土地财政背景下新型城镇化土地利用问题研究

刘 辉，李 宏

(1.东北财经大学 公共管理学院，辽宁 大连 116025；2. 中共大连市委党校，辽宁 大连 116013)



土地财政背景下新型城镇化土地利用问题研究

刘 辉1，李 宏2

(1.东北财经大学 公共管理学院，辽宁 大连 116025；2. 中共大连市委党校，辽宁 大连 116013)

在现阶段土地财政构成了城镇化发展与土地资源利用的主要背景，土地财政背景下城镇化土地资源需求呈现出其主要特征，而土地利用也仍存在比较突出的问题：浪费与闲置、耕地保护压力大、规划不完善，以及污染导致土地资源不可持续性等。针对现阶段城镇化发展中土地利用存在的问题与主要影响因素，基于“十分珍惜和合理利用每寸土地”的基本国策，对土地利用进行更为科学高效的管理与改革势在必行。加强新型城镇化发展中土地利用的宏观管理，完善新型城镇化发展中土地利用的规划管理，积极培育土地市场以提高土地利用效率，关注生态平衡以实现土地利用的可持续性。

土地财政；新型城镇化；土地利用；逆城市化

一、土地财政背景下的城镇化土地资源需求分析

(一)城镇化对土地资源需求的演化

我国城镇化发展经历了一个相对曲折的过程，尤其是在建国初期到改革开放的这一段时间内，城镇化水平增长较慢。具体而言，1949年我国城镇化水平为10.6%，1977年我国城镇化水平为17.6%，仅增长了7.0个百分点。

在这个发展过程中，我国城镇人口大量增长，但期间的城镇化水平却出现过负增长。这种“逆城市化”的发展，显然有别于西方发达国家的城市化发展趋势，而主要是与当时所采取的以户籍制度为核心的一系列政策及其所带来的城乡二元分割的格局有关。因此，从城镇化发展对土地资源需求来看，主要是城镇工业经济发展所派生的需求，而城镇建设与扩张所带来的土地资源需求相对有限。

城镇工业经济在这一阶段的巨大发展，是土地资源需求的最主要来源。从工业经济部门的总产值来看，1949—1978年实现了38倍以上的大幅度增长，工业总产值占整个国民经济总量的比重，也由期初的30%增加到了1978年的72%以上。*作者根据《新中国五十年统计资料汇编》和《中国统计年鉴》数据整理计算得到。收稿日期：2017-04-13作者简介：刘 辉(1978-)，女，河南商丘人，博士研究生，主要从事行政管理和国民经济学研究。E-mail：772388792@qq.com 李 宏(1979-)，男，安徽六安人，经济学博士，副教授，主要从事国民经济管理研究。E-mail：swdxlh@qq.com整个工业的增长，不仅带来了国民经济总量的大幅增加，而且也派生了大量的土地资源需求。例如，当时为了加快重工业的发展，我国在西部地区建立了一批工业城市，而以工业化发展开启的城镇化发展，不仅衍生了巨大的劳动力需求，同时也必然要求有相应的土地资源的投入。在这一阶段的初期，我国有大量的农村劳动力进入到城镇工业部门，其规模曾一度高达年均300万人以上[1]。于是，在工业建设所需的场地与厂房等基本用地的基础上，道路交通与住宅等方面的土地资源需求随之增长。以城市道路为例，1949年城市道路长度为11 129千米(8 432万平方米)，1978年城市道路长度则达到了26 966千米(22 539万平方米)，即在城市道路长度增长2.4倍的同时，其占用的土地面积增长了2.7倍。另外，从全国范围内的公路和铁路发展情况来看，这一阶段的增长幅度同样是十分巨大的，1949年我国公路里程仅为8.1万千米，而1978年则增长到了89.0万千米；铁路里程也由2.2万千米增加到了5.2万千米[2]。

