和谐共建视角下的法治政府与法治社会关系

郑方辉邱佛梅

和谐共建视角下的法治政府与法治社会关系

郑方辉邱佛梅*

坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不仅要理顺国家机器内部的权责关系，更重要的是依法调整政府与社会的关系。本体论和建设论二者对法治政府与法治社会关系的立论迥然不同。但基于和谐共建的理念，两者既相互联系又相互制约，本质上指向如何制约行政权力与保障社会权力，以社会权力制衡行政权力应成为权力监督制约机制的重要组成部分。法治政府是法治社会建设的重要保障，法治社会是法治政府建设追求的基本目标。依法推进法治政府和法治社会的互动发展与和谐建设，核心在于实现社会与政府的共治与善治。现实条件下，不论从组织管理还是公众满意的视角，以评价推进法治建设都行之有效。

法治政府法治社会法治建设评价

一、问题提出

法治是国家治理的根基，也是国家现代化的重要标志。在2012年纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平提出了“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的命题，譹訛这也是国家最高领导人首次将“法治社会”作为一个相对独立的概念加以明确表述。在此背景下，学界开始关注法治社会建设的理论研究，重点指向法治社会与法治政府的关系。2013年十八届三中全会提出“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，以及“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”；2014年十八届四中全会通过的决定中，进一步明确建设法治国家、法治政府、法治社会的目标，并从“推动全社会树立法治意识”“推进多层次多领域依法治理”“建设完备的法律服务体系”“健全依法维权和化解纠纷机制”等四个方面对法治社会建设做出重大部署；2015年十八届五中全会提出“加快法治经济和法治社会建设，把经济社会发展纳入法治化轨道”，再一次强调“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。同年12月，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》。应该说，2012年至今，为全面推进依法治国、加快推进法治中国建设，“法治社会”与“法治国家”“法治政府”一样，已成为我国社会生活中出现的高频度概念。从历史经验与发展脉络来看，法治政府和法治社会的互动发展与和谐共建是建设法治中国的核心内容和根本保证。

“公权压制私权”的传统人治社会逐步瓦解，法治建设不仅要理顺国家机器内部的权责关系，还涉及如何依法调整政府与社会的关系问题。在法治一体建设的理念导向下，探讨法治政府与法治社会的关系具有重要的理论与现实意义。事实上，十余年来，学界围绕法治政府和法治社会的概念、特征、内容、标准、建设路径等展开了较为深入的探讨，对法治建设尤其是法治政府建设的实践进行了全面总结，但专门涉及法治社会领域的文献不多，对两者关系的研究刚刚开始。学理上，法治政府与法治社会是相互联系、相互制约的关系，本质上要求制约行政权力与保障社会权力，以社会权力制衡行政权力，两者关系具有多重性和复杂性。推进法治政府和法治社会的互动发展与和谐建设，主要体现于全社会依法运行，核心理念是实现社会与政府的共治与善治。有感于此，本文试图从不同的角度和层面廓清法治政府与法治社会的关系，进一步提出以评价推进法治建设的主张。

二、概念界定：法治政府与法治社会的内涵解析

法治政府、法治社会属于法治的范畴。基于市场经济、民主政治的价值理念和生活方式，以及国家与市民社会的分离和互动，英国学者戴西（A.V.Dicey）首创了现代意义上的“法治”，它的核心理念是“良法善治”，将“规范和制约权力、尊重和保障权利”作为其基本内涵。进一步说，“良法是善治之前提，善治是法治之目标，法治是良法与善治的有机结合”。②王利明：《法治：良法与善治》，北京大学出版社2015年版，第114-121页。事实上，法治理念可追溯到古希腊哲学家亚里士多德，“法治应包含两种意义，一是已成立的法律获得普遍的服从，二是大家所服从的法律又应该是制定的良好的法律。”③[古希腊]亚里斯多德：《政治学》，商务印书馆1965年版，第199页。中国古代法治学说亦体现了“法律是治国之重器，良法是善治之前提”的法治思想。例如，“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”（《王安石文集·周公》）“法令者，民之命也，为治之本也。”（《商君子·修权》）又如，“治民无常，为法为治。”（韩非子·心度）梁启超是将西方法治理念引入中国的第一批思想家之一，他认为“法治主义是今日救时唯一之主义”。④范中信编：《梁启超法学文集》，中国政法大学出版社2000年版，第71页。在我国，宪法明确规定了“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的法治建设目标，不仅要求“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”，而且提出“国家尊重和保障人权”的法治核心理念。从宪法文本的规范体系来看，“法治中国”建设目标的实现离不开法治政府与法治社会。

