山西农村转型发展中农民权益保护问题研究

吕培进

摘要 山西省农村在经济社会转型发展中出现了诸多问题，农民的合法权益遭受侵害。结合山西农村经济社会发展实际，指出了转型发展中山西农民权益保护存在的若干突出问题，分别从政策制度、法制和保障机制3个层面深刻剖析了山西农民权益保护存在问题的原因，提出了加强和完善山西农民权益保护的具体建议。

关键词 农村；转型发展；农民权益保护；问题

中图分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2017）07-0197-04

Research on the Problem of Peasants Rights and Interests Protection in Rural Transformation and Development of Shanxi Province

L Pei-jin

（Lüliang University，Lüliang，Shanxi 033000）

Abstract In the process of economic and social transformation and development in rural areas of Shanxi Province， there had many problems， the legitimate rights and interests of farmers had been infringed. This paper pointed out the problems existing in the protection of farmers rights and interests in Shanxi Province， and profoundly analyzed the reason of the problems from three aspects such as policy system， legal system and guarantee mechanism， then put forward some suggestions on how to strengthen and improve the protection of farmers rights and interests in Shanxi Province.

Key words Rural；Transformation and development；Protection of farmers rights and interests；Problems

近年来，随着新农村建设和城镇化、工业化的推进，山西农村经济社会走上了转型跨跃发展的道路。然而，山西农村在转型发展过程中也产生了新的问题，如农民的土地、财产、生命健康等遭受侵害的案件多发，严重侵害了农民的利益，不利于农村社会的和谐穩定，极大地制约了山西农村经济社会的可持续发展。因此，研究山西农村转型发展过程中的农民权益保护问题非常必要。

1 山西农村转型发展中农民权益保护存在的问题

农民权益是指农村居民作为社会成员、国家公民享有的政治、经济、法律、教育、卫生及社会保障等各种权利和应得的利益，包括政治权益、经济权益、社会权益、文化权益等[1]。在农村转型发展过程中，山西省农民权益保护问题主要表现为农民经济社会权益保护存在缺陷、农民土地权益保护相对缺失、农民生态环境权益保护严重不足。

1.1 农民经济社会权益保护存在缺陷

山西省许多地区农村存在农民市场经济权益不完全、不平等、受限制甚至被夸大的状况。尽管国家和山西省分别制定出台了一系列促进农村经济社会发展和保护农民权益的政策、制度，农民经济社会权益保护状况有了较大改善，但在许多方面仍存在诸多缺陷，如农业生产资料的生产、销售监管不到位，农民因使用假农药、假种子、假化肥而利益受损；强迫式种植农作物、不及时发放和恶意克扣支农补贴等农业行政执法不规范行为也导致农民利益受损；有些进城务工的农民在劳动就业、社会保险、生活居住和子女教育等方面的权益得不到切实保障；农村中的妇女、贫困户等弱势群体的权益未得到足够重视，其权益保护比较弱化。此外，有些村民的村务知情权、参与民主决策权被忽视或受到不同程度的损害。

1.2 农民土地权益保护相对缺失

土地是农民的最大利益所在，也是农民最大的保障和赖以生存的依靠，因此维护农民基本权益最重要的是维护农民的土地权益[2]。然而，相关文献资料和实践调查表明，土地矛盾纠纷是山西省农村转型發展过程中显露出的突出问题，呈现多样化、复杂化的趋势，农民的宅基地权益、土地承包经营权、土地承包经营流转权、土地承包经营纠纷处理请求权等土地权益遭受了侵害。伴随着农村城镇化的发展，山西农村的土地被征用、占用的规模不断加大，农村房屋拆迁、土地征用、土地流转等引发的矛盾纠纷凸显。有的地方政府和村集体强迫农民出租、出让土地承包经营权或非法改变土地用途，强制征地和暴力征地现象频发。有些地区农村的土地被征用或违法占用之后，村民得不到及时、足额的经济补偿或赔偿，许多农民成为“三无农民”，农民利益严重受损。有的地方政府单方面制定征地补偿方案，侵害了农民的知情权和参与权。

