广东省农村综合改革的创新实践与思考

蒋艳萍 叶李 吕建秋 刘少群 郑大睿 王敏虹

摘要通过座谈会、收集资料、实地考察、暗访等多种形式调研，阐述了广东省揭阳市东区开展农村综合改革的背景，总结了其在农村基层治理体制、农村经营管理制度以及新农村建设与新型城镇化建设等方面改革的做法及成效，重点凝练出揭东区地方政府开展农村综合改革创新的主要亮点以及在其他地区推广的经验与启示，分析了其在土地确权、“三资”平台建设以及法律服务体系建设中存在的问题，并针对这些问题提出了相应的对策建议。

关键词农村综合改革；创新管理；启示；实地调研；揭东区

中图分类号S-9文献标识码A文章编号0517-6611（2017）17-0206-04

AbstractBy holding seminars， data collection， site visits， unannounced visits and other forms of research， the background of carrying out the comprehensive rural reform in Jiedong district in Guangdong Province was described， and its practice and effects in rural governing institution， management and operation mechanism and new rural and newtype urbanization construction were summarized. Then it pointed out the main highlights and experiences to provide a reference for other regions， put forward some corresponding countermeasures and suggestions which were based on the analysis of the existence problems on rural land rights， “joint venture platform” construction， legal services system construction and so on.

Key wordsComprehensive rural reform；Innovative management；Revelation；Field research；Jiedong District

基金項目广东省软科学项目（2014A070703039）；广东省委农村工作办公室委托项目（政府委托课题）。

作者简介蒋艳萍（1982—），女，湖南永州人，助理研究员，硕士，从事科研管理、技术推广、新农村建设等研究。*通讯作者，研究员，硕士，从事科研管理、科技政战略、新农村建设等研究。

收稿日期2017-04-21

根据《关于开展国家级农村改革试验试点工作专题调研评估的通知》（粤委农工办〔2015〕53号）精神，华南农业大学新农村发展研究院调研组于2015年5月12—15日赴揭阳市揭东区开展国家级农村改革试点工作专题调研评估。通过召开座谈会、收集资料、实地考察、暗访等多种形式进行广泛而深入的调研，先后调研了揭东区埔田镇饶平村生活污水处理及农村垃圾回收系统建设情况，埔田镇“三资”（资金、资产、资源）管理服务平台建设情况，曲溪街道陇埔社区、云路镇陇上村和赵埔村的村级“一室两会”（代表工作室、公益理事会、民主监事会）建设、村级道路改造及新农村建设情况，云路镇便民服务中心、视频监控中心、“三资”管理服务平台建设情况，锡场镇军埔村电子商务发展情况，新亨镇英花村旧房改造情况，玉湖镇吴厝村润丰生猪养殖专业合作社的生态循环农业基地建设等农村综合改革情况。笔者简要概述了揭东区开展农村综合改革的背景，总结梳理了改革的主要做法与成效，分析了其中存在的问题并提出了相应的对策建议。

1改革背景

揭阳市是广东省人口较为稠密的地区之一，居民主要有潮、客两众，地域文化特色鲜明，商贸活跃，海内外商会较为发达，华侨团体众多，国民生产总值居广东省前列。随着人口的增加，城镇化的快速扩张，人地矛盾更加突出，农村治理问题难度加大。揭东区是典型的农业大县，总人口数达130万，居住在农村的人占近80%，进一步健全规范农村治理模式成为各级党委政府的头等大事[1]。加上揭东区从原来的传统农业大县逐步向新兴工业区转变，经济社会的发展和转型，创新基层治理模式对揭东经济社会稳定发展尤为必要。近年来，国家提出农村土地制度改革、构建新型农业经营体制、深化农村的金融体制改革、完善城乡一体化的体制机制以及进一步完善农村社会管理机制等一系列农村综合改革政策[2]。在此历史背景下，揭阳市创造性地提出“一室两會”制度，着重完善乡村治理机制。揭东区云路镇洪住村莲花埔自然村是有名的“问题村”，首当其冲成为“一室两会”制度的试点村。

为了在新形势下探索解决制约不同地区农村经济社会发展的深层矛盾和突出问题，为全面深化农村改革提供新鲜经验，也为创新农村各项制度提供实践依据[3]，2014年4月22日《中央农村工作领导小组办公室关于将广东省清远市等地确定为农村改革试验联系点的批复》（以下简称《批复》）正式发布，其中揭东区凭其在农村基层治理体制改革方面的有益探索被确定为农村改革试验联系点之一，其“一室两会”制度从自发探索到市委市政府的统筹部署，现已上升为国家级的试点。省委农办相关文件要求揭东区在完善乡村治理机制、保障农民财产权利、协调发展新型城镇化与新农村建设、同步推进“四化”建设等方面进行积极探索，将为制定和完善国家有关法律、法规和党的有关农村政策提供重要参考[3]。