（一）法治政府：核心在于将公权力“关在笼子里”

逻辑上，西方国家无所谓法治政府，因为在西方语境中，现代政府本身是法治的产物。正因为如此，国际上，狭义的法治与法治政府具有相同的内涵，Rule of law（法治）、Governance of law（政府法治）、Government of law（法治政府）蕴含了相似的价值理念和法治精神，核心在于“规范和约束政府权力，以尊重和保障人权”。由此可言，法治政府概念具有中国特色，是社会主义法治建构的产物，其本质属性在于“法治型”政府通过法治途径把来源于人民授权的国家行政权力“关在笼子里”。同时，法治政府是“最适合人的本性的政府”，⑤刘军宁：《保守主义》，中国社会科学出版社1998年版，第68页。凸现规则对权力规范、制约及有限政府、责任政府、服务政府属性。自2003年官方首次提出法治政府概念以来，学术界的主要认识：一是“依法行政是法治政府的核心内涵”，⑥郑方辉、冯健鹏：《法治政府绩效评价》，新华出版社2014年版，第30-32页。以确保行政主体、行政内容和行政程序的合法性；二是“权从法出是法治政府的根本”，⑦杜飞进：《论法治政府的标准》，载《学习与探索》2013年第1期。以确保行政权的合法性；三是“透明廉洁、诚信负责和便民高效是法治政府的具体表现形式”。⑧马怀德：《法治政府特征及建设途径》，载《国家行政学院学报》2008年第1期。概而言之，法治政府即为“依法律运行的政府”，在法治的框架下，“政府应该做什么、不应该做什么”的边界由法律制度界定。建设法治政府，意味着“把权力关在笼子里”“法定职责必须为、法无授权不可为”。法治政府不仅是法律规则的执行者和法律秩序的维护者，更应是法律制度的遵守者和服从者，一切藐视法律、超越法律的政府或官员行为均应该受到惩罚。政府是国家权力机关的执行机关，实现社会主义法治的关键在于法治政府建成，主要体现在“执政党依法执政、政府依法行政、公民依法参与国家管理”三个层面。⑨郑方辉、尚虎平：《中国法治政府建设进程中的政府绩效评价》，载《中国社会科学》2016年第1期。

国家和政府的一切公权力都应当受到法律的监督和制约是法治的基本要求。行政权是国家各种权力中与社会、公民联系最为紧密、影响最为深远的一种公权力，因此，可以说制约公权力的关键和核心内容是规范、约束行政权。法治政府建设要求行政权力的运行与民主法治的基本精神和原则相一致，指向于“治官治权”；法治政府目标实现包括政府职能履行、重大行政决策、宪法法律实施、行政权力运行和人民权益保障等内容。从政治学原理来分析，建设法治政府的目的是为了维护和实现特定的公共秩序和法律秩序，建设人民满意的政府；从法的价值内涵出发，是保障个人权利的实现，维护人的尊严、自由和平等。