改革开放以后，尤其是20世纪80年代城镇改革启动以后，我国城镇化发展开始加速。1979年我国城镇化水平不足19%，而2002年城镇化水平已经达到了39.1%，2015年我国城镇化水平达到了56.1%，而同时有不少预测结果都表明，到2020年我国城镇化水平将超过60%[3]。在20世纪80年代引入市场机制之后，随着我国土地市场的形成与发展，城镇化发展进程对于土地资源的需求也逐步高涨。除了前述有关人口增长、道路交通等基础设施建设，以及工业经济发展所需的土地资源投入之外，房地产等行业的迅速扩张更是导致了庞大的土地资源需求的增长。1985年全国房屋建筑施工面积为37 029.2万平方米，1995年增至21 504.86万平方米，2014年增至1 355 559.7万平方米，30年之间增长了36.6倍。在这个过程中，房地产业的快速发展导致了土地资源开发速度的不断加快，1997年完成的土地开发面积为7 371.3万平方米，2001年就已经增至15 315.8万平方米，而2004年则已经达到了19 740.2万平方米[2]。

事实上，从全社会固定资产投资的构成情况来看，房地产业自2003年以来已经成为仅次于制造业的第二大固定资产投资的来源行业。如表1所示，2003年我国房地产业投资总额为13 143.4亿元，占全社会固定资产投资总额的比重为23.7%，2014年房地产业投资总额已经达到了131 348.2亿元，占全社会固定资产投资总额的比重为25.7%。这也就是说，12年之间我国房地产业投资总额增长了近10倍，而其占全社会固定资产投资总额的比重仅增加了2个百分点。如表1所示，我国房地产业投资总额的年度环比增速曾一度高达60%以上，其占全社会固定资产投资的比重一直维持在26%左右，成为第二大固定资产投资的来源行业。

表1 房地产业投资及其占全社会固定资产投资的比重

资料来源：作者根据2015年《中国统计年鉴》数据整理计算得到。

综观建国以来我国城镇化发展，在改革开放前后两个阶段中，人口增长、城市与工业的发展，以及道路交通等基础设施建设，构成了对于土地资源需求的基本动因。不过，在前一阶段的城镇化发展中，由于偏重工业发展并采取了城乡隔离的户籍制度，城镇化水平的增长较为缓慢，甚至一度出现了“逆城市化”的现象。因此，在前一阶段的发展中，城镇化对于土地资源的需求相对不高。然而，在改革开放后的城镇化发展过程中，由于市场机制的引入和土地使用制度的改革，在土地市场逐步形成后，同时也基于工业发展速度的不断加快，我国房地产业得到了快速发展，而这种发展局面的形成也带来了对土地资源需求的逐步高涨。因此，按照现阶段我国城镇化与工业化发展速度来看，现阶段和未来对土地资源需求的总量将是十分巨大的，如何解决好这方面的需求对于我国国民经济与社会发展，具有非常重要和极为迫切的现实意义。

(二)土地财政背景下城镇化土地资源需求的主要特征

自建国以来，我国城镇化发展总体上呈现逐步加速的趋势，尤其是20世纪80年代以后，城镇化发展的加速也带动了对土地资源需求的逐步增长。然而，从整个城镇化发展过程中土地资源利用情况来看，总体上也呈现出了土地大量开发但利用效率较低的特征。

1.土地资源开发的规模随着土地资源需求的高涨而不断增加，但总体上的利用效率一直比较低

改革开放以来的城镇化加速发展，不仅扩大了工业、建筑业等对土地资源的需求，同时也扩大了道路交通等基础设施建设对土地资源的需求。在人地关系高度紧张的前提下，耕地资源的日益减少威胁着粮食安全与经济社会的稳定。具体而言，从1949年到1957年我国耕地面积呈现出逐步增加的趋势，但从1958年到1994年我国耕地面积则呈现出逐年减少的趋势。通过指数化模拟我们可以发现，在城镇化的第一阶段我国耕地面积平均每年以0.8%的速度递减；在第二阶段，虽然整体上耕地面积有了很大幅度的恢复与增加，但事实上1996年以来的耕地面积仍然有减少的趋势。这其中既有人口增长、工业发展和城镇建设方面的原因，同时也有前一阶段城镇化发展中土地无偿使用所带来的浪费等原因。