2改革措施及成效

2.1“一室两会”创新农村基层治理机制

2.1.1

在村级设立代表工作室，构建民主提事、民主议事的平台。代表工作室作为村干部、村民代表、各级党代表、人大代表、政协委员以及县镇驻村干部履行职责、联系群众、收集社情民意的工作平台，设在村级办公场所内，配备一两名工作人员。工作人员一般由村组宣委员或大学生村官担任[1]，其主要职责是收集社情民意，明确村民的实际困难和利益诉求，听取村民对村政工作的建议和征询对相关决策的意见，宣传党和国家的政策法规及各级党委政府的决策部署，整理归纳并提出涉及村民利益的重大问题议案等[1]。设立代表工作室，解决了“谁来议事”的问题。

2.1.2

在村级培育公益理事会，构建村民广泛参与、民主理事的载体。公益理事会是通过对“老年人组织”、福利会、慈善会等传统草根组织进行引导、整合和规范而成。公益理事会在村党（总）支部的领导下，协同村（居）委会积极开展扶危济困、环境卫生、教育文化、基础设施等有关民生福祉的公共事业和公共管理。設立公益理事会，解决了“谁来理事”的问题。

2.1.3在村级整合成立民主监事会，构建民主监督的载体。将村务公开监督小组和民主理财小组有效整合，并推选党员代表、村民代表中公道正派、群众公认度高的同志加入，成立村社民主监事会。其职责是全程监督代表工作室、公益理事会各项工作和村（居）委会、集体经济组织实施的村务工作，督促村务实施和村务财务公开。全区统一每月15日为村务财务公开日，每年开展1次以上评议村（居）干部活动。设立民主监事会，解决了“谁来监事”的问题。

获批为国家农村综合改革试点以来，揭东区进一步规范和深化“一室两会”制度，逐步推广普及到经联社（自然村）一级，目前已有112个行政村已实现全覆盖，农村呈现和谐发展态势，涉农上访批次同比下降57%，人数减少52%；实施村级公益建设项目450宗，投入资金5.25亿元，其中接受捐赠的资金近2亿多元，占总投入的三成多。新亨镇硕联村外出企业家许锦光捐资1 000多万元用于镇道、村道建设；云路镇陇上村外出企业家江永忠先生独资1 000万元捐建陇上公园，涌现出一大批生动典型，形成了内外合力、共建共享的良好氛围。

2.2农村经营管理制度日趋完善

2.2.1土地确权登记工作有序推进。

揭东区按“试点先行，以点带面，逐步推开，稳步实施”的工作思路，充分发挥“一室两会”的作用，积极推动土地确权登记工作。目前开展了以云路镇翁洋村为试点村，制订了《云路镇农村土地承包经营权确权登记工作实施方案》，明确了基本要求、主要原则和主要任务，完成了土地调查摸底、入户确认、公示和测绘等工作，基本完成试点村27.3 hm2耕地的确权登记工作。

2.2.2“三资”交易服务平台初具规模。

2014年底已全面建成集管理、服务、交易“三位一体”的农村集体“三资”管理服务平台，目前已基本完成7个镇级“三资”交易服务中心的基础建设，并在此基础上建立区級农村集体“三资”监管工作联席会议制度，构建镇级“一办两中心三平台”和农村财务核算平台、农村集体资产资源交易平台和“三资”监督平台，埔田镇农村集体资产资源交易中心公开竞标祯祥坑村土建项目，作为揭东区农村集体“三资”交易平台的第一个项目已顺利完成竞标交易。

2.2.3现代农业经营体制机制促民增收。

①初步构建了“互联网+农业”新型产销体系，并首先在玉湖淮山、锡场食品和食品机械、玉溶陶瓷制品生产3个省级专业镇和4个农业“一镇一品”示范镇（埔田竹笋、玉湖茶叶、新亨绿茶、云路甲鱼）推动实施。②发展农村电子商务破解农民增收难题。通过打造“政策扶持+人才培训+金融支撑”三位一体的模式，以“中国淘宝村——军埔电子商务村”为核心，辐射带动周边电子商务产业快速发展，有效推动农民创业增收。2014年该村户均增收35万元，人均增收8万元。揭东区大力推广电子商务村经验，全区已免费开展电商培训3万人次，现有电商企业87家，网店10 948家，2014年电商交易额22.26亿元。