（二）法治社会：强调公民权利和社会权力法治化

法治社会不同于法治国家、法治政府，是一个新的概念范畴。“法治社会”一词在国内使用始于1959年，⑩訛炽亚：《国际法律学家会议发表德里宣言》，载《现代外国哲学社会科学文摘》1959年第5期。但其内涵在不断演进。1989年张文显发表题为《中国步入法治社会的必由之路》的文章，提出了法治社会的基本标志。①訛张文显：《中国步入法治社会的必由之路》，载《中国社会科学》1989年第2期。訛近几年来，针对习近平提出的“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的命题，②訛参见前引①，习近平文。訛学界对此有着较深入的探讨，就概念本身而言：其一，法治社会是指实现了法治化、民主化、自治化的一种社会存在方式，是相对于人治社会而言。法治社会的概念可定义为：“政党和公民、法人、社会组织等社会共同体行使社会公权力的法治化”。③訛持此种观点的学者有：姜明安认为，法治社会是指政党和其他社会共同体行使社会公权力的法治化；郭道晖和喻中认为，法治社会就是社会组织和公民权利的法治化；李步云认为，法治社会是指企事业单位、行业协会、社团等各类社会组织和特定成员在法律的框架下有序交往，依据法律形成稳定、可预期的社会关系和社会秩序。姜明安：《论法治国家、法治政府、法治社会建设的相互关系》，载《法学杂志》2013年第6期；郭道晖：《法的时代精神》，湖南出版社1997年版，第538页；郭道晖：《论法治社会及其与法治国家的关系》，载《社会科学战线》2015年第1期；吕廷君、喻中：《法治政府与法治社会不是“零和博弈”》，载《领导科学》2015年第10期；喻中：《法治社会在现阶段的任务》，载《新视野》2014年第4期；李步云、张舜玺：《论法治社会建设的基本要求——以惠州经验为参照》，载《法治社会》2016年第1期。訛从这个层面来看，法治社会的主体侧重于相对于国家和政府而言的社会共同体，主要包括公民个人、企业法人、社会组织、人民团体以及政党等。其二，法治社会是全社会包括所有公民个人、社会组织、人民团体以及政党、政府和其他行使国家公权力的主体，都以法律作为行为指南，受法律支配的社会状态。④訛史丕功等认为，所有公民、组织、团体都以法律作为行为指南，不论是政府行政权的行使，还是其他国家公权力的行使，亦或是各种社会组织、公民个人对于自身权利的行使，都以宪法为纲、以法律为本；许涤龙等认为，法治社会，简言之，就是一切政体下的权力都受到有效控制、整个社会由通过民主程序制定出来的法律所支配的社会状态。参见史丕功、任建华：《法治社会建设的价值选择及主要路径》，载《山东社会科学》2014年第9期；许涤龙、欧阳胜银：《法治社会建设评价指标体系构建与初步分析》，载《法治湖南与区域治理究》2011年第3期。在这里，法治社会是指大社会。其三，聚焦于当前的法治社会建设，意指“社会建设”的法治保障层面，包括社会依法治理和依法自治。姜明安认为，法治社会建设工程包括社会组织建设、社会行为规范建设、社会监督和解纷机制建设等诸项子工程；⑤訛姜明安：《法治中国建设中的法治社会建设》，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》2015年第6期。莫于川认为，法治社会建设包括社会发展、社会推动、社会建设、社会环境等诸多要素。⑥訛莫于川：《法治国家、法治政府与法治社会的一体建设》，载《改革》2014年第9期。此种语境下的法治社会建设本质上归之于政府的社会管理职能，亦可称之为“法治型社会管理”或“社会管理法治化”。其四，法治社会是指某个地方实现了人们期盼的法治状态，也可称之为法治地方（例如法治广东等）。⑦訛莫于川：《法治国家、法治政府、法治社会一体建设的标准问题研究——兼论我国法制良善化、精细化发展的时代任务》，载《法学杂志》2013年第6期。

