黑龙江省农田土壤污染防治法律探究

摘要农田土壤受人类活动影响严重，应当重视对土壤污染的防范与治理，尤其要重视法律在土壤污染防治中的应用。介绍黑龙江省的土壤污染现状，分析黑龙江省农田土壤防治的法律现状，指出其存在的问题，提出完善黑龙江省土壤污染防治法律的建议，以指导该省土壤污染防治。

关键词农田土壤；污染防治；法律；黑龙江省

中图分类号X53文献标识码A文章编号0517-6611（2017）17-0225-03

AbstractThe farmland soil was affected by human activity seriously.We should pay attention to preventing and governing of soil pollution，especially，emphasized the application of farmland soil pollution control law.The present situation of soil pollution was introduced in Heilongjiang.The situation of farmland soil pollution control law was analyzed.And problems of the law were pointed out.Suggestions on improving farmland soil pollution control law were put forward to guide soil pollution control in Heilongjiang.

Key wordsFarmland soil；Pollution control；Law；Heilongjiang

基金项目黑龙江省科技厅2015年自然科学基金“黑龙江省农业用地土壤污染防治法律对策研究”（G2015008）。

作者简介战艺璇（1993—），女，黑龙江安达人，硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学。

收稿日期2017-04-07

伴随着黑龙江工业化进程的加速发展，采矿活动范围日益扩大，大量的农药残留物增加，土壤环境受到严重污染。土壤污染不仅影响农作物生长，使得农田的農产品产量和质量下降，而且会威胁到食用这些农产品的百姓群众的身体健康。为了实现农业的可持续发展和保护人类的生命健康安全，需要大力改善土壤结构，防止土壤污染恶化，从立法上下功夫来解决问题，结合目前农业用地的发展现状，从国情和实际出发，实现对土壤污染防治的制度化、法律化。

1黑龙江省农田土壤污染现状

土壤是“固态于地球表面具有生命活动、处于生物与环境间进行物质循环和能量交换的疏松表层”。黑龙江省坐落于辽阔的松嫩平原、三江平原和辽河平原上，地势平坦，黑土地土壤肥沃，拥有得天独厚的土壤条件，种植和生产了大量的农作物、农产品，是全国重要的粮食生产基地，有“北大仓”的美称。然而，近些年工业生产迅速发展，农药和化肥的使用量大幅增加，大量的污染物被注入到农田土壤中，导致土壤质量下降，引起严重的土壤污染。这也是现代工农业生产过程中带来的次生环境问题。

目前，存在的污染源主要可以概括为两大类[1]：有机物污染和无机物污染。首先，根据省内的生产生活状况分析，有机物污染主要来源于农药、化肥和大量的秸秆燃烧，这类污染具有持久性、高毒性和渗入性的特征。化肥的使用量和使用面积严重超标，土壤不能负荷并完全吸收，导致土壤质量严重退化，而很多农药具有高毒性，对粮食安全造成了巨大的威胁。同时，秸秆燃烧的残留物也成为土壤污染源，很多当地政府疏于管理和规制，造成了这类污染的不断恶化和扩张。其次，无机物污染主要表现为重金属污染，重金属主要包括：砷、镉、钴、汞、镍、锰这6种元素以及666总量（HCH）、滴滴涕（DDT）等，造成重金属污染的主要原因是由于长期采用被污染的水来灌溉农田以及农田周边的化工厂排放废弃物等。经调查显示，目前双鸭山、佳木斯、鸡西市所在的三江平原和兴凯平原一带，由于大范围的开采矿石和煤炭以及长期用污水灌溉已经存在重金属污染的风险，违禁农药和化肥的施用也导致了部分水稻田土壤DDT和HCH存在残留，这些无疑对农田的生产质量和土地状态造成了很严重的破坏，为此，政府应加大整治力度，同时从法律层面禁止污染土壤的一切行为。

2黑龙江省农田土壤污染防治法律现状及存在的问题

近年来，我国农业用地土壤污染问题得到了学术界以及有关部门的高度重视，很多关于土壤污染防治法律制度的建设意见被提上日程，但是也仅仅局限在讨论争议阶段，政府并没有对污染进行有效治理，国家目前还没有一部完善的、健全的关于土壤污染防治方面的法律，大多数规定都分布在一些零散的法律、法规以及部门规章和文件中，对于黑龙江省，关于这方面的立法更是极为匮乏。

2.1黑龙江省农田土壤污染防治的相关法律规定

我国目前涉及到土壤的法律规定主要有《环境保护法》《土地管理法》《农业法》《基本农田保护条例》《土壤环境质量标准》和《土地复垦规定》等。其中，比较有针对性的是《土壤环境质量标准》，它的制定目的在于防治土壤污染、保护生态环境，此外，它还规定了土壤环境质量分类和分级标准以及土壤監测方法等。同时《基本农田保护条例》有几个条文对土壤污染防治制定了较为详细的规则，如：土壤污染防治细则、有机化肥的合理使用规定以及一些关于地方政府监测和评价的规定[2]。