1.3 农民生态环境权益保护严重不足

目前山西经济仍然是以煤为主导的产业经济，山西农村经济的发展也离不开煤资源的开发，因此许多煤工业企业在农村选址建厂。然而，煤炭采掘、煤焦化工工业等导致山西许多农村环境污染严重，农业生态遭到破坏，以致有些地区农村的土地无法耕种，造成耕地减产绝收，还有些地区农村的地下水遭受污染，造成村民无水灌溉农田，饮水困难，许多农民因此失地、失业。有些农村地区因煤矿开采成为踩空塌陷区，形成的地质灾害造成了严重的人员伤亡、财产损失和水资源破坏，加上补偿制度存在缺陷，农民所获的财产补偿范围较窄、标准偏低，安置政策缺乏长效统筹，执行中也缺乏法律制度约束，农民的财产、生存、健康权利遭受严重侵害。有些农村地区还正遭受城市转嫁的污染，进一步加剧了农业生态环境的恶化，农村人居环境污染也愈加严重，给农民的生命健康带来威胁，严重侵害农民的利益。现实中，农民的合法生态环境权益未得到及时有效的保护。

2 山西农民权益保护存在问题的原因

2.1 农民权益保护相关政策制度不完善，落实不到位

农民权益受损以及存在的问题与农村城镇化的快速推进、农民主体地位弱化、农民权益保护相关政策制度不完善和落实不到位密切相关[3]。首先，新农村建设和农村城镇化、工业化的快速推进，催生了土地、环境等一系列矛盾纠纷，由于配套政策制度不完善，集体所有土地产权主體虚位，征地程序存在缺陷，监管不力，不可避免地给农民利益造成损害。如由于土地保护制度不完善导致某些地方政府滥用公权力，钻法律漏洞，借公共利益之名圈占大量农民土地，造成土地资源的浪费和破坏，严重侵害农民的合法权益；农村环境监管制度和环境纠纷处理制度不完善会导致农村环境污染加剧，农业生态破坏，农业生产、农民生活受到影响。其次，农民在政治、经济上处于弱势地位，属于弱势群体，有些地方政府和村集体在土地流转、房屋拆迁补偿、招商引资中存在权力寻租、滥用行为，有的乡镇政府和村集体往往对农村土地承包经营权利、生态环境权利、财产健康权益视而不见，为了追求短期经济利益和个人利益，而损害农民利益。

此外，尽管国家和山西省在政府层面制定了农业支持制度、农村土地制度、农民就业制度、农村社会保障制度、公共财政制度等相关农民权益保护的一系列政策制度，如国务院于2007年出台的《关于在全国建立农村最低社会保障制度的通知》《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）、《关于加大改革创新力度 加快农业现代化建设的若干意见》（中发〔2015〕1号）、《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发〔2015〕2号）；山西省制定的《山西省实施〈农村土地承包法〉办法》《山西省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》《延长农村土地承包期、允许土地使用权有偿转让的实施办法》，对农民利益、权益予以保护，但是这些制度并不健全，还存在一些制度空白地带，间接或直接造成了农民权益保护制度的供给保障不足。加上财政经费限制、监管执行不力等因素，农民权益保护相关政策制度落实不到位，农民的合法利益和权益没能得到及时、充分、有效的保护。

2.2 农民权益保护法制不健全，法律保护缺位

长期以来农民权益得不到及时充分有效保护，其根源就在于法律制度上的缺位，尤其表现在农民的土地权益、生态环境权益的保护缺失问题上[4]。农民土地、环境权益受到侵害的根本原因主要有两个方面：一是源于政府对农民利益保护不公正，另一方面是由法律保护缺位导致的。尽管我国制定了关于土地、环境的法律法规，如《物权法》《土地管理法》《农村土地承包法》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》《农村土地承包经营权调查规范》《农村土地承包经营权确权登记数据库规范》《农村土地承包经营权要素编码规则》等关于农村土地的法律法规和政策制度，以及国家层面制定的《环境保护法》《固体废弃物污染防治法》《农业法》《水土保持法》《煤炭法》《城镇排水与污水处理条例》等和山西省層面制定的《山西省农业环境保护条例》《山西省重点工业污染监督条例》《山西省工业固体废物污染防治条例》《山西省水资源管理条例（2007修订）》《山西省汾河中上游流域水资源管理和水环境保护条例》等关于农村环境的法律法规和政策制度，但是这些法律、法规、政策制度体系还不健全，尤其是关于农民权益保护的规定不够明确、具体，或存在缺陷，不能够充分保障农民的合法权益。