概而言之，法治社会有广义和狭义之分，学界对法治社会之“法治”有较为一致的看法，即“法治是依法运行、规则之治，核心是规范政府权力以尊重和保障人权”，观点分歧主要源于三方面：第一，法治社会之“主体”存在广义和狭义之分，广义的社会包括国家、政府、政党和社会组织、团体、个人等各种政治、经济、文化共同体，狭义的社会则仅指相对于国家、政府的社会共同体；⑧訛姜明安：《论法治国家、法治政府、法治社会建设的相互关系》，载《法学杂志》2013年第6期。第二，法治社会之“社会”有大社会和小社会之分，大社会是指与自然界相对应的“人类社会”或“社会的人类”，是广义的社会，人是社会的主体，社会是经济基础与上层建筑形成的有机统一体，是与国家相对应的事物；⑨訛《马克思恩格斯文集》第1卷，人民出版社2009年版，第502页。小社会是指狭义的社会，即政治、经济、文化以外的社会领域；第三，法治社会之“建设”的重点有国家主导推进和社会逐步演化之分，现实层面的法治社会是法治在社会领域的拓展和具体体现；终极意义上的法治社会是依据马克思主义国家观，国家消亡后由社会自治规范和习惯治理的社会状态。⑩訛肖北庚：《法治社会：法治演进的逻辑必然》，载《法制与社会发展》2013年第5期。

我们认为，区分法治社会本体论和法治社会建设论，从宏观和微观视角理解法治社会更具现实意义。本体论聚焦于宏观层面，认为法治社会应由政府主导和社会共治，涉及立法、执法、司法、守法多维度的法律运作下的社会法治化，整个社会能按照民主产生的法律程序运行，以实现政府与社会的共治与善治。在这里，法治社会相对于人治社会而言，体现了外部环境对政府与社会和谐关系的要求。立法、执法、司法、守法等法律系统运行的环节和过程，某种程度上推动法律系统和社会系统相互作用。同时强调良善规则和良法之治（科学立法）、行政系统依法运行和依法行政（严格执法）、通过司法程序有效协调解决社会纠纷（公正司法）、社会主体具有法治认同感和守法意识（全民守法）以及社会自治与国家统治的互动共治。微观层面的法治社会指法治保障下的社会建设和社会治理的状态，强调依法治理、依法自治、自觉守法。法治社会建设论聚焦于微观层面，着眼于社会公共领域治理和公民权利行使的法治保障问题，更加强调公民权利和社会权力法治化。基于法治一体建设的视角，微观层面的法治社会属于社会权力范畴，是“社会建设”的法治层面，法治社会建设与法治国家建设、法治政府建设并存对应，并处于基础地位。“政府社会治理”的法治化主要解决政府如何规范、引导和促进法治社会发展这个核心问题。①吕廷君、喻中：《法治政府与法治社会不是“零和博弈”》，载《领导科学》2015年第10期。进而回答“社会各领域是否都需要法治”，涉及社会自治与社会管理的关系，以及法治社会与自治社会的关系。前者强调保持社会的自治活力与政府履行社会管理职能之间的有序衔接，后者强调法治社会中要尊重社会自治，预留社会自治的充分空间，但社会自治依然要遵守法律、遵守规则。