2.3新农村建设与新型城镇化建设协调发展

2.3.1

通过打造名村、示范村，打造一批幸福村居。力争名村、示范村实现“村村6个有”（有“一室两会”建设、有“雨污分流”工程、有生活垃圾收集转运、有治安视频监控、有文化小公园或小广场、有便民服务室），示范片内已建成村道（巷道）43 km，投入152万元清运垃圾，投入180万元开展环境整治及休闲绿道建设，拆除旧厝85间，拆除旧厕218个。

2.3.2

大力整治村容村貌，建设绿色新农村。通过整治河道沟渠、建设文体活动场地、配置绿色文化长廊、打造先进的垃圾收集转运系统、配套垃圾无害化处理场、完善污水处理设施等改善村容村貌[2]。目前80%的农村建有村文体广场和生态公园，90%的农村建设污水处理设施，农村的河道沟渠都已得到全面整治。

安徽农业科学2017年

2.4平安揭东建设卓有成效

通过“一室两会”，调动了社会不同主体参与社会管理的积极性。①推动 “三大平台”，打通便民服务“最后一公里”。通过搭建代表工作室，每月5日和15日轮流开展活动，接待党员群众，现场解答党员群众反映的问题；建立便民服务中心，设立了12个窗口，实行一楼式办公、一窗口受理、一站式审批、一条龙服务、一窗口收费为村民提供计生、民政、殡改、劳动、医疗等便民服务；通过实施内河清淤、教育创强、道路建设、文化公园、环境整治等33项民生项目，让广大老百姓得到实惠。②打造三级视频监控“天网”构建平安社区。逐步实现区镇村三级视频监控系统联网共享，实现“公共场所全覆盖、监控范围无死角、视频监控联成网、防范打击有实效”的目标。在揭东区规划建设的5 500多个电子眼中，已经有九成以上达标建成，实现了全县227个村（居）全覆盖。③“一村一律师”送法到基层。从2014年下半年开始，揭东区司法局进行了一村一法律顾问挂牌工作，全区63名律师分别挂钩119个村（区），要求法律顾问到村（区）开展服务每月至少8 h，每个季度至少举办一次法制讲座。据统计，律师共为各村（区）提供法律服务1 275场次，接访咨询1 061人次，调解纠纷155宗，参与诉讼案件15宗，涉及内容有村土地承包合同、协议，村民纠纷的调解等。

3改革创新经验与启示

3.1村级“一室两会”制度的推广经验与启示

“一室两会”制度成功的关键在于强化党的领导来维护农村稳定，发挥民间组织的作用来优化农村建设，创新机制体制保障基层民主自治[4]。揭东区作为村级的发源地，有较好的推广基础，其在乡村治理机制的改革探索经验可以且应当在更大范围内得以复制和推广，但在推广过程中要注意几个事项。

3.1.1

“问题村”优先推广。并非所有试点村都像揭东莲花埔自然村那样有着良好的基础，选择问题村作为试点，目的就是为了发现更多问题，采用“一室两会”制度设法解决，可提高解决问题的成功率，更容易树立“一室两会”的威信，形成品牌，以便今后更好地全面推开。

3.1.2

发挥村支书等村两委干部的模范引领作用。据揭东区村民介绍，“一室两会”在刚开始成立时，村支书的作用很关键，一是书记的威望，二是书记是否想为村里做事，因为多数“一室两会”是受村党支部组织和领导的，因此有公心、有责任感的村干部是“一室两会”成功的关键。

3.1.3

坚持“成熟一个建设一个”的原则。按照揭东区的计划，2014年底前将“一室两会”普及到经联社一级。有村民认为不宜强制推行，“应该成熟一个就组织一个”。揭东区云路镇洪住村正是如此，洪住村共有7个经联社，其中6个经联社设置了“一室两会”，还有一个经联社由于人口少暂未设置。最后，值得注意和深思的是，要正确处理好“村两委”与“一室两会”之间的权、责关系，因此“一室两会”的职责、权利及工作范畴需要进一步规范和明确。

3.2农村电子商务运营模式的推广经验与启示

军埔村充分发挥“一室两会”这个公共服务平台，开展农村经营体制改革，“互联网+农业”新型产销理念以及“政策扶持+人才培训+金融支撑”三位一体的电商模式成为揭东创新农业农村经营体制改革成功的精髓所在，为其他地区开展农业农村经营体制改革提供了借鉴、学习的经验。在实际推广和复制过程中有3点经验值得注意。