在土地立法和权益法律诉求保障机制方面，还存在诸多不足，如《土地管理法实施条例》规定“征地纠纷引起的争议先由县级以上人民政府协商处理，协商不成的，由批准征地的人民政府裁决”。然而政府同时身为征地的主体和裁决者，难以做出有利于农民的裁决。另外，在农民土地拆迁补偿纠纷方面，《行政诉讼法》规定“对政府的抽象行政行为不能提起行政诉讼”，这意味着农民难以提起行政诉讼，农民的权益诉求得不到实现[5]。同时，最高人民法院的司法解释也明确规定“拆迁安置补偿协议纠纷不能提起民事诉讼”，导致农民的权益基本丧失了司法救济保护，其合法权益难以得到切实的法律保障，因此他们只能通过信访、投诉、抗争等非常规手段维权。此外，由于农民自身知识水平的限制，其对国家法律法规不了解，法律意识、权利意识淡薄，自我保护能力差，寻求法律保护、运用法律手段的意识、能力非常薄弱，当合法权益受到侵害时，许多农民不懂得利用法律武器维护自己的合法利益。

2.3 农民权益保护和保障机制不完善

山西农民权益保护、保障机制不完善主要体现在以下几个方面：①农民权益诉求机制不健全，缺乏畅通的权益保护救济渠道。目前在山西许多农村地区，解决农民诉求问题未能真正落到实际工作中，没有充分发挥出应有的效力，主要原因在于政府职能错位、缺位，对农民利益和权益保护未给予足够重视。②农村社区保障制度机制不健全，保障经费不足，使农民在市场竞争、经济资源竞争中处于弱势地位。尽管山西省加大了农民在养老、医疗、贫困救助等方面的保障力度，但是从保障项目、保障内容和保障水平上，农村居民的保障与城镇居民享有的保障还相差甚远。③农民权益保障监督纠偏机制不完善，不利于农民权益的保护和损害救济。另外，多元化的涉农纠纷解决机制体系不健全也很大程度上制约了农民权益和利益的保障效果。据调查，山西大多数农民更倾向于选择信访举报、投诉、诉讼方式解决矛盾纠纷，和解、调解、仲裁等纠纷解决方式的应用还不充分，对农民权益的保护作用没有充分发挥。

3 加强和完善山西农民权益保护的建议

3.1 强化农民权益保护相关政策制度的落实

在新农村建设和农村城镇化、工业化进程中，政府和有关部门应科学统筹制定农村建设发展整体规划，进一步完善农村建设发展的配套政策，强化农村土地资源保护、农业生态环境保护制度的贯彻落实，加大政策制度落实的监督力度，依法规范政府行为，避免政府权利滥用，妥善处理土地、环境等一系列涉农矛盾纠纷，切实保护好农民的合法土地、环境权益和经济利益。各级地方政府及有关部门、村集体和村镇企业应充分重视农民在农村发展中的主体地位，关心农民利益，充分尊重和保障农民的土地承包经营权、生态环境权利、生命健康和财产权利。国家和山西省各级政府应进一步健全完善涉农的各项政策制度，在政策制度设计中进一步突出加强农民权益、利益保护的规定，对地方政府的公权力行使和行政行为加以必要的约束限制，减少或避免公权力对农民权益的侵害。

