多元主体参与背景下的基础教学治理结构构建研究

摘 要在我国经济和社会高速发展的新常态下，单一的主体已经不能满足中小学现代化的需求，多元主体的参与才是推进我国中小学治理结构改革的必由之路，同时也是实现教育治理现代化、建设中国特色社会主义民主的必然要求。通过分析中小学的多元主体，比如政府、校长、教师、学生和学生家长、社区和社会的权益诉求，来探讨目前在多元主体参与背景下中小学治理结构存在的现实问题，以及提出解决问题的有效策略，对完善中小学的治理结构具有不容小觑的建设意义。

关键词多元主体 中小学 治理结构

新时期，基础教育的义务化、大众化给中小学校发展带来了一定机遇，但是与之俱来的便是竞争淘汰机制下的挑战。因此，中小学要想获得发展，就必须接受挑战，抓住机遇，积极推进中小学进行教育改革，促使中小学构建科学化、规范化的治理结构，实现中小学健康持续的发展。但是因为利益主体的多元化、复杂化，中小学在发展过程中，不论是外部治理结构，还是内部治理结构，不可避免地都会遇到一些难题，那么如何构建良好的中小学治理结构便成为当务之急。

一、中小学多元利益主体及其权益诉求

现代教育改革要求我们构建的中小学治理结构不能再停留在单一的主体上，应拓展到多元主体。多元主体指的是与学校有密切关系的利益相关者。“利益相关者”一词的出现可以追溯到1708年，当时还主要应用于企业、经济等领域，之后拓展开来，文化学、教育学也开始使用这一概念，像政府、校长、教师、学生和学生家长、社区和社会都可以被视为中小学的利益主体。每个主体都有自己不同的权益诉求，了解利益主体的权益诉求对调动多元主体共同参与中小学治理结构的构建具有极其重要的意义。

1.政府及其权益诉求

政府不仅是国家事务的管理者，也是政策的执行者。中小学教育属于基础教育，是义务教育的重要组成部分，政府通过调节财政、招生、奖励政策来影响中小学教育的实施。其权益诉求是希望中小学能够积极贯彻中国特色社会主义的教育办学方针，为国家经济、社会发展培养人才。

2.校长及其权益诉求

在中国，义务教育阶段实行的是“校长负责制”，校长是中小学教学管理的第一责任人，对学校的章程或者管理制度的制定有一定的决策权，可以任意调配中小学各个部门的资源；负责指导学校按照国家规定的教学大纲来组织教育教学活动。校长一般会从学校的角度去思考问题，希冀通过构建中小学的治理结构来改善学校自身的办学条件，提高人才培养质量，形成独树一帜的办学特色，促进中小学又好又快地发展。

3.教师及其权益诉求

教师是教学活动的直接参与者以及具体执行者，是联系学校和学生的重要桥梁。教师拥有教育教学权、岗位培训权、学术自由权以及参与学校公共事务管理的权力，通过教职工代表大会来表达自己的内心需求和自己对于学校发展的个人看法，从而行使自己对于学校的管理参与权，在为自己争取更多的利益和福利的同时促进学校的发展。教职工代表大会维护了教职工的合法权益，保障了教育教学的正常运行。

4.学生和學生家长及其权益诉求

学生是教育教学活动的重要主体，学校的一切设施、服务都是围绕学生来提供的，他们是诸多利益主体中最重要的一员，无论是政府、学校还是家长、社会都是由于学生而联系在一起的，因而其权益诉求也是我们第一时间应该考虑的。学生家长作为中小学生的监护人，和学生一样总是希望学校能够开展更丰富多彩的教学活动，组织更有趣好玩的社会实践活动，提升学生的实践能力和竞争力，实现多方面、多领域的综合发展。

5.社区和社会及其权益诉求

社区是社会的组成基础，社区通过组织社区比赛、社区实践等活动来补充和丰富“校内教育”，开展“校外教育”，提高中小学生的综合素质，促进其全面发展。社区希望通过中小学等教育资源来提升自身综合水平，吸引更多的人入住，从而创造更大的收益。