3.2.1

发展初期相对宽松的政策环境。揭东区政府出台一系列优惠政策扶持农村电商发展，通过扶持协会加强市场主体培育；通过推动各大制造业与电商村合作供货，解决电商货源问题；通过完善交通、引导物流企业进驻，加强市场服务提供；通过贴息贷款、诚信基金建立，为电商产业发展提供资金保障[5]。

3.2.2

大力开展电商人才培训。电商产业是现代农业经营方式，有些农户想开网店却不懂电商经营的基本技能。揭阳市政府牵头在军埔村里办起了培训班，邀请专业的培训师进行指导，从淘宝规则到店铺诚信，3个月里，这个培养基础性电商人才的课程培训了近2万人次。

3.2.3

创新金融服务机制。制定出台了《揭东区开展农村普惠金融实施方案》，推出电商贷款、妇女创业贷款等支持电商产业的信贷产品，2014年累计向农户发放电商贷款72笔1 022万元，向物流公司、供货商等发放贷款2 000多万元。由此可见，政策支持、電商人才、金融支撑三位一体是农村电商产业成功发展的关键。

3.3“一室两会”创新农村社会管理的经验与启示

3.3.1

通过“一室两会”集中群众智慧，实现从“为民做主” 转变为“由民做主”。通过代表工作室这一平台，充分收集群众意见，定期或不定期召开党员和村民代表民主议事，把民主议事的过程变成统一群众认识和汇聚民智的过程，确保农村的资金使用、土地使用、村庄规划等事项的决策实施公开透明，实现了群众的合理意愿，群众真正成为“当家人”。在办成了许多实事的同时，信访问题也得以化解。2014年以来，试点县揭东各类信访比同比下降了53%。

3.3.2

以“一室兩会”为主要推手，从改善民生入手赢得民心，形成了群众参与、社会协同的生动局面。特别是依托“公益理事会”这一重要载体，选准农村环境卫生这一迫切问题为突破口，发动社会力量参与，在全区农村全面实施“雨污分流”和垃圾清运。建设资金中社会捐助达2.5亿元，占总投入的1/4以上。

3.3.3

通过“一室两会”，调动了社会不同主体参与社会管理的积极性。推动村级视频监控系统建设、 “雨污分流”处理、垃圾清运处理、“三个一”工程（即一个公共服务站、一个文体活动中心、一个家庭服务中心）等社会治理体系的同时，也优化了发展环境，区域竞争力大大增强，青岛啤酒等一批大工业项目在揭东县落户投产。由此可见，“一室两会”在实施过程中要注意强化党在基层的领导核心地位，理顺村党组织和自治组织、社会组织关系；实施民主自治，以改善民生为主要目的；汇聚民心民力，引导不同社会主体共同参与社会管理，充分发挥“一室两会”在农村经济社会发展中重大事项的引导和推动作用。

4存在的问题

4.1农村土地确权问题较为突出

4.1.1

农村宅基地管理问题突出。部分村民（以云路镇赵埔村为代表）反映由于现住旧房屋是连片建设模式，但传统连片建筑结构不允许每家每户单独拆除旧房建新房，必须要居住在一起的所有家庭都同意才能拆除，但群众意见不统一，旧房没法拆除，新房无地建设，影响到儿女结婚用房等一系列问题。

4.1.2

历史遗留问题。由于历史原因，部分土地的权属存在争议或权属证明材料不全的情况[6]，这些土地会存在一定的争议性或者纠纷，难以确权。还有“小产权房”以及城镇居民购买农村宅基地没有到土地登记机构办理相关变更登记手续等问题，都大大增加了确权工作的难度[6-7]。

4.1.3

村民认识问题。部分村社由于人口增长、国家建设征地，集体提留机动地已不能解决人地矛盾；且部分村民对土地确权认识不到位，有一定的抵触心理。

4.2“三资”交易平台建设有待完善

4.2.1

“三资”交易平台信息有待丰富。目前在农村集体“三资”交易平台建设工作处于起步阶段，基本完成模块建设，但系统缺乏基本信息和交易信息资料数据库，相关标准和规章制度有待进一步建立健全。

4.2.2

“三资”平台管理业务水平有待提高。由于平台建设政策性、业务性强，操作难度大，存在个别地方宣传力度不足、操作业务技术跟不上，以及一些干部对平台建设的政策规定理解不够深透等问题。