建议进一步完善农村土地承包经营制度、土地征收制度、土地流转纠纷调处机制、房屋拆迁补偿制度，改革征地制度，完善征地程序，重点加强农村土地承包经营权流转纠纷的调解仲裁工作，合理规范农村土地承包经营档案管理的工作流程，切实做好农村土地确权颁证，规范农地承包和流转程序，保护失地农民的合法权益。同时，建议进一步健全农业环保责任制度、农村环境污染监管制度、农村环境污染纠纷处理制度和农村环境纠纷司法救济制度，对村镇重污染企业进行重点治理，加大对农村环境执法中“执法不严、 违法不究”問题的责任追究力度，切实维护好农民环境权益[6]。此外，应加大资金投入，进一步加大农民土地、环境权益保护相关政策制度的落实力度，为政策制度的有效落实提供充足的经费支持，充分发挥政策制度对农民土地权益等各项权益的保障作用。

3.2 加强农民权益保护相关立法，完善农民权益损害的法律救济

农民利益、权益的保护，需要宪法、经济法、行政法等诸多法律部门共同保护，特别需要经济法律制度体系作为支撑。因此，应加强农民权益保护相关立法，建立科学、系统、规范的农民权益保护的法律制度体系。建议从国家层面制定《农民权益保护法》，或从山西省层面制定出台《农民权益保护条例》，为农民权益保护提供明确的法律依据。

在土地立法方面应进一步完善《物权法》《土地管理法》等有关农地产权的立法和司法解释，如在《土地管理法》中明确规定失地农民社会保障制度，构建完善的农民土地权益的法律法规体系，同时加快对农村土地承包经营权纠纷、土地流转纠纷、征地补偿纠纷的专项立法工作[7]。在政府土地征用立法方面，可借鉴美、德、日、法等发达国家的经验，通过完善土地立法进一步完善土地征用制度，严格将征地用途限制在维护公共利益方面，按照市场化运作方式提供征地补偿，并严格履行法律程序。在立法中也可以借鉴西方国家关于农民组织的立法，发挥农民组织维护农民合法权益的重要作用[8]。

在农村生态环境立法方面，建议继续修改《环境保护法》，完善关于农村地区环境污染和资源破坏情形下的农民权益保护的规定；制定专门的保护农村环境的《农村环境保护法》或《农村环境保护条例》，防范污染企业和产业向农村扩散、转移，充分保护农民对环境的知情权和监督权。山西省政府制定完善关于农村环境与资源保护以及农民环境权益保护的规定。在农村环境法制建设中，应允许农民参与，发挥农民的监督作用[9]。此外，还应加强涉及农民权益的各项法律、法规、政策和制度的宣传，推进山西农村法制宣传和法治建设，增强农民的法律意识和依法自主维权意识，同时加强对农民权益的司法救济保障，及时通过民事、行政诉讼等司法途径保护农民合法权益不受非法侵害。

3.3 完善农民土地、环境权益的侵权预防和损害救济

山西农民土地权益、环境权益侵权问题突出，事关农民的切实利益和农村的长远发展，必须重点加强此类权益的侵权预防和损害救济保护。在农民土地权益的侵权预防方面，建议探索建立以土地为基础的农民利益保护机制，在健全完善土地征用制度、农村土地流转制度的基础上，明晰宅基地产权所有权主体和权能，规范和完善农民土地承包权流转，进一步明确集体土地产权主体，认清农民在地权中的主体地位。在农村土地经营权流转中应尊重农民意愿，维护农民权益，严禁政府干预，还应进一步严格规范征地程序，充分保障农民的土地承包经营权，健全土地征占补偿制度[10]。在农民土地权益的损害救济方面，建议建立健全失地农民利益表达诉求制度、农村土地征收纠纷仲裁制度和诉讼制度，在立法中明确允许权利人提起关于征地补偿的民事诉讼，对政府征地过程中的不作为、违法行为应允许提起行政诉讼，为失地农民建立社会保障基金，做好失地农民的就业安置保障，完善农民土地交易市场和土地补偿方式。