三、关系定位：法治政府与法治社会和谐共建

政府与社会的关系是界定法治政府与法治社会关系的逻辑起点，法治是维系政府和社会和谐共建的纽带。从多层次法治建设的关系来看，法治政府是法治社会的保障，法治社会是法治政府的目标，建设法治政府是核心任务和关键环节，建设法治社会是基础任务和普遍要求。②姜明安认为，“法治政府主要指国家行政权行使的法治化；法治社会则主要指政党和其他社会共同体行使社会公权力的法治化。法治政府的‘法治’强调依法办事、依法行政，法治社会的‘法治’更强调人权保障。建设法治政府是建设法治社会的保障，建设法治社会是建设法治政府的目标”；莫于川认为“建设法治政府是核心任务和关键环节，建设法治社会是基础任务和普遍要求”；陈金钊等认为，法治政府强调对市场和社会组织管理过程中需要奉行依法办事、依法行政；而法治社会则强调社会组织的资质、政府的有序治理以及对民生、人权的保障。参见前引18訛，姜明安文；莫于川：《依法治国战略方针与法治一体建设路向》，载《社会主义研究》2015年第1期；陈金钊、宋保振：《法治国家、法治政府与法治社会的意义阐释——以法治为修辞改变思维方式》，载《社会科学研究》2015年第5期。学理上，法治政府与法治社会的关系在于正确处理制约行政权力与保障社会权力的关系，以社会权力制衡行政权力，并成为权力监督制约机制的重要组成部分。法治政府与法治社会不是非此即彼、此消彼长的零和博弈关系，从一体建设的角度而言，应是相互联系、相互制约的关系，涉及秩序与自由、效率与公平、民主与平等、公域与私域、权力与权利、执行力与公信力等一系列的问题。纵向的政府结构与横向的社会网络在某种程度上存在交集，二者的共性要素是“法治”，主要体现为：一是依法运行，遵循法治的基本原则和法律至上的精神；二是追求公民满意，根本出发点是人民利益，建设人民满意的政府和社会；三是基本内容是权力与责任的划分，强调权从法出、权责法定；四是以“制约公权力、保障私权利”为核心理念。法治政府与法治社会亦存在区别：从主体上看，前者的主体具有内部性，主要是指国家机器内部的政府组织，后者的主体具有外部性，核心力量为社会公民和社会组织；从权力关系上看，法治政府聚焦于行政权力（公共权力）行使的法治化，关键在于制约行政权力，而法治社会着眼于社会权力（自治权力）运行的法治化，重点在于保障社会权力、保障人权；从内容上看，法治政府侧重于依法行政和依法治权，法治社会侧重于依法自治和依法治理；从价值内涵上看，法治政府强调法治执行力，追求民主、效率与秩序，法治社会强调法治公信力，追求自由、公平与正义。简言之，法治政府是法治社会建设的重要保障，法治社会是法治政府建设追求的基本目标。

（一）法治政府是法治社会建设的重要保障

从历史的角度看，社会先于国家、政府而存在，社会决定和制约国家。但基于我国建构主义法治道路，国家机器内部法治系统建设先于社会成长并与社会日益疏离，法治政府建设较之法治社会先行驶上“快车道”，建成法治政府才能实现法治社会。没有法治政府的基本建成，就难以保证社会公平、推动社会和谐、共享发展成果。可以说，法治政府是法治社会的根基。法治政府置于法治社会建设之中发挥着协调、服务、保障、治理等功能，以确保实现法治社会的价值目标。

第一，法治政府的社会协调功能。国家政治权力和政府行政权力具有双重功能，它既能为社会公益的实现，社会秩序、公民权利的维护提供强有力的权力保障，又天生具有侵略性和扩张性，存在破坏社会秩序、腐蚀社会肌体、侵害公民权利的危险。③刘旺洪：《国家与社会：权力控制的法理学思考》，载《法律科学（西北政法学院学报）》1998年第6期。建设法治政府要求行政权力的合理配置与规范运行，有效保障社会权力运行和公民权利实现，以此协调政府与社会、个人之间的矛盾，实现自由与秩序的动态平衡。另外，法治政府通过行政复议、行政裁决、行政调解、仲裁等社会纠纷解决机制协调个人之间、社会组织之间的分配不公等利益矛盾。只有建成法治政府，才能清晰界定政府与社会的权力边界，充分保障社会的自治活力与公民权利的生长，以及公民人身权、财产权、知情权、参与权、表达权和监督权的实现。

第二，法治政府的社会服务功能。政府的天然职责是为社会提供公共服务，建设服务型政府是政府服务社会职能的根本要求。法治政府是服务型政府，其职能履行重点指向政府向社会提供基本的法治公共产品，例如，法治组织系统、法律制度体系、社会安全秩序、社会风险控制、社会公共福利、社会法律服务、纠纷解决机制、社会民生保障等。从历史经验看，法治政府具备高效、廉洁的行政体制架构和完善、协同的法律体系，法治意识深入行政文化及行政相对人内心，为法治社会生成创造了良好的法治条件。

