农业转移人口市民化的困境与出路——基于山西省A村的调查研究

李凤梅，闫 倩

(中央民族大学 管理学院，北京100081)



经济与社会

农业转移人口市民化的困境与出路
——基于山西省A村的调查研究

李凤梅，闫 倩

(中央民族大学 管理学院，北京100081)

有序推进农业转移人口市民化是解决我国常住人口城镇化率远高于户籍人口城镇化率问题的必然要求。基于山西省A村的调查研究，发现农业转移人口市民化中面临着农业转移人口就业情况不理想、居住状况较差、社保参保率低、政治参与积极性不高、子女的公平受教育权受限以及维权途径狭窄等困境。因此，应当以公共服务均等化为导向，以就业、住房、社保、政治参与、子女教育和权利维护六方面为抓手，逐步走出农业转移人口市民化的困境。

农业转移人口；市民化；公共服务均等化

城镇化包括两方面的非农化：一是农地的非农化，二是农民的非农化。其中农民的非农化不仅指农民生活地域的转移和从事职业的转换，更重要的是其身份和地位的转变。然而，国家发展和改革委员会的统计数据显示，2015年我国常住人口城镇化率达到56.1%，但是户籍人口城镇化率仅为39.9%。[1]常住人口城镇化率远高于户籍人口城镇化率，说明我国的城镇化是“不完全的”，大量的农业转移人口没有真正实现身份和地位的转变。党的十八大报告明确提出，要“有序推进农业转移人口市民化”。为了实现这一目标，本文通过实证研究，分析农业转移人口市民化存在的困境与出路，具有一定的理论价值和现实意义。

关于农业转移人口市民化的研究主要集中在以下两类：一类是围绕农业转移人口市民化的基本特征、现状、存在的障碍以及对策的研究；另一类是基于我国城乡二元户籍制度障碍，研究其背后的公平就业、社保、子女教育等问题，探索真正实现农业转移人口市民化的途径。虽然研究视角涵盖多学科，成果也十分丰硕，但是随着我国经济的快速发展，政府针对农业转移人口的政策也在不断地调整完善，譬如2016年我国出台的户籍制度改革方案，首次取消了农业户口与非农业户口的性质区别，这意味着阻碍我国农业转移人口市民化的最大障碍即将随着户籍制度改革的推进而缓慢消失。因此，有必要在新的政策背景下对我国农业转移人口市民化问题展开进一步的研究。

一、调查概况

山西省A村的农业转移人口情况具有一定的典型性。据该村村委会主任介绍，A村户籍人口有377人，常住人口只有64人，大多数青壮年劳动力都选择外出务工，村中留守的基本上都是老年人和儿童。A村户籍人口与常住人口的巨大悬殊，具体印证了上文的统计数据，因此针对这一典型个案进行研究，能够反映出农业转移人口市民化中存在的共性问题。本调研于2017年正月外出务工人员返乡期间进行，共发放问卷50份，收回有效问卷45份。

在这45份有效问卷中，男性受访者有29人，占比64%；女性受访者为16人，占比36%。受访者的婚姻状况是：未婚18人，占比40%；已婚26人，占比58%；离异1人，占比2%。受访者的文化程度为：小学及以下10人，占比22%；初中17人，占比38%；高中11人，占比24%；大专及以上7人，占比16%(见表1)。

表1 受访者基本情况

二、农业转移人口市民化的困境

(一)农业转移人口就业情况不理想

农业转移人口自身技能不足严重制约了他们的就业层次。调查发现，有80%的受访者没有接受过专门的技能培训(见表2)。这些未接受过专门技能培训的受访者中，有44%的人当过学徒工，据他们反映，尽管自己在很多领域都当过学徒工，但仅仅靠当学徒工很难学到有价值的技能，对自身的职业发展并没有实质性的帮助。自身技能不足导致农业转移人口降低就业层次，他们通常只能从事一些低技术门槛的工作，职业地位与工资收入均不理想，生活质量自然不高。