有调查表明，粗放式的经济增长过程中，不仅对土地资源的需求量十分巨大，同时在土地资源的利用效率方面也有着很大的提升空间。2013年对广州和深圳等5个地区城镇化过程中土地利用强度研究的结果表明，深圳为47.2%、东莞为44.7%、中山为36.2%，而广州为23.4%；从土地产出率来看，我国与发达国家的差距也是十分明显的。事实上，从2003年以来我国就已经展开的清理整顿各类开发区的工作，在很大程度上也正是要解决乱占滥用土地资源、提高利用效率的问题。

2.建设用地结构不够合理，土地城镇化快于人口城镇化

在整个城镇化发展不断加速的过程中，建设用地主要用在了工业发展领域，人口城镇化速度慢于土地城镇化速度，同时部分行业和领域还存在着产能过剩和低水平重复建设等问题。据相关研究表明，20世纪90年代以来，我国城镇建成区面积平均每年增长7.8%，而同一时期城镇非农业人口平均每年增长4.6%，人口城镇化速度比土地城镇化速度慢了3.2个百分点[4]。在这个过程中，房地产等行业的扩张不仅需要以土地资源的大量投入为前提，而且还导致了局部经济过热和高额房价。我国商品房平均销售价格在2000年达到2 112元/平方米，2005年为3 168元/平方米，2010年则达到了5 032元/平方米[5]。根据1998年以来我国商品房销售价格的增长变化情况及其指数化增长趋势的模拟情况则能够发现，这一期间的年均增速达到了10.4个百分点。另外，根据现阶段国内城市商品房价格的排行情况，商品房价格最高的城市是深圳，2016年1月深圳的均价达到了43 508元/平方米；北京和上海的均价则都超过35 000元/平方米。很显然，城镇地区商品房价格的快速上涨，是造成外来劳动力人口难以实现城镇化的重要原因，而类似户籍和子女教育等方面的政策也对人口城镇化的发展起到了制约作用。

3.城镇化发展中城乡统筹与协调不足，城乡二元分割的土地市场制度不利于土地资源的优化配置

由于客观原因和历史原因，我国属于典型的城乡二元经济结构的发展中国家，城乡之间的社会经济发展水平有着较大的差异性。城乡统筹发展不仅是解决城乡之间社会经济发展差距的必由之路，同时也是加快农业现代化、新型城镇化和工业化发展的前提和基础。城乡统筹发展的实现，在现阶段不仅需要政府的主导、农业的产业化发展，以及城市对农村的“反哺”，同时也更需要农村剩余劳动力的有序转移和城镇化水平的不断提升。进一步地，在现阶段我国城镇化发展过程中，土地正是城乡一体化发展的利益“交汇点”[6]。因为除了人力资本之外，土地是农民所拥有的最有价值的资源，而土地的不断升值使得农民能够通过集约节约利用土地的方式，将这一最有价值的资产进行变现从而取得收益。当然，这其中必然涉及农村土地的规划利用以及生态环境等方面的问题，但更为重要的则是需要有完善的土地管理制度和土地市场结构。

从建国以来农村土地管理体制与政策的改革，以及农村土地利用中存在的一系列问题来看，现阶段城镇化过程中的城乡统筹与协调仍然存在着诸多的问题。长期以来，诸如工农业产品价格的“剪刀差”、城乡二元分割的户籍制度和财税体制等，都使得工业和城市偏向型的发展政策格局愈加稳固，而农村和农民则相对只能获取和拥有较少的发展所需资源。从土地市场结构来看，农村现阶段只有农业用地的市场，建设用地只能经由征用变为国有土地之后才能进入土地市场；在城市中的国有建设用地市场上，一级市场是国家垄断的。这样一来，农业用地的转化就只能通过征地和用途管制等行政措施，而且只能是单向的流动和接受垄断的价格[7]。