二、多元主体参与背景下的中小学治理结构存在亟待解决的现实问题

1.学校外部治理结构中存在的问题

行政管理与学校发展之间的矛盾有待调整。基础教育是义务教育的重要组成部分，相比于高等教育而言，与政府的关系会密切一些，并在一定程度上依赖着政府。政府的财政支持是中小学校发展的根基，中小学的学生资源、教育资源、师资队伍无一不需要政府的经济支撑，对政府有很强的依赖性。这种情况会导致政府的行政干预权力过大，中小学的自主办学权消失殆尽，管理服务机构带上浓厚的行政色彩，事无巨细都需要经过政府部门同意才能得以实施。这样的状态不利于中小学校构建良好的治理结构，同时对于中小学自身发展也是有一定害处的。因此，要想构建中小学治理结构，就必须尽快调整政府与中小学的关系。

2.学校内部治理结构中存在的问题

（1）主体监督渠道不畅

中小学内部治理机构是一个有机运行的管理体制，主要以党的地方委员会监督指导下的“校长负责制”为主，同时又以校务管理委员会和教职工代表大会为辅。中小学校长是教育教学和行政管理的具体负责人，具有极高的权力，而党委、教职工代表大会和校务管理委员会是其行政管理体制中的“下属部门”，不利于利益相关者发挥其应有的监督、管理权，是导致多元主体监督不力的重要因素，它限制了党委成员、教职工、行政人员的监督权力，致使主体监督渠道不畅，监督系统流于形式化、场面化。

（2）民主管理形式需完善

中小学教育章程和校内制度的制定人员不够专业。学校章程的法律效力遭到漠视，学校缺乏一个标准化、规范化的形式来实施民主管理。

学校很多行政部门的民主管理权得不到有效发挥，比如教职工代表大会，老师和教职工是与学生联系最紧密的人群，他们对于学校管理提出的意见一般具有建设意义，但是他们的意见往往被忽视。还比如家长委员会，作为学生的监护人，他们应具有一定的学校管理参与权，但是在当前阶段，家委会功能的发挥明显不足，还未参与到中小学民主管理中来。

三、多元主体参与背景下的中小学治理结构构建策略展望

1.全面推进依法治校，“政校”合作共建全新的教育发展机制

政府应简政放权，将办学自主权下放。首先，国家政府应为教育立法，将政府的权力关进制度的牢笼，转变政府的行政管理职能，改变当前政府部门“管得太多”的局面，依法治教、依法治校，按照规定的行政管理方式，根据国家法律规定的职权和固定的制度对中小学进行管理；其次，政府部门在教育审批等方面应依据法律法规做到透明公开，精简中小学审批项目，将审批的整体过程进行定期公开汇报，依法监督中小学办学流程，提高工作效率，维护教育教学活动的正常秩序；最后，政府应依据法律健全和规范申诉渠道，建立起面向家长、社区、社会的申诉举报制度，发挥多元主体的监督效力，及时纠正中小学老师的不正当行为以及学校的违法行为，依法保障学生的个人权益，营造阳光、和谐的教育环境。

中小学应主动承担起办学责任，提高自主办学的能力，制定合理规范的学校章程。首先，中小学校应该第一时间重视学校章程，听取多方利益相关者的可行性建议，制定科学合理的学校治理的“基本法”，并且采用多种手段力求做到学校章程人人皆知；其次，有了学校章程以后，中小学校所有的工作都应该按照章程规定的程序来办理，尽量使一切教学和管理工作规范化和制度化，并且逐渐构建起具有本校特色、适合本校发展的治理结构；最后，要想全面推进依法治校，就必须确立有效的监督机制，这些监督机构要定期对学校重要干部任免、重大问题决策和重大投资项目经费等重大事件和决策进行全程监督，并开展调查研究，落实好监督意见，并及时地公布监督的结果。