第三，法治政府的社会保障功能。法治政府保障法治社会发展的作用具体表现为社会风险控制、社会安全秩序维护等方面。现实社会中潜藏着诸如道德信仰、贫富差距、官员腐败、就业失业、安全生产、自然灾害等各种各样的风险，它们具有典型外部性，需要政府依法控制和化解这些风险，实现利益均衡。国家安全、公共安全、人身安全和财产安全等属于社会基本安全，是法治社会的基本要素。而维护社会安全秩序和社会公正秩序是法治政府最基本的职能。法治社会的安全秩序有赖于法治政府通过行政执法，依法惩治违法犯罪活动，依法维持治安、交通、消防等，依法应对突发事件，依法行政检查监督等。法治社会的社会公正秩序有赖于法治政府通过提供相应的“公共物品”（如社会保险、社会救济、公共设施、教育文化、卫生医疗等）才能得以维护。

第四，法治政府的社会治理功能。法治政府与法治社会的连接点是政府与社会的共同治理。社会治理既是政府的基本职能，又是政府介入社会的基本方式。中国特色的法治社会建设要求创新社会治理体制、推进多层次多领域依法治理，要形成“党委领导、政府主导、部门协同、社会合作、公众参与”的法治社会治理格局，以及政府善治与社会自治的整体合力和共治局面。这就有赖于政府发挥示范带动作用，加强对社会共同体依法治理、依法自治的指导和监督。

（二）法治社会是法治政府建设追求的基本目标

法治社会是立法、执法、司法、守法各层次互动与社会化的社会存在方式，是指国家权力和社会关系按照明确的法律秩序运行，有效发挥法律的功能和作用并形成和谐有序的良好社会状态。既包括纵向上公权力内部的立法、执法、司法等各机关的分工与制约，又包括横向上社会共同体全面法治化，即正义、自由、秩序、平等、公平、公正等法律价值与法治精神贯穿于整个国家和社会。宏观的法治社会是法治政府建设更高层次的目标追求，高级阶段的法治政府必定是共治和善治模式下的合作政府，强调政府与社会的和谐关系，强调以共治和善治为基础。

第一，法治政府建设服务于法治社会，二者是手段与目的关系。法治政府建设是实现法治社会的手段，法治社会是法治政府建设的目的。政府为服务社会而产生，提供法治公共产品和基本法律服务，并强调法律服务的消费者导向和人民满意度导向。在法治社会的蓝图中，政府的角色定位应更加清晰明确，学理上，政府应是法治社会的协调者、保障者、服务者和助推者，而不是统治者、控制者、生产者和指挥者。建设服务型法治政府对于法治社会意义非凡，因此，要破除“法律是国家和政府统治、控制社会的工具”的工具主义思想。

第二，法治政府与法治社会的价值目标一脉相承，逻辑终点指向维护人民利益的最大化。法治政府根本目的在于“实现依法行政，促进经济发展和社会和谐，保障公民基本权利”，法治社会的根本目的是“实现人民幸福生活、社会和谐有序、国家长治久安”，二者在本质上都以“保障公民基本权利、保障人的尊严”为终极目标。另外，法治政府建设目标有多项涉及法治社会建设的内容，例如《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》中，在具体任务与措施提到：“坚持政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，简政放权、放管结合、优化服务，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺”，“公民、法人和其他组织的合法权益得到切实保障，经济社会秩序得到有效维护”，“人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权得到切实保障，损害公民、法人和其他组织合法权益的违法行政行为得到及时纠正”，“公正、高效、便捷、成本低廉的多元化矛盾纠纷解决机制全面形成”，等等。