在这样的制度下，农村集体和农民实际上在很大程度上都被排斥在土地市场之外，加上土地产权的不明确和法律法规体系的不健全等因素的影响，最终导致农民的合法权益得不到足够有效的保障，大量圈占的土地也没有得到有效的充分利用，存在较为普遍的土地资源浪费现象。这种局面如果不能及时得到纠正，那么现阶段的城镇化发展就不可能走向良性发展的轨道。因为这个过程实际上包含了大量经济、政治、社会和法律等各个方面的因素，土地市场的城乡二元分割不仅导致两个领域无法直接对接，阻碍土地资源的优化配置，而且也容易滋生腐败和浪费。

4.城镇化发展中地方政府过度追求土地财政，实际上是对土地资源与经济发展关系的扭曲且不具有可持续性

现阶段我国城镇化发展中，有关地方政府专注土地开发并由此获取财政收入。事实上，从土地财政形成的原因来看，无论是追求预算外收入，还是地方政府之间的竞争行为等，都不能完整而又准确地解释这种局面和现象。因为无论是分税制带来的地方财政预算缺口，还是土地出让中要素成本的扭曲，都无法完整解释20世纪90年代以来土地出让收入的持续增长。1987年开始的土地出让，为地方政府带来的收入仅为3 520万元，1993年土地出让收入达到 557.8亿元，2001年则突破了1 000亿元，而2007年则已经超过了1万亿元[8]。根据2016年1月财政部发布的2015年财政收支数据，2015年全国土地出让收入为3.3万亿元，1999年以来累计土地出让收入达到了27.3万亿元，土地资产化发展势头极为迅猛[9]。

在整个过程中，随着土地出让收入的不断增长，地方政府对土地出让的依赖程度也不断提高。2001年地方财政收入中有16.6%来自土地出让收入，2009年这一比重则超过了50%，2010年则更是高达67.6%[10]。这种城镇化发展模式的不断演化和地方政府对土地财政依赖性的不断增强，显然会对城镇化进程造成不容忽视的重要影响。因为这种发展模式需要以获取农村土地，并且将土地出让收入主要用于城镇建设为前提，并最终导致人口城镇化与土地城镇化的逐步分离。结合土地资源的有限性和我国人地关系高度紧张的基本国情，土地财政并不具有可持续性，同时也对土地资源与经济增长的关系以及城镇化发展本身，形成了一定程度的扭曲效应。

二、土地财政背景下新型城镇化土地利用存在的问题

(一)土地资源的浪费与闲置现象依然严重

土地资源的浪费与闲置属于典型的配置低效率问题，而且这个问题在我国城镇化发展进程中一直都存在，这给土地资源的合理利用与优化配置，以及城镇化、工业化和现代化发展带来了巨大的负面影响。在我国城镇化发展过程中，各地对于开发区和城市新区等的建设一直处于“热潮”的状态，而其所引发的土地资源浪费与闲置问题则具有相当的代表性。例如，2010年我国省级以上开发区有900多个(其中国家级开发区140个)，开发区的土地利用率才刚刚达到10.8%[11]。如果再将省级以下的各类开发区考虑进来，那么在整个城镇化与工业化发展过程中，全国各地长期普遍存在的盲目圈占土地进行扩张，从而导致土地资源浪费与闲置现象就会越发明显。例如，2013年国土资源部调控和监测司对黑龙江鸡西的新区建设考察发现，其规划期为2010—2020年，建设用地规模为9平方千米，并已经于2010年5月开工建设。然而，到2013年6月，其新区大部分建设项目都存在无合法手续即开工的情况，房地产项目建设也很快超过了现阶段的需求，甚至是需要十几年的时间来进行消化[12]。因此，类似的盲目甚至不合法开工建设，同时也无视市场规律进行房地产开发，都容易造成土地资源浪费，未来也很有可能会由于土地融资等阻碍地方经济发展。