与此同时，在国家相关法律、法规的指引下，以及对《宪法》第十条中规定的“一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地”的参照和理解，黑龙江省也制定了一些关于土壤防治的相关法律规定，如1990年省政府颁布的《黑龙江省土地复垦实施办法》、1996年依据《农业法》制定的《黑龙江耕地保养条例》，2012年制定了一些地方性法规，如《黑龙江耕地占用实施办法》和《黑龙江地质环境管理办法》，以及相关意见如《黑龙江省人民政府关于加强和规范农村土地整治工作的意见》，2016年4月21日黑龙江省第十二届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《黑龙江省耕地保护条例》。从这些法律规定中不难看出，虽然其为黑龙江省的土地利用和土地保护提供了有力的法律保障，但这些规定中却并没有体现出对农田土壤污染的防范和治理，这是立法的缺失，也是需要立刻解决的问题[3]。

2.2黑龙江省农田土壤污染防治法律规定存在的问题

2.2.1缺乏专门的法律规定防治农田土壤污染。

目前，我国在全国范围内的立法中尚且有一些关于农田土壤污染防治的法律、法规以及规章等，虽然也只是对“防止农业污染”以及“土壤改良和治理”做出的概括性、局部性规定，但在黑龙江省的立法中由于缺乏对土壤污染防治的相关配套制度，使得对于农田土壤污染防治的法律规定近乎空白[4]。这对于治理土壤污染是极其不利的，土壤污染是复杂多样的，它具有很深层次的渗透性，它会参与到生态循环中，作用于大气环境和水环境中，造成更严重的生态破坏，所以原则性的阐述缺乏专门性的效力，零星分散的规定更是使得对污染行为的前期预防和后期治理无法顺利进行，现有的立法已不能满足农田土壤污染防治的需要，而且更加不利于对生态环境的整体保护。

2.2.2相关的农田土壤污染防治法律制度不完善，法律责任不明确。

首先，作为农业大省，黑龙江省承担着全国粮食生产的重任，已有的相关法律规定大多是部门技术性规范，还没有上升到制度和法律法规层面，存在着立法层级过低、实行效力薄弱以及操作性差的问题，缺乏相关的法律制度来治理农田土壤，使得污染的范围和治理的难度愈来愈大，尤其是越来越多的新型农业灌溉、农业生产技术的出现，使得相关的土地监测和检查标准发生了变化，因此需要完善这些法律制度，从而更好地适应实际情况。其次，法律责任不明确，主要是农业生产者和行政主管部门的责任不清晰，所以无法有效实行和推广已有的法律规定，这些法律就形同虚设，同时无法制定出更加具有针对性和可操作性的法律规定，土壤污染就会愈演愈烈，防范和治理也将寸步难行[5]。

2.2.3缺乏整体性、系统性的法律体系建设。

黑龙江现有的关于农田土壤污染的法律规则、法律制度更多的是倾向于重大污染行为发生后的部分控制和治理，对于整体的、大范围的土壤污染防治和减少土地退化难以起到有效作用。尤其是对于污染源的界定，还停留在点源污染的范畴，保护农田、减少土壤污染行为和治理污染的法律规定也较为单一，没有从整体的、系统的层面上来制定综合性的农田土壤污染法律对策。随着国家大力推进建设“美丽中国”，政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和生态文明建设应互相协调、互相融合、互相促进，构建整体性、系统性的法律体系，控制面源污染以及解决土壤退化问题是今后亟需考虑的问题。针对黑龙江的具体问题，综合考量相关的社会问题和经济问题，这方面的立法也是极度匮乏的[6]。

3完善黑龙江省农田土壤污染防治法律的建议

农田土壤担负着人们的粮食生产和生态建设的重要责任，保护好农田土壤对黑龙江省的居民健康以及全省经济发展意义重大，缺失的立法需要尽快由国家和政府全力协作完善。应立足于黑龙江省的实际情况，同时借鉴省外相关经验，统筹立法资源，综合制定相关法律、法规以及制度，最终实现对农田土壤的保护以及整体生态环境的维护。

3.1制定专门的《黑龙江省农田土壤污染防治办法》

黑龙江省拥有全国最稀缺的黑土地，但随着工业污染和环境破坏，正面临着土壤质量退化、農作物质量下降以及生态环境失衡的严峻状况，目前黑龙江省关于土壤污染防治的相关立法是分散的、抽象的，而对于农田土壤污染防治的立法更是空白，所以需要建立专门的针对黑龙江省实际情况的法律规定，考虑制定一部专门的《黑龙江省农田土壤污染防治办法》，从而对农田土壤污染进行全面的、专门的以及系统的整治，如果缺少对农田土壤污染防治的立法资源以及立法条件，可考虑先制定《黑龙江省土壤污染防治办法》，然后在其中以专章专节的方式对农田土壤污染防治进行细化规定，同时可以借鉴福建省已经出台的《福建省土壤污染防治办法》，吸取优秀的治理之策。无论是制定专门的农田土壤污染防治办法，还是将其作为土壤污染防治办法的一部分，这项立法工作都必须抓紧时间提上日程，这对保护黑龙江省珍贵的黑土地以及促进生产和保护生态环境都是尤为重要的[7]。