在农民环境权益的侵权预防方面，首先，应加强农村环境执法力度，尤其加强对重污染村镇企业的行政执法力度，加大环保责任追究和处罚力度，严肃查处违反环保法的行为。其次，加强农村环境保护的机构和能力建设，加强农村环保基础设施建设，强化农村环境管理人员的配备和经费的落实，建立高素质的专业农村环境执法队伍，提高环境监测技术水平，建立农村环境监测与环境影响评价体系[11]。再次，加强农村环境监管体制的构建，加强农村环境问题执法监督，对农村环境监管存在的“执法不严，违法不究”严厉追责。另外，还要加强农村环境政策、法律法规的宣传，提高农民的环境法律意识和环境维权意识。在农民环境权益的损害救济方面，建议建立完善农村环境污染法律援助制度，进一步加强农民环境纠纷的司法救济，拓展维护环境的多种渠道和方式，推行农村环境公益诉讼和环境污染损害鉴定评估，建立农村环境污染侵权的民事赔偿、补偿机制，切实维护农民的合法环境权益。

3.4 构建科学规范的多元化农民权益保障机制

农民权益的充分享有和保障不仅要靠政策、法律、制度的完善和落实，还要积极探索构建科学规范的多元化农民权益综合保障机制。①要建立健全农民权益诉求机制，拓宽、畅通农民的权益保护和申诉救济渠道，制定政策鼓励社会组织维权。②要进一步健全完善农村社区保障制度机制。政府部门应积极落实失地、失业农民的养老、医疗、工伤、生育保险，建立由国家、集体、个人共同承担的保险筹资机制。③建立科学有效的农民权益保障监督纠偏机制。当政府、村集体、工业企业发生侵害农民利益的情况时，上级政府监管部门和司法部门要及时履行监督职责，及时纠正违法或不合理行为。④建立多元化的涉农纠纷解决机制，积极发挥和解、调解、仲裁等纠纷解决方式在农民权益保护中的积极作用。⑤建立农民权益损害救济机制。如加强失地农民就业扶持和生活保障，为失地农民提供就业信息和就业培训等。⑥建立完善村民自治机制和农民权益保障的公共服务机制。可以借鉴西方国家实践经验，鼓励发展建立“合作社”“农业团体”等农民组织，为农民组织提供财税、信贷、税收方面的政策支持和资金支持，促进农民组织壮大，实现以农民组织的形式保障农民的合法权益[12]。

综上所述，化解农村社会矛盾纠纷，保护农民合法权益，应立足山西农村经济社会发展实际，从转型发展、统筹城乡发展的视角，将法律、政策、制度相结合，发挥政府、司法部门、法律援助机构、企业和农民自身等多方面的作用，更好地实现和维护好农民权益，进而解决好“三农”问题，促进山西农村经济社会又好又快发展。

参考文献

[1] 郭委.刍议“三化”协调发展背景下农民权益保护[J].农业经济，2014（2）：63-65.

[2] 张千帆.土地管理制度比较研究[M].北京：中国民主法制出版社，2013：45.

[3] 李伟，刘磊，李长健.新农村建设中我国农民权益保护的现状与发展研究[J].华中农业大學学报（社会科学版），2013（6）：95-100.

[4] 夏雨，任小敏.农地征收与农民权益保护法治路径探索[J].人民论坛，2014（35）：118-121.

[5] 苏喆，陈雨.城镇化过程中失地农民权益保护的法律思考[J].天津法学，2013（4）：45-50.

[6] 程菲，王爽.对新农村建设中山西农村环境问题之浅见[J].中国集体经济，2010（25）：15.

[7] 甘藏春.社会转型与中国土地管理制度改革[M].北京：中国发展出版社，2014：126.

[8] 侯文浩.政府主导下的农村宅基地流转过程中的农民权益保护研究：以南京市为例[J].安徽农业科学，2013，41（22）：9445-9446.

[9] 孙永祥.农村环境污染的法律规制分析[J].农业经济，2013（2）：3-5.

[10] 崔自力.城市化进程中失地农民权益保护问题研究[J].河南科技大学学报（社会科学版），2014，32（4）：96-100.

[11] 汪劲.环境法学[M].3版.北京：北京大学出版社，2014：216.

[12] 胡乐明，杨静.我国农民权益保护状况的调研报告[J].海派经济学，2012，10（3）：68-84.