第三，法治社会是人类社会的基本共识，是人类追求的基本价值目标。法治是人类的理性选择，也是人类现代文明推进和社会实践自身演进的必然结果。“法治社会是中国法治进程的最终目标，是法治演进的必然逻辑”。④李双元、肖北庚：《法治社会——中国法治进程的最终目标——兼评郭道晖先生的<法的时代精神>》，载《法学》1998年第1期；肖北庚：《法治社会：法治演进的逻辑必然》，载《法制与社会发展》2013年第5期。从历史轨迹来看，法治演进均遵循这样的一般规律，即从“人治”发展到“法治”，从“法的统治”发展到“良法善治”，从“国家机器内部系统法治化”发展到“国家机器外部系统法治化”。“法的统治”将法治作为国家战略进而衍生出法治国家与法治政府，在法治发展初级阶段形成“以法为工具和手段来治理国家”（rule by law）的“以法治国”状态，在法治发展中级阶段形成“以法为根据和准则来治理国家”（rule of law）的“依法治国”状态。而“良法善治”（governance of good law）是法治发展的高级阶段，实现良法善治的社会即是人类所追求的法治社会。

四、绩效评价：法治政府与法治社会建设的理性工具

有组织就有管理及评价，“以评促建”体现管理与建设的工具属性，符合管理学的激励原理，也是我国党政组织管理的法宝。⑤郑方辉、邱佛梅：《法治政府绩效评价:目标定位与指标体系》，载《政治学研究》2016年第2期。推进法治政府和法治社会的互动发展与和谐建设，实现社会与政府共治与善治是一项系统工程，需要面对一系列重大问题，尤其是动力的源泉和机制等核心问题。以评价推进法治建设提供了可依赖的创新途径，也是我国走向法治以及政府管理创新与社会治理现代化的必然选择。基于价值理性与工具理性的双重耦合，“以评促建”既体现了法治精神，即“人民做主与法律正义”的价值理性，又强化了评价作为目标驱动的工具属性，是中国特色法治建设的助推器。

首先，法治评价弥合建构型法治进路的局限性。当代中国建构主义法治发展模式下呈现出口号式法治、计划式法治、评估式法治、攀比式法治、运动式法治的现实特征。法治评价所具有的工具理性与国家政府推进型的法治建构模式具有天然的亲和力和匹配性，因为法治评价的功能在于“测量法治建设发展水平，发现法治在政府和社会运作中的问题并予以纠错、指正方向”，以成为法治建设推动力和发现问题的方法论。尤其是外部评价，以及外部参与法治评价，可“作为一种外部制衡机制，弥补了自我评价的缺陷，能够有效整合社会资源，合理规避权力寻租，过程公开透明，结论相对客观，是破解评价角色重叠的现实途径”。⑥吴佳惠、王佳鑫、林誉：《论作为政府治理工具的第三方评估》，载《中共福建省委党校学报》2015年第6期。对于我国这样一个缺失法治传统而快速发展的国家而言，法治意味着公平正义和人人平等，建构型法治得以推进，更需要一个客观的、可量化的评价标准，以检测和衡量法治建设水平，成为社会洞察法治程度的窗口和平台。

其次，法治评价促进法治建设目标的实现。考核性评价是评价主体意志的体现，外部评价反映民意。不论是组织管理中的考评，还是第三方评价，其本身都有着指挥棒和风向标的作用，潜含着评价主体及评议者的意图，以及要达成目标和方向。法治政府和法治社会的目标实现，包括目标设定、路径方向、节奏程度难以自动生成，都有赖于推进工具和手段，评价的激励、纠偏功能满足这一要求，具有强大的目标导向功能和建设动力机制。逻辑上，任何评价都是手段不是目的，评价活动都服务于特定目的，并依托特定方法。实践中，指标体系被视为评价的核心要素，一定程度上决定评价的科学性及目标实现程度。对内部考评而言，技术层面要求指标体系兼顾结果导向和过程控制，满足法治建设中不同阶段、不同节点、不同部门的任务所需，成为上级党委政府的“驾驶窗”和“信息盘”。

