美国的农业保护地役权对我国土地管理制度改革的启示

张潜伟

一、美国的农业保护地役权概述

农业保护地役权是起源于美国的一种保护（公共）地役权。美国地大物博，人口相对中国却少得多，而土地资源和农地资源比我国丰富得多。但是美国在城市化进程中也出现了严重的农地非农化现象，于是美国从德国引入土地分区管制制度，用来管制土地开发的建筑密度和容积率。在进入20世纪后，各州开始采用分区管制政策，到1936年时，已经有1300多座城市制定了分区规划管制制度，到20世纪中叶，几乎所有的大城市都实施了分区规划管制政策。为了保护农地和农业以及生态环境、文物古迹等，美国各地方政府陆续颁布实施了农地保护法，如纽约州颁布了《农业和市场法》，土地分区管制立法呈星星之火燎原之势。但是，由于分区管制造成了土地权利人不能随意将农地转变为工商业用地，农地权利人认为这侵犯了自己的财产权，因而这一权利的实施受到越来越多的质疑。

为了缓和土地权利人和政府在土地利用管制上的冲突，美国开始尝试用保护地役权制度降低分区管制对土地权利人的限制。保护地役权就是政府或基金会与土地所有权人签订协议，将其土地权利束中的开发权或发展权予以分离并转让给前者，地主不能在土地上进行开发建设，只能维持土地利用的现状，但是政府或基金会作为受让人会支付一定的补偿给地主，这就是发展权的购买（PDR）。1974年，纽约州萨福克郡首次推出农业保护地役权购买计划，用于保护耕地免受过度城市化的侵蚀。它通过向农地所有权人支付补偿金，收购其土地开发权，使其土地避免被用作它途。该计划不但约束政府，而且约束转让地役权的农场主；不但约束现在的所有权人，也约束今后受让该土地所有权的主体。因为土地虽然受限于地役权购买计划，但业主仍然可以用于耕种或出售、转让、遗赠等流转。现在发展权的购买计划已广泛应用于农地、环境保护等事业中。农业保护地役权购买计划的目标和靶向集中于耕地的保护，它是实现土地资源的可持续发展，特别是保护优质农地资源的重要政策工具。

二、农业保护地役权的运作

由于农业保护地役权大多涉及政府财政资金和政府债券等，其运作往往有较严格的程序控制。其一，项目申请与审查。一般是由土地所有权人向当地政府的农业资源保护委员会提出出售申请。该机构重点审查拟出售土地发展权的宗地的基本情况，特别是土地用于农业生产的面积，当然也可以根据土地出售发展权的目的是为保护农地还是环境敏感地、文物古迹而审查其相关的具体情况，但重点是保护耕地不被城市化蚕食。其二，综合评估与价格确定。经过政府农业保护机构初步审查后，该机构会组织专家对该宗地进行综合评估，主要内容是，该宗地是否具有农业生产能力，是否具有可持续性，与其他土地的距离和该宗地的周围环境状况。经过评估后，如果农业资源保护机构认定该幅土地具有收购价值，就会进行土地发展权购买价确定工作。如前所述，该价格是根据该宗地的所有权利综合的市场评估价减去抽掉土地发展权的价格之差，通常利用建筑密度来计算该价格。当然，该价格只是供农业部门参考，有的地方政府也允许土地权利人和政府相关部门协商确定最后的价格。其三，签定协议。发展权购买价格是协议的主要条款，但除此之外还有其他条款和一些细节需要在合同中约定，如土地所有权人是否有权在特殊情况下在其土地上建设一些必要的附属设施，如农业用的仓储设施、为特殊目的建造房屋等。因土地发展权购买目的的差异，土地所有权人的土地使用类型也有差别，具体的协议内容也会因土地的具体情况而异。其四，生效与执行。协议一般经双方签字盖章后即发生法律效力，并进行备案。政府将合同约定的款项支付给土地所有权人，其资金来源主要有两个途径，即政府筹措的公共资金（如前所述的政府财政拨款、税收、彩票收入、债券、农业保护基金）、非政府的民间组织（如一些基金会）筹措的资金以及企业和个人的捐款等。合同另一方则负有不得违约在土地上进行开发的义务，履行合同约定的受限义务。政府有关机构如农业保护委员会要在合同有效期内对其履行合同的行为进行监督。

