和具体的行政行为方式研究两个大的方面。长期以来，我国学者过于注重行政处罚、行政强制、行政许可、行政指导等具体行政行为方式的研究，对行政行为基础理论问题的探讨相对不足。由于行政行为基本理论研究的薄弱，行政行为方式研究缺乏基础理论的支撑，这在一定程度上又制约了具体的行政行为方式的进一步深入与发展。值得庆幸的是，近年来学界已经关注到这一短板，关于行政行为概念的观点陆续约有近十种之多，远非前文中归纳的最广义说、广义说、狭义说和最狭义说所能概括。但是，我国学者对行政行为概念的界定始终纷争不断，莫衷一是。不少行政学者在评介和引入行政行为概念时，并未深究行政行为概念分歧的学理根源，未能充分考虑到行政法学科体系与行政行为概念之间的严格对应性，亦未详尽考察行政行为的内涵与外延与各种行政法理论主张之间的匹配性，因此产生诸多理论误解，而这些误解经过以讹传讹的扩散，就造成了一国行政法内不同行政行为定义之间、行政法范畴体系内部、行政法学理论体系之中产生紧张关系。

符合法治实践需要的行政行为概念究竟应该如何界定？这是笔者试图予以回应的问题。我们应当也必须认识到，行政行为概念的研究目标是实现理论和实践需要，该领域研究的成果最终要接受现实的检验。以国外行政法治实践为例，在德国及日本等大陆法系国家，行政行为（行政处分）概念已经成为判断现实中行政主体行为之性质的根据，进而成为能否进入行政诉讼通道的基本标准。因此，行政主体对相对人利益造成影响的大量行政活动，如果在理论上不能被归类为行政行为（行政处分），则将被拒之于行政诉讼大门之外，这将严重损害行政相对人的权益，不利于满足现代社会对人权保障的现实需求，也使得司法对行政的监督流于形式，进而造成法治政府的理想与现实渐行渐远。在我国的行政诉讼实践中，这个问题也一直困扰着许多行政法学者和法官。虽然我国行政诉讼法和诉讼实践对行政行为广义型的解释态度没有给予明确的正面回应，但乐观的是，行政诉讼法和行政诉讼相关司法解释已经放弃了“具体行政行为”的沿用，而代之以“行政行为”的概念。应该说，这种解释在一定意义上回应了目前公共行政的最新发展以及行政诉讼的现实状况，从立法层面对行政行为广义型解释呈现出积极的应对姿态，也为学术界行政行为概念的争鸣做出了实践注脚。行政行为概念的重新界定也只有实现理论与实践的二维互动，才能真正实现“合理诠释历史、有效回应现实、逻辑上完整自洽”的理论革新目标。

（责任编辑：卢护锋）

*北京大学法学院硕士研究生。