再次，第三方评价在法治评价中具有不可替代的作用。法治评价不仅是对法治建设水平的测量并检验法治建设目标的完成情况，更重要的是确保目标的法治性、民主性与公信力，既是体制内部自上而下推进法治建设工作的有效手段，又是法治建设的衡量标尺。在我国，法治评价大体可分为两种情况：一是作为党政组织内部管理手段的内部考评，强化上级党委政府或部门对下级的目标及过程控制，追求组织管理的执行力；二是外部评价，作为社会公众和社会组织观察、测量、评判特定区域的法治建设程度的风向标及营商环境的参考依据。推进评价主体多元化是当前法治评价的趋势。扩大公众参与和培育第三方评价组织能避免地方政府推崇“政绩工程”“数据迷信”“官出数据”和“法治竞争”等不良现象，亦是政府与社会形成合力共治的创新途径，有助于政府社会治理转型。为此，内部考评应统一评价组织权，引入社会评议，实行实施权外部化，以避免角色冲突及政府平级部门之间的推诿及内耗。在体制外部，民间性质的独立第三方评价是世界性潮流。但现实条件下，评价所需的客观指标数据来源往往由党政部门所掌控，独立第三方评价不易取得有关的数据信息，主观调查亦存在公众理性偏好、评价经费来源、调查社会环境等影响因素。而体制内自上而下的考评具有强大的动员力及较完整的数据信息资料，但缺失公信力及其专业性。囿于评价体系内循环存在现实困难性，“人大或法学会主导，委托第三方独立实施评价”是现阶段法治政府评价和法治社会评价的可行模式。因为人大在一定程度上可代表民意并行使监督权，更具有代表性和公信力；法学会作为官方性质的学术组织，是联系官方与民间的法治领域的纽带。

最后，以绩效评价推进法治价值的实现。从目标式考评到绩效评价具有客观必然性。作为民主法治范畴的技术工具，政府绩效评价强化结果导向和公众满意度导向，内置了评价的价值理性，以确保法治建设追求民主与法治的价值。具体体现在：一是公众满意度导向。绩效导向下的法治评价更加注重公众参与及社会评议，不局限于体制内部自上而下单向考评，更加体现民主法治精神，从根本上厘清政府与公众的本质关系。同时，公众满意度是法治评价的最终标准，强调公民的广泛参与并为之提供有效保障，也是法治建设的重要目标之一。二是民主法治的依存关系。绩效评价契合人民做主与法律正义的价值诉求，其追求评价公信力的目标属性与我国法治建设中追求民主的目标不谋而合，均强调平等、秩序、效率、公正等法律价值。从评价内容、指标、标准的选择，到评价实施过程的监督、绩效报告的公开透明等，体现公众广泛参与性，这是法治政府和法治社会建设的目的。而评价过程中的公众参与有助于培养社会公众的主体意识和权利义务观念，能够在一定程度上限制政府权力，“倒逼”政府及公共政策规范化和法治化，促使政府和公民形成合力，推动社会“善治”的发展。

当然，“任何评价本质上都是主观评价，或者说一家之言”。⑦See Raymond A.Bauer(1967).Social Indicators.Cambridge:MIT Press,p.28.充分发挥评价对法治共建的作用，有效的做法不是垄断评价结果，而是开放评价权。因为“评估有其天然的局限性，必须依靠与方法紧密相关的特定国家或地区政治体制、法治演进模式、民主法治的实现程度等法治资源，才能实现法治评估的科学化。”⑧钱弘道、戈含锋、王朝霞、刘大伟：《法治评估及其应用》，载《中国社会科学》2012年第4期。具体而言，不论是强化政府组织依法行政管理，还是提高社会的法治水平和政府公信力，推进法治评价，应强化政府信息公开的广度和深度，实现内部考评与外部评价的有机统一。

（责任编辑：刘长兴）

*郑方辉，华南理工大学公共管理学院、法治评价与研究中心教授，博士生导师；邱佛梅，华南理工大学法学院博士研究生。基金项目：华南理工大学中央高校基本科研业务费基地培育项目（2015JDPY09），广东省法学会法治研究基地项目（201502）。