城乡二元政策导致农业转移人口就业报酬低、机会少。调查发现，受访者2016年每天工作时间平均为9.48小时，每周平均工作5.8天，月平均工资为3 055元。而人力资源社会保障部发布的统计公报显示，2015年全国城镇非私营单位就业人员年平均工资为62 029元，全国城镇私营单位就业人员年平均工资为39 589元[2]，折合成月平均工资分别为5 169元和3 299元。考虑到每年平均工资上涨情况，2016年我国城镇单位就业人员的月平均工资会比2015年更高。在日工作时间偏长的情况下，农业转移人口的月工资收入却明显偏低。这种劳动付出与劳动所得不成正比的情况，体现了农业转移人口与城镇居民的地位严重不平等，也是对农业转移人口权益的巨大侵害。在就业机会上，农业转移人口因其数量庞大，自身的软实力弱，加上城乡二元政策的隔离，使得他们难以获得较多和较好的就业机会。

表2 受访者接受技能培训情况

表3 受访者居住形式

表4 受访者社会保险参保情况

(二)农业转移人口居住状况较差

调查发现，有将近一半(49%)的受访者居住在用人单位提供的集体宿舍，另有38%的受访者选择租住房屋，只有13%的受访者在务工地拥有自购房(见表3)。在与受访者的交流中发现，很多受访者将用人单位是否提供集体宿舍作为自己选择职业的一个标准，理由是在务工地租住房屋的成本太高，无法负担；而选择租住房屋的受访者中大多数是与工友合租以分担高昂的房租，或者与家人同住；在务工地拥有自购房的受访者，其年龄均偏高，且均在山西省二级城市——忻州市工作，忻州市的经济发展程度相对不高，房价远低于山西省一线城市。在问及是否了解当前我国针对低收入群体而设置的廉租房制度以及经济适用房制度时，大多数受访者均回答“未听说过”。造成这一现象的原因是我国城镇住房保障制度所针对的群体只有城镇居民，而同样处于社会底层的农业转移人口则被排除在制度之外。无恒产者无恒心，不解决农业转移人口的住房问题，势必导致他们在年轻力壮时像候鸟一样在城乡之间迁徙，而等到年老力衰时又不得不回归农村。这种表面上的城镇化，在根本上背离了人的城镇化这一新型城镇化的核心。

(三)农业转移人口社保参与率低

社保缴费比例过高以及社保异地接续困难是造成农业转移人口社保参保率低的重要原因。调研发现，有58%的受访者未参加任何保险(见表4)。这些农业转移人口之所以没有参加社会保险，一方面是由于他们并不了解社会保险的意义，不知道社保能带给自己什么，更重要的是因为他们认为社保缴费比例太高，负担不起。相关调查数据表明，农业转移人口若要缴齐所有的社会保险，“实际缴费占到了当年月均工资的12%左右”。[3]5社保缴费支出对工资本就不高的农业转移人口来说确实是较大的负担。另外，农业转移人口的工作稳定性较差，导致他们的流动性较大，而我国长期以来实行的户籍制度造成社保异地接续困难，这在很大程度上影响了频繁流动的农业转移人口的参保积极性。

企业的消极态度是农业转移人口社保参保率低的另一个原因。农业转移人口所在的企业多属于劳动密集型行业，企业利润本就不高，“如果缴齐农民工社保，企业成本将增加l.8%～6%左右，而许多中小企业的利润也就在5%左右，缴费负担对企业来说也是比较重的。”[3]5因此，在利益最大化目标的驱使下，企业会尽力避免为农业转移人口缴纳社会保险。

(四)农业转移人口政治参与积极性不高

调研发现，有72%的受访者表示到城里务工后曾经返乡参加过村委会选举，但是没有一个受访者表示参加过务工地居住社区的选举活动。事实上，相关部门出台了很多促进农业转移人口参与居住社区选举活动的政策法规。譬如，民政部2012年出台的《关于促进农民工融入城市社区的意见》(以下简称《意见》)指出，要“切实保障农民工参与社区自治的权利，探索农民工参与社区选举的新途径。”根据该《意见》，凡在本社区有合法固定住所、居住满一年以上、具有选民资格的农民工，由本人提出申请，经社区选举委员会同意，可以参加本社区居民委员会的选举。但是，受访者中没有一人参加过务工地居住社区的选举活动，说明该《意见》并未得到很好的落实。