三、农业保护地役权的执行效果与评价

美国农地基金会在2003年对全国46个代表性农业保护地役权计划进行了评估，截至2002年，这些计划总共购买了87.7万英亩的农地，总计花费了18亿美元，通过地役权的实施使这些农地得到了保护。由于该地役权保护农地的效果不错，得到了社会公众和国会的支持，2002年美国新《农业法》进一步加大了农业保护地役权的支持力度。在农地的范围上，法案规定耕地之外的草地、林地、牧场等也可以作为农地看待。在购买地役权的主体上，法案允许为保护农地而成立的非营利性组织可以购买农地保护地役权。同时，法案取消了计划的面积限制，加大了资助力度，这又促进了农地保护事业的发展。总体上说，农业保护地役权实质是一种保护农地的政策工具。它兑现了部分农地的价值，通过购买计划的实施，使那些真正想长期从事农业生产的农场主获得了融资和长期保有土地所有权的资格。而政府对参加计划的农场给予了税收上的优惠，使得农场更有竞争力。它體现了为公共利益做出特别牺牲的主体应当由社会给予补偿的理念，这种补偿不是对后者的恩赐，而是公平理念的必然要求。不过，这项政策工具所需费用过高，需要在适合本国国情的条件下进行移植，目前加拿大、澳大利亚、乌干达、坦桑尼亚和肯尼亚等国相继引入了这种制度。

四、美国农业保护地役权对我国的启示

我国的土地规划和用途管制制度大体相当于美国的分区管制，都是通过限制或禁止土地权利人任意变更土地的用途而实现农地的保护。虽然规划和用途管制具有一定的正当性，一定制度上减少了耕地被占用的趋势，但是这种单一的公法管制模式具有很大的局限性。主要表现在：其一，财产权受到严格限制却没有补偿机制，导致公私利益严重失衡。以土地管制权限制私人财产权的公法手段本为解决公私利益的冲突，但是政府的管制权如果不受约束，很容易走向极端。实践证明，单一的公法强制手段不但没有使公私利益实现均衡，反而在某些方面使利益更加不均衡。其二，外部性无法实现内部化。农地保护的外部效益至少有粮食安全、环境效益和社会效益，从经济学上讲，消除外部性的途径主要是通过制度安排将外部性内部化，使得产生外部性的市场主体导致的对他人的利益或不利益，最终由该主体自己承担或享有。但外部性内部化存在市场失灵现象。为了解决外部性内部化的困境，政府必须进行适当干预。然而政府在保护耕地的过程中，如果只采用传统的行政管理模式对农地进行保护，对私法手段和激励性保护耕地机制重视不足，就会导致政府失灵现象。其三，行政成本高企，激励机制匮乏。土地管制的制度功能本为矫正土地开发中的市场失灵并解决土地利用上的不相容，以此提高土地资源的利用效益，但是管制是需要成本的。一般地，行政管制成本主要有寻租成本、内部性成本、信息成本和执行成本等。我国现行的土地管理制度虽然具有正当性，但是不论是土地规划制度还是土地用途管制制度，抑或是土地征收制度，都伴随着对农民的土地发展权的剥夺，并且没有公平的补偿，这自然会遭到农民或明或暗的抵抗，诸如将耕地抛荒、制造群体性事件等。从美国土地分区管制的演变来看，采用公法和私法手段结合、激励和管制相结合的模式效果较为理想，保护地役权就是私法手段。我国虽然不一定采用保护地役权的方式对农民进行激励，但是美国土地管理制度的理念值得我们认真反思，并用来重新构建我们的耕地保护法律制度。

【本文系河南省政府决策研究招标课题“河南省新型城镇化与土地管理制度的转型”（2016B167）的阶段性成果】

（作者系中共新乡市委党校法学教研部副教授）