(二)城镇扩张带来的耕地保护压力仍然较大

在我国城镇化建设与发展过程中，“摊大饼”式的发展路径与基本特征表现得尤为明显，同时也一直受到政府的高度重视与社会各界的广泛关注。正如在有关土地供应均衡增长，以及前文多处讨论所涉及的那样，粗放式的扩张并非城镇化发展的正确方向是一个最为基本的共识。但改变城市建设用地规模急剧扩张的趋势，以及全面提升城市功能等，并非是一朝一夕之功，而且直至最近有关“城市开发边界”的讨论和思考也仍在进行之中。从城镇化发展过程来看，在20世纪的最后十年之间，我国城市建设用地规模扩大了90%以上，而城镇所承载的人口总量却仅实现了大约53%的增长；在21世纪的前十年，我国城市建设用地规模依然扩大了83%以上，而城镇所承载的人口总量仅增长了45%左右[13]，土地城镇化与人口城镇化之间的差距反而有了越来越大的发展趋势。现阶段，我国共有653个城市，所有的城市城区户籍人口达3.9亿人，暂住人口为0.6亿人，建成区面积近5万平方千米[14]，这意味着现阶段我国城市建成区，比20世纪初正好增加了1倍多(住房和城乡建设部2000年统计数据为2.2万平方千米)。

城镇区域的快速扩张甚至是倍增，在土地利用上是如何实现的？当我们把相关的统计数据汇聚到一起并进行比较时，就可以看出一些端倪。在传统的计划经济时期，我国城镇化水平增长了7个百分点，由1949年的10.6%增长到1977年的17.6%，而耕地总量则减少了8个百分；改革开放初期的16年间我国城镇化水平就提高了10个百分点，由1978年的17.9%提高到1994年的28.6%，全国城市建成区规模增长了130多个百分点，但耕地面积却减少了4.5个百分点。很显然，这期间的土地资源无偿使用、粗放式的城镇化建设，以及过于分散的乡镇企业布局等，都是导致城镇扩张过程中占用耕地资源的重要原因。在20世纪90年代中期以后，随着“开发区建设”和“房地产热”的逐步兴起，在全国范围内形成了一轮又一轮的“圈地运动”。

(三)土地利用规划普遍不完善和不协调

城镇化发展过程中，土地利用效率的提升与土地资源的优化配置，需要结合特定的土地类型与发展需求进行有预见性的科学计划与安排。换言之，土地资源的浪费与低效配置，以及耕地资源的严重流失等问题的产生，往往也就是因为土地利用规划的不完善与不协调。在现阶段新型城镇化发展中，城乡统筹与协调的土地利用，总体上需要遵循整体化、融合化和动态化的配置原则[15]，而现实的情况则往往是局部、分散和僵化的。具体而言，在城镇化水平不断提高的过程中，我国土地利用规划普遍存在的不完善与不协调，集中体现在以下三个方面：

第一，对不同类型土地的统筹与利用缺乏足够的整体性和前瞻性，而碎片化、临时化或相对随意的利用规划，通常都会对后续的发展形成障碍。从全国层面来看，改革开放初期的首轮土地利用规划，尽管在强化土地宏观管理、协调用地矛盾和保护耕地等方面发挥了重要作用，但是总体上看不仅缺乏足够的科学性与可操作性，而且实际取得的效果也不够理想。

第二，现行各级土地利用规划之间及其与城镇发展规划之间的衔接性与协调性不足。按照《中华人民共和国土地管理法》及其他有关土地利用规划的相关法律规定，各级土地利用规划之间，下级土地利用规划必须依据上一级的土地利用总体规划进行编制，建设用地总量不能超过上级规划所确定的控制指标，而耕地保有量则不能低于上级规划的规定量。然而，在实际执行过程中，上下级土地利用规划之间的脱节现象却比较普遍，许多地方的下级土地利用规划不仅不能与上一级规划相吻合，甚至存在着各种“超标”现象。与此同时，不同区域之间的土地利用规划不协调，也是一个比较普遍存在的问题。