农业转移人口对政治参与的重要性认识不足使得他们没有主动参与意识。在农业转移人口是否应该参加其居住社区选举活动的调查中，有29%的受访者认为应该参加居住社区的选举活动，他们认为，参加选举活动是自己应有的权利，参加选举活动会让他们感觉自己是社区的一分子；有71%的受访者持不应该参与或者无所谓的态度，这些人认为，无论他们参加与否，对其自身以及最终选举结果并没有实质性的影响，参加与否只是一种形式。事实上，选举是十分重要的政治活动，是农业转移人口参政议政的重要途径。农业转移人口市民化不仅仅涉及到户籍的变迁，也涉及到他们对市民角色的认同，及其农村生活方式向城市生活方式的转变，更为重要的则是其政治参与权利的行使，这是他们真正拥有市民身份和地位的具体体现。而目前农业转移人口对政治参与的主动意识较差，不了解政治参与的意义，因而他们不会积极主动地参与到政治活动之中。

(五)农业转移人口子女的公平受教育权受限

我国的教育政策依附于城乡二元户籍制度而存在，这样就将很多农业转移人口子女排除在城市教育体系之外。在对受访者子女教育情况的调查中发现，只有5%的受访者子女在务工地公办学校接受教育，另有27%的受访者子女在务工地民办学校接受教育，而多达68%的受访者子女被留在家乡，在当地的学校接受教育。子女在务工地公办学校接受教育的受访者表示，即使他们的孩子能在大城市上学，也仍然无法在务工地参加高考。农业转移人口子女的公平受教育权依然无法充分实现，除了教育政策原因以外，农业转移人口不重视子女教育、“学习无用论”观念也是一个重要原因。我国《宪法》规定，公民有受教育的权利和义务，因此，农业转移人口负有保障其子女接受教育的义务。近年来由于就业形势不乐观，加上媒体夸大渲染，如“大学生毕业给高中辍学创业者打工”“大学毕业即失业”等报道层出不穷，导致很多农业转移人口忽视了教育的重要性，在一定程度上限制了其子女受教育权的实现。

(六)农业转移人口的维权途径狭窄

在与受访者的交流中发现，他们解决侵权事件的方法通常只有两种：一是找包工头或者同乡帮忙；二是默默忍受。当询问他们为什么不选择打官司等其他途径时，得到的回答是：打官司耗时耗钱，无法负担那么多金钱和时间；想不到还有什么别的途径。可见，针对农业转移人口的权益维护机制是非常不健全的。农业转移人口的合法权益如果得不到有效维护，可能会产生严重的后果。一方面可能影响社会的和谐稳定。农业转移人口工作时间长、劳动强度大，业余生活本就匮乏，排遣压力的渠道也较为单一，若自身的合法权益再无法得到保障，很容易引发他们心理失衡，从而成为社会不安定的隐患，影响社会的和谐稳定。另一方面可能对社会经济发展造成严重的影响。农业转移人口大多从事基础性、碎片化的工作，这些简单重复的工作实际上对社会经济的整体发展起着非常重要的作用。当他们的合法权益没有得到保障，又找不到合理的解决途径时，如果他们选择罢工等较为极端的方式将会对整个经济发展造成严重的后果。因此，对于农业转移人口的维权问题必须给予足够的重视。

三、农业转移人口市民化的出路

(一)从内外两方面双管齐下，积极改善农业转移人口的就业现状

从内部来说，提升农业转移人口技能，增强其自身软实力。具体措施包括：第一，形成一套完整的农业转移人口技能培训制度。由于技能培训涉及很多部门，需要各个部门与企业通力合作，针对企业的实际需求培育真正有水平的技能人才，因此，为了避免各个责任部门的相互推诿，应建立一套完整的农业转移人口技能培训制度。第二，加大政府资金投入力度。政府资金投入不足是农业转移人口技能培训发展迟缓的主要原因。可以考虑设立农业转移人口技能培训专项资金，专门用于农业转移人口的技能培训。第三，政府与企业和技工院校等第三方机构通力合作，针对市场需求，培育多样化、多层次的技能人才。

从外部来说，积极破除城乡二元政策，构建平等的就业机会。城市化的过程需要不断打破各种制度对要素流动的约束，降低城市人口聚集的成本，消除和降低城市集聚效应的无谓损失。[4]城乡“同工不同酬”现象违背了按劳取酬的原则，侵害了农业转移人口的正当权益。因此，政府应该采取积极行动解决这一现象。一方面要加快户籍制度改革，消除身份的差别；另一方面要完善相关法律法规，实现待遇平等化。需要指出的是，我国现行关于促进收入平等分配的相关法律法规很多，但普遍存在操作性不强的问题。因此，应当出台具体的条例与实施细则以确保农业转移人口就业平等权的真正实现。