2.强化民主与监督，搭建“教代会”和“家委会”的良性运行平台

强化民主与监督，必须落实教职工代表大会对于学校公共事务的决策参与权和民主监督权。首先，教职工代表大会是用来保障教师和学校职工参与学校管理权力的机构。为了维护中小学教职工的合法权益，在确定一些关乎教职工直接利益，比如教职工的工资水平、福利政策或者是留学深造等事务时，应该保障教职工直接参与权，并且可以交由教代会进行预审，建立一个由教职工直接参与的前置性的评议制度。另外，在一些能够影响中小学校发展的重要事项上给予教职工一票否决权，确立教代会的“一票否决制”。其次，教职工代表大会还拥有对学校教育教学管理与学校领导权力的监督权，这种监督权主要涉及两大方面内容，一是对学校行政人员工作的监督，比如校长、副校长，中小学实行的是“校长负责制”，校长权力过大，往往需要教代会进行民主监督，保证权力在制度的制约下有限制地使用；二是对学校教育教学工作的监督，中小学教育教学活动和日常工作的开展离不开广大教职工的参与，并且师资队伍是学校发展的首要前提，学校的发展都关乎教职工的切身利益。

要强化民主与监督，就必须保障家长和社区的学校管理参与权、教学工作知情权、学校工作监督权等。家长委员会是由学生家长构成的组织，是沟通家庭与学校的桥梁。在多元主体参与的背景下，家长委员会显得愈发重要，成为打造良好的家校关系的重要因素之一。要想构建好中小学民主监督体系，首先，我们要保障家长对于学校工作的知情权，并且给予家长一定的决策权；其次，保障家委会参与学校管理工作的权力，学校管理需要综合多方意见，考虑多元主体的权益诉求，在直接关乎家长、学生的重大事项上，家长拥有直接参与权；最后，保障家委会的监督权，对于校领导收受红包、教师私自辅导等现象，家长可以反映到家委会，由家委会统一告发，以维护家长和学生的权益。

3.试点设立理事会制度，完善学校治理的外围主体参与机制

多元主体不仅包括内围主体——政府、校长、教师、学生和学生家长、社区和社会等，还包括外围主体，比如学校理事会。只有将内围主体和外围主体结合起来，才是真正意义上的多元主体，才能构建好多元主体参与的中小学治理结构，推进中小学管理体制改革。

学校理事会是由政府有关部门、学校、社区以及社会知名人士等共同协作、多方参与学校工作和管理的咨询、协调、参谋、监督机构。学校理事会的主要职责是评议监督、宣传协调、咨询建议等。首先，咨询建议指的是理事会向学校提供市场的需求信息，将社会对教育的需求反馈给学校，为学校进行教育改革和发展提出建设性的意见。显然，理事会并不直接参与到中小学的决策之中，而是为中小学确立办学方向、发展规划、培养目标、教学改革等重大事项的决策提供咨询建议，是一个决策咨询机构。其次，宣传协调是指理事会会定期宣传学校的重大决策和重大发展规划，让利益相关者了解到学校近期的发展走向，协调社区、家庭和学校之间的关系，利用多方资源打造良好的教育环境，为学生服务。最后，评议监督指的是理事会会对中小学的办学条件、师资力量、教育教学质量以及行政人员的管理工作进行评价议论并实行监督机制。理事会的这三种职能有利于中小学校构建民主监督和民主管理的治理结构，完善学校治理的外围主体参与机制，将政府、社会、学校等多方利益相关者结合起来，共同构建中小学民主化、科学化的治理结构，增强中小学的办学自主性，全面提高义务教育的质量和水平，促进教育事业朝着良性方向发展。

综上所述，中小学在构建治理结构时，一定要考虑到多方利益相关者的权益诉求，综合多方力量参与到中小学管理中来。构建良好的治理结构有利于中小学建立多层次、多元化的民主管理和监督体系，从而最大程度地促进中小学健康运行和良性发展，使中小学能够更好地为学生服务，早日实现国家“人才强国”的伟大构想。

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参考文献

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[作者：陈良英（1981-），女，四川广元人，四川信息职业技术学院讲师。]

【责任编辑 杨 子】