第三，土地利用规划的法律体系与管理制度仍然不健全。现行土地利用规划的整体性与协调性的不足，以及在实际执行中的各种欠缺，在很大程度上都与现阶段相关的法律体系不健全和管理制度不完善有关。我国现阶段除了《中华人民共和国土地管理法》赋予了土地利用规划的法律地位及基本原则之外，还没有专门的土地利用规划法，这就给土地利用规划的权威性与实施，带来了一定的消极影响。而英国等发达国家早在20世纪初期就颁布实施了相关法律法规，并结合宏观与微观层次的土地利用规划，形成了相对比较完善的法律保障体系[16]。

(四)污染性土地资源不可持续

我国自改革开放以来，城镇化发展步伐逐渐得以加快，而工业化也始终保持着高速发展的态势。事实上，从农业生产的恢复与发展，到乡镇企业的异军突起，再到制造业等行业的迅速崛起，能耗较高与污染严重也几乎成为我国城镇化与工业化发展的一个重要侧面。根据环境保护部和国土资源部在2005—2013年实施的首次全国土壤污染状况调查*调查覆盖了全部耕地，并包括部分林地、草地、未利用地和建设用地，实际调查面积达到了630万平方千米。，我国土壤环境状况总体上不容乐观，工矿业废弃地的土壤环境问题比较突出，耕地土壤环境质量堪忧，而工农业生产活动等人为因素正是造成污染或超标的主要原因[17]。具体而言，现阶段我国土壤总的超标比率为16.1%，重度污染点位比率为1.1%，无机污染物超标点位数占全部超标点位的82.8%。表2给出了不同类型土壤的环境质量状况，这些结果足以反映工业污染问题的严重性与紧迫性。

表2 不同类型土壤的污染物超标情况

数据来源：根据环境保护部和国土资源部的《全国土壤污染状况调查公报》相关资料整理得到。

三、促进新型城镇化健康有序发展的土地利用对策

针对现阶段城镇化发展中土地利用存在的问题与主要影响因素，基于“十分珍惜和合理利用每寸土地”的基本国策，对土地利用进行更为科学高效的管理与改革势在必行。

(一)加强新型城镇化发展中土地利用的宏观管理

土地利用宏观管理就是通过调节土地资源供给与需求来实现两者之间的平衡，这对于现阶段我国新型城镇化发展是至关重要的。因为无论是从现行的土地制度与管理模式看，还是从实际的土地利用存在的各种问题上看，缺乏必要的宏观管理就必然意味着上述问题不可能得到根本的解决。在现行的土地制度和管理模式上，传统计划经济时代的土地管理经验已经明确地告诉我们，“多头分散”和“无偿使用”以及“计划调配”等模式与手段，显然是造成耕地资源减少和土地资源利用低效率的重要原因。随着我国城镇化水平的快速提升，对土地资源的需求必然呈现逐步增长的态势，如果不及时推进土地管理模式的转变和管理手段的改革，就必然会导致浪费与低效率利用的情况趋于恶化。有统计资料和官方预测表明，未来2030年左右我国将进入人口高峰时期，彼时城镇人口将新增2亿人左右，而这首先也就意味着城镇对土地的需求将大幅度扩张。在现行的土地财政背景之下，过于依赖对土地的经营和工业用地的大肆扩张等，显然都是不符合长远发展需要的，即使在现阶段能够取得可观的土地收益，那也是以未来难以解决的土地紧张和结构扭曲为代价的。因此，现阶段我们应当坚决贯彻《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020)》，其明确的规划目标与原则，以及精确的总量调控与结构优化目标，已经为土地利用宏观管理指明了方向。