(二)通过住房保障体系的全覆盖和政企通力合作，改善农业转移人口的居住条件

对农业转移人口市民化来说，包括住房消费在内的所有务工成本会直接转化为市民化成本，住房保障的阙如将对农业转移人口市民化产生巨大影响。[5]一方面，应完善城镇住房保障体系，将住房保障政策向农业转移人口全面开放，逐步消除户籍差别，让符合条件的农业转移人口能够公平地享受城镇住房保障。另一方面，政府应加强与用人单位的合作，共同致力于农业转移人口住房条件的改善。政府可以给予用人单位一定的财政补贴，以鼓励用人单位改善农业转移人口的居住条件，同时政府也要加大对这部分资金的监管力度，确保其真正用到实处。

(三)完善社会保障制度，提升农业转移人口自身以及企业的参保积极性

“农业转移人口从农村来到城镇，他们所面临的风险也由传统农业社会的社会风险转变为工业化社会的社会风险，这些社会风险主要包括失业、养老、工伤、疾病、公共卫生等。”[6]要抵抗这些风险，需要完善相应的社会保障制度。针对目前农业转移人口社保参保率过低这一现象，政府需要在以下几个方面作出努力：第一，适当下调社保缴费比例。农业转移人口在自身工资本就不高的情况下拿出工资的10%～15%缴纳社会保险确实是比较重的负担，政府应当根据农业转移人口的具体情况适当下调社保的缴费比例。第二，完善社保异地接续制度。由于社保异地流转涉及不同的省份，而目前各个省份社保的缴费方式、缴费比例等均不统一，因此政府应当采取措施消除社保异地流转的障碍。具体而言，政府应该规定统一的标准，详细说明异地社保应该如何流转、如何接续；社保部门通过建立统一的操作系统，简化社保操作，使社保的缴纳更加简便易行。第三，加强社保政策宣传。鉴于很多农业转移人口对社保能带来的福利并不了解，在一定程度上阻碍其参保积极性，因此，政府要加大对相关社保知识及其政策的宣传，鼓励农业转移人口积极参加社会保险。第四，提高企业为农业转移人口缴纳社保的积极性。政府可以结合实际情况给予企业一定比例的财政拨款，专门用于补贴企业为农业转移人口缴纳社保。当然政府也应加强对企业的监管，保证这部分资金专款专用。

(四)将农业转移人口纳入居住社区的选举活动中，切实保障其参政议政的基本权利

“农业转移人口政治参与度是衡量其市民化水平的重要指标。但现实中，许多地区出现的该群体政治参与边缘化，不仅衍变成该群体市民化的一种社会风险，而且风险程度和影响效应还有进一步提升的倾向。”[7]因此，应当进一步落实《关于促进农民工融入城市社区的意见》，在城市社区选举活动中保障农业转移人口政治参与权利的实现。具体可以从以下几方面着手：第一，提高城市社区工作人员对政策的重视程度。思想决定行为，社区工作人员只有在思想上充分认识到保障农业转移人口政治参与权利的重要性，才能在行动上确保政策的贯彻执行。第二，加大对相关政策的宣传力度。考虑到农业转移人口的工作时间、工作强度等因素，可以通过广播、电视、网络、宣传单、海报等多样化的渠道和形式来宣传与之息息相关的政策，使他们能够及时了解相关政策的具体内容，合理合法地行使自己的权利。第三，提高农业转移人口自身的思想认知水平，让他们了解到行使和捍卫自身权利的重要性，从而积极主动地参与居住社区的选举活动。