4.2.3

平台监管体系尚未健全。就目前情况来看，村民不知道村里的集体“三资”究竟有多少，农业集体资金的花费去向不清楚，另外多数村总账务不能向群众公开。

4.3法律服务体系有待提升

4.3.1

律师服务供不应求。律师服务无疑是给村民提供法律服务的主要力量，但是在本次调研过程中，发现律师服务供不应求。所谓一村一律师顾名思义就是一个村一名律师，而且每个律师每个月平均只花8 h来村服务。揭东区有200多个行政村，基层组织数量如此之高，律师服务供不应求。

4.3.2

服务机制有待改善。律师并不是固定时间来村服务，有时一个月内不够8 h服务时间。有些村民还不知道服务本村的律师是谁，因此“一村一律师”的制度推行成效与预期有一定差距。

5对策与建议

5.1政策宣传与制度建设并进，扎实推进土地确权工作

5.1.1

完善规章制度。可借鉴蕉岭县土地确权的有关做法，一方面出台土地确权颁证工作方案、操作流程图、政策解答文件等，对农民群众和基层干部最关心的问题作了详细政策解答。另一方面出台保障措施，保障农民平等享有土地增值收益，改革关于被征地农民的补偿办法，除给予农民集体土地征用补偿外，对农民的住房、社保、就业培训也必须给予合理保障[8-11]。

5.1.2

加强政策宣传。一方面是采取电视大力宣传这次土地确权方针政策，还可印制一些小册子，发放给村民，营造浓厚的土地确权氛围；另一方面是发挥“一室两会”的引导协调作用，充分体现农民主体作用，把农民意愿放在第一位。

5.1.3

灵活应对疑难问题。对边界不清，坑边、路边、河边、沟边扩边展沿的，在不影响集体资产的情况下，根据《土地承包法》和《土地权属争议调处处理办法》，尊重历史，根据民意，予以确认。对举家外出打工或居住外地常年不回家的人的土地，要与其亲近人联系，取得他们的意见，予以确权[12]。

5.2强化“三资”监管服务体系建设，夯实基层廉政建设

在打造农村集体“三资”监管体系上，首先应该进行资产盘点，不管从政府或者百姓的角度来看，这都有利用促进干部与村民的相互理解，使得各项工作更加顺利；其次，财务人员一定要加强每月、每季度资产对账，其次，财务人员应加强每月、每季度资产对帐，严格规范农村的总资产、资金数目；最后，应该建立完善的资产监管体系，对各类资产资源，要依法界定权属，明晰所有权[13]。

5.3法理兼施，推动平安揭东法律服务建设

首先要解决供需之间的差距，在原有基础上应多增添一名律师或者加长律师来村服务时间，鼓励城市中的律师到广阔的农村去，通过多渠道解决经费问题，可以政府出一部分经费，村委会出一部分，公益理事会出一部分，充分发挥律师在“一村一律师” 工作中的重要作用。二是律师来村服务的工作时间应该固定，即要把“一村一律师”制度完善并推广，使更多村民意识到法律的重要性。

6小结

总体来说，揭东区农村改革工作已进行到全面推进阶段，基本按改革方案进度推进，除土地确权、“三资”平台建设工作进展较为缓慢之外，农村基层治理机制、现代农业经营体制、城乡融合发展、平安揭東建设等试点工作任务皆顺利开展，并在区域范围内形成了具有揭东区地方特色的试点成果。其中村级“一室两会”制度的大力推行创新了乡村治理机制，维护了农村社会的和谐稳定，推动了村民自治，走在全省甚至全国乡村治理机制改革的前列；初具规模的“三资”平台建设为保障农民财产权利做出初步探索；整治河道沟渠、打造先进的垃圾收集转运系统、配套垃圾无害化处理场、完善污水处理设施等村庄综合治理举措有力促进了新型城镇化与新农村建设协调发展；“政策扶持+人才培训+金融支撑”三位一体的电商运营模式成为全国农村电商发展的典范；搭建代表工作室、便民服务中心等措施让政府管理服务重心下移；三级视频监控“天网”、“一村一律师”送法到基层等为构建平安揭东做出了积极探索。综上所述，揭东区改革在健全农民权利保障机制、维护农村社会稳定、着力完善乡村治理机制、健全黨组织领导下的村民民主自治机制、推动村民自治和政府管理服务重心下移方面做出了有益探索，可为全省甚至全国其他地区开展农村综合改革提供借鉴，同时也为完善国家有关农村政策提供重要参考。

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