(二)完善新型城镇化发展中土地利用的规划管理

土地利用的规划管理正是前述土地利用宏观管理的核心内容，并以宏观管理层面的经济社会条件系统评价为必要的前提和基础[18]。公平性、效率性、动态性和可持续性是土地利用规划管理的基本原则与要求，尤其是针对我国现阶段土地财政背景下新型城镇化土地利用问题而言，这四个方面的原则与要求都是极为重要和关键的。现阶段我国总体的土地利用规划依然处于持续调整过程，其发展和完善显然都还有待于进一步的努力。在这个过程中，国土资源部门适时提出了“调整耕地保有量”、“基本农田保护面积”和“建设用地规划规模”的中期规划完善目标[19]，为现阶段土地财政背景下新型城镇化土地利用规划的完善提供了明确的指引。从“建设用地规划规模”方面来看，现阶段我国新型城镇化发展在很多地方和领域都面临着如何调节建设用地供给与需求之间的矛盾问题，因而有关“小城镇土地利用”、“城乡结合部”、“开发区”、“城中村”和“棚户区”的改造等，都已经逐步被提上议事日程而且也陆续开始有了更为具体的土地利用规划。

(三)积极培育土地市场以提高土地利用效率

在社会主义市场经济条件下，包括土地等在内的资源的自由流动与优化配置，主要都应当是通过市场的渠道来完成的，这也就是所谓的市场机制的基础性作用。在土地资源配置方面，为了更好地提升土地利用效率，我国自20世纪80年代以来就开始展开多方面的探索与尝试。具体而言，从所有权与经营权的分离开始，到土地的有偿使用，再到明确土地使用的期限与流转的具体模式与方法，我国逐步形成了公有制背景下的土地资源市场。可以明确的是，土地市场的初步形成，对于提高土地资源的利用效率，起到了显著的积极作用，因为价格开始成为土地资源配置的信号与手段，而不再是单纯通过政府的计划调配和无偿使用。然而，现阶段我国土地市场显然也还是远未完善的状态，在一级市场由政府垄断的前提下，土地市场的发育正遭受着价格干预和设定不合理，土地交易方式不完善，以及土地管理法律法规不健全等问题的困扰。因此，土地市场发育的进程必须要加快，否则就难以实现市场机制在调节土地资源配置过程中的基础性作用。我们认为，结合我国土地市场的现实发展状况，以“二级市场”为主要的抓手，对使用者之间的产权交易进行规制[20]。这样一来，就可以抓住现阶段土地市场发育和土地利用效率提升的最关键问题，并且也有助于加快推动用地结构的调整和土地财政的逐步瓦解。

(四)关注生态平衡以实现土地利用的可持续性

土地利用的可持续性是新型城镇化发展的内在要求，同时也是破解土地财政的根本要求。一是要坚决遏制土地生态污染问题，如长期以来的化肥农药过度使用等，避免土地生态污染问题的进一步恶化。二是通过广泛的社会宣传推动土地利用观念的转变。现阶段虽然公众对于环境保护问题十分关注，环境保护的理念也正在深入人心，但是土地生态污染问题往往相对更为隐蔽，污染的后果通常也需要经历较长的时期才会显现，因而仍然有不少人对于土地生态平衡并不真正了解。三是在土地利用规划之中增设有关土地生态平衡的条款，运用规划和统筹的手段为土地利用的可持续性提供更为有力的保障。四是加强土地生态平衡保护的立法，增加土地污染行为的成本，并加大对破坏土地生态平衡活动的处罚力度。现阶段我国在上述四个方面都已经取得了不小的进步，有关土地生态平衡保护的立法也正在推进的过程之中[21]。五是健全和完善土地利用管理机制，为城镇化土地利用及土地生态平衡提供组织与管理保障。总而言之，土地利用可持续性的提升，最终要实现的就是土地利用的经济效益、社会效益与生态效益的全面统一。

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(责任编辑：韩淑丽)

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