(五)逐步推动户籍和配套制度改革，改善农业转移人口子女的教育不公现象

农业转移人口子女的教育问题不仅关系到他们自身的健康发展，也关系到教育公平问题，更关系到中国社会的和谐稳定。“发达国家和发展中国家的经验表明，儿童的早期发展与教育投资会带来高额经济回报，是打破贫困代际转移最具成本效益的战略，并且能够提高未来的劳动生产率和社会凝聚力。”[8]因此，必须采取措施改善农业转移人口子女的教育不公现象。第一，继续推进户籍制度的改革。2016年我国出台的户籍制度改革方案中，首次取消了农业户口与非农业户口的性质区别，这对于解决城乡二元壁垒问题是一个重要的突破。但户籍制度改革需要一个过程，解决教育不公现象还需要继续不断地推进。第二，加大对民办学校的扶持力度。政府应降低民办学校的办学门槛，鼓励社会力量积极参与，促进民办学校与公办学校的合作交流，从多方面、多渠道改善民办学校的教学质量。第三，改变农业转移人口对教育的错误观念。政府除了采取多种手段解决大学生就业问题以外，还要加大对教育重要性的宣传，使农业转移人口注重对其子女的教育，切实提高农业转移人口子女的受教育程度。

(六)完善农业转移人口的利益表达机制，保障其有效维权

农业转移人口作为城镇中的弱势群体，其权益受损或被忽视的情况时有发生。实现农业转移人口市民化就必须完善农业转移人口的利益表达机制，保障其有效维权。新媒体时代背景下，可以利用“互联网+”开辟农业转移人口利益表达新途径。政府可以开通相关政务微博接受农业转移人口侵权事件的投诉，利用网络的便捷性及时地解决农业转移人口遇到的各种问题。但一定要注重回应的及时性，若农业转移人口所反映的问题长时间得不到解决，那么政府的这一举措则形同虚设。另外，积极发展工会组织以合理解决农业转移人口遭遇的侵权事件。大多数农业转移人口在遇到侵权事件时会选择联合其他工友一起维权或者找同乡亲友寻求帮助。这是由于他们认为，个人的力量十分薄弱，联合多人维权，成功的可能性会加大。积极发展工会组织，专门为农业转移人口解决其遇到的侵权事件，有助于政府相关部门及时了解农业转移人口的诉求，迅速、合理地将问题予以解决，从而避免罢工甚至更严重的群体性事件的发生。

[1] 冯奎.充分发挥城镇化率指标引导作用[N].经济日报，2017—01—11(13).

[2] 人力资源社会保障部.2015年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[N].中国组织人事报，2016—06—01(4).

[3] 国务院发展研究中心课题组.“十二五”时期推进农民工市民化的政策要点[J].发展研究，2011(6).

[4] 文贯中.吾民无地——城市化、土地制度与户籍制度的内在逻辑[M].北京：东方出版社，2014：190—191.

[5] 谭安富.论住房保障对农业转移人口市民化的推拉效应[J].兰州学刊，2014(6)：99—104.

[6] 杨俊，汪锋，王卫，等.农民工变市民的重庆实践[M].重庆：重庆大学出版社，2011：9.

[7] 张学浪.新型城镇化中农业转移人口市民化的社会风险维度探讨[J].农村经济，2017(1)：115.

[8] 贡森，葛延风.福利体制和社会政策的国际比较[M].北京：中国发展出版社，2012：13.

[责任编辑：郭艳云]

Predicament and Outlet of Urbanization of People with Rural Household Registration Living in Urban Areas：Based on Investigation of Village A in Shanxi Province

LI Feng-mei, YAN Qian

(School of Management, Minzu University of China, Beijing 100081, China)

To solve the problem that the rate of the permanent urban residents in China is far higher than that of the registered permanent urban residents, it is an inevitable requirement to grant urban residency to more people with rural household registration orderly. Based on the investigation of Village A in Shanxi Province,it can be found that the urbanization of people with rural household registration living in urban areas is in a predicament. Those people are not ideally employed,living in poor condition with low rate of social security and they do not have high enthusiasm of political participation.Their children have limited oppunities to fair education and they have narrow channels to maintain their legal rights. Therefore, in order to gradually get out of the predicament, we should be guided by the equalization of public services, and then solve the problem from six aspects such as employment, housing, social security, political participation, education and right maintenance.

people with rural household registration living in urban areas; urbanization; equalization of public services

2017—02—11

国家社会科学基金项目(13BMZ076)；北京市社会科学基金项目(14JGB086)；中央民族大学管理学院学科建设资助项目

李凤梅(1974—)，女，黑龙江佳木斯人，中央民族大学管理学院副教授； 闫 倩(1993—)，女，山西保德人，中央民族大学管理学院硕士研究生。

F323.6；C924.24

A

1674—3199(2017)04—0114—07