3.2完善和建立相关法律制度，明确法律责任

从黑龙江省的立法现状来看，农田土壤污染防治的相关法律的立法层级很低，提高相关法律的效力以及实施的力度刻不容缓。所以即便是短期之内无法制定专门的农田土壤污染防治法律，也可以考虑从建立相关的农田土壤污染防治制度出发，例如完善农业清洁生产制度，现有的2012年生效的《清洁生产促进法》中，并没有具体的操作细则，导致农药和化肥的过度、不合理使用，因此可以规定具体的农药、化肥使用量以及禁止的农药种类等，从而达到科学施肥、无害施肥的目的，还可以开发相应的微生物农药来防治病虫害，做到无污染、无残留、无毒害[8]。此外，还可以建立农田土壤污染防治的监督管理制度，明确监管主体，当前使土地管理部门和农业行政专管部门2个机构职责清晰，因此应该对农田土壤污染防治工作的责任主体进行进一步的规定，可以规定由县级以上的农业环境保護部门具体负责污染预防和治理以及监管职责。同时，完善公众参与监督的权利，加强公众对农田土壤污染的预防监督力量，公开更多的农田土壤污染信息，让群众获得更多的知情权，从而鼓励群众参与到预防治理工作中来，能更好地解决群众关心的根本问题。

明确农田土壤污染的法律责任主体是必不可少的，首先应该扩大主体范围，至少要包含农业生产者的责任，农业生产者是最直接的制造污染的主体，适当的警示和罚款会提高农业生产者的防污染意识，而且他们是农药、化肥的直接使用者，因此应该从源头上进行控制。其次，行政主管部门应该严格执法、明确执法，杜绝渎职和松懈行为，承担起治理和监管的职责。最后，承担的责任应该更细化，例如可以将其规定为更严格的民事责任以及更大力度的赔偿损失责任，由污染者承担对被污染者的损失赔偿，不仅解决了受害者的经济损失，同时缓解治理污染土地的资金压力[9]。

3.3提高土壤保护的整体性观念，构建系统的、全面的法律体系

现阶段，法律中对治理农田土壤污染的规定更多的是倾向于治理，而对预防的规定并不多，所以大多都是采取事后补救，十分不利于土壤保护，为此应该提高大众对土壤保护的预防意识，同时，增强其对土壤保护的整体性观念，使其能综合考虑大气环境、水环境、动植物状况与土壤环境的相互作用和相互联系，在制定法律的过程中也以此为根本原则，全面考虑各方面因素，达到共同治理。

同时，针对土壤污染的隐蔽性、复杂性以及间接性的特点，法律应该侧重于对土壤面源污染的治理和规定，考虑多方面因素的协调性和统一性，科學地排查污染危险，有计划地规定污染防治工作，兼顾预防和治理2个方面。此外，将大气污染防治、水污染防治、固体废弃物污染防治与土壤污染防治有机地结合起来，构建更完整的、更系统的防治污染法律体系，做到从总体的层面深度地解决污染问题。有的学者曾提出，将我们国家的法律体系建设生态化，即从每一个部门法入手，在立法中更多的体现生态建设的理念，这样的构想也值得借鉴，在民法、刑法、行政法等法律中，融入更多的关于治理污染的规定和责任，相信对于生态环境保护和生态文明建设能够起到显著的作用[10]。

4结语

农田土壤污染是工业化快速发展和人类不规范生产活动过程中较为突出、严重的环境污染问题，在国家大力促进生态文明建设的时代背景下，人们越来越重视食品安全和环境质量，保护农田、治理土壤污染迫在眉睫，而这些防治工作必须做到有法可依，所以该研究在分析了黑龙江省的相关法律现状后，提出了一些建立健全法律的措施和建议，以促进我国农田土壤污染防治法律体系的完善。

參考文献

[1] 陈印军，方琳娜，杨俊彦.我国农田土壤污染状况及防治对策[J].中国农业资源与区划，2014，35（4）：1-5，19.

[2] 李雪.黑龙江省土地资源保护法律问题研究[D].哈尔滨：东北林业大学，2013.

[3] 王粟，史风梅，裴占江，等.松嫩平原农田土壤污染现状分析与评价：以黑龙江省绥化地区为例[J].东北农业大学学报，2015，46（5）：75-83.

[4] 许壮.我国土壤污染防治法律制度研究[D].太原：山西财经大学，2014.

[5] 卢明.我国土壤污染防治法律机制研究[D].杨凌：西北农林科技大学，2013.

[6] 姜向会.我国农业用地土壤污染防治法律问题研究[J].陕西农业科学，2014，60（12）：97-99，113.

[7] 陈云龙.完善我国农业用地土壤污染防治法律制度研究[D].合肥：安徽大学，2013.

[8] 任华.我国土壤污染防治的法律规制[D].杨凌：西北农林科技大学，2015.

[9] 任慧琴.农村农业用地污染防治法律制度研究[D].太原：山西财经大学，2014.

[10] 刘琼.农业用地土壤污染防治法律规定和反思[J].法制博览，2015（17）：117-118.