公共服务外包实践中的边界管理研究

曲丽涛�お�

[摘要]

当前我国正在加快推进政府购买服务改革，公共服务外包是政府购买服务的重要机制。公共服务外包涉及政府职能、公共权力、服务效率以及社会发展等诸方面问题，迫切需要解决好公共服务外包的边界管理问题。规划公共服务外包项目需要依据社情民意和科学的适用标准，从制度上厘清与细化公共服务外包的边界范围，政府部门应综合考量政府职能边界、服务公共性与公益性、公共服务外包效益以及社会发展评估四大因素，推动公共服务外包改革有序规范进行。

[关键词]

公共服务外包；边界管理；四大因素

中图分类号：D523.1文献标识码：A文章编号：1008410X（2017）04007206

一、引言

公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心问题之一。伴随着社会文明进步以及经济快速发展，民众对于公共服务的需求不断增长，构建完善的社会公共服务体系成为各国政府履行公共服务职能的重要目标。从20世纪七八十年代开始，西方国家在政府重塑和行政改革过程中积极探索公共服务领域的创新改革，公共服务民营化被认为是有效回应日益增长的社会服务需求，以及改革传统僵化的政府垄断服务供给体制的新方向和新机制，并通过几十年的改革实践而成为改善政府公共服务效率和质量的重要举措。在这个过程中，公共服务外包是推進公共服务民营化的有效机制，其主张把公共服务的生产交由社会力量来承担，通过鼓励私人部门投资和经营公共服务行业，引入市场竞争机制来不断提高公共服务的效率和质量。

当前我国公共服务领域面临着公共服务供给短缺、服务效率和质量不高、政府财政压力较大等问题，政府部门也在加快推进政府购买服务改革，公共服务外包是其中非常重要的改革内容。随着公共服务外包的不断推广，其越来越成为我国服务供给的重要方式，各级政府也在加紧制定政府购买服务指导性目录，其中涉及非常重要的边界管理问题，即哪些公共服务可以通过外包来实现，哪些服务又不适宜外包，公共服务外包的边界究竟应如何来界定，这也是目前各级政府及官员普遍关心的问题之一。从西方发达国家公共服务民营化的改革实践和理论研究来看，

普遍认为并非所有的公共服务都适合外包，而是有其适用范围和判定标准的，需要综合考量政府职能、公共权力、公共服务本身、社会发展等各种因素。公共服务外包边界的模糊或偏差不仅会影响整体改革的推进，而且不合时宜的公共服务外包还会引发许多争议和问题，甚至是风险。因此，目前各级政府亟需结合地方社情民意科学合理地界定公共服务外包的适用依据，并在制度上厘清和细化公共服务外包的边界与范围，尽量避免公共服务外包的盲目性或随意性，推动公共服务外包改革有序规范进行。

二、政府职能边界管理

（一）公共服务外包实践引发的政府职能边界问题

公共服务外包是新时期加快转变政府职能和创新公共服务供给方式的重要举措，它需要结合政府职能转变来实现，其前提在于需要明确政府职能外包的边界，即何种政府职能可以通过外包形式交由私人部门来承担，何种职能禁止外包。政府职能外包边界不清晰就会给现实操作带来困扰，边界定得过窄将不利于推进政府职能转变，边界过宽或弹性过大又容易引发新的问题。近年来我国某些地方政府在推进公共服务外包过程中由于没有厘清政府职能外包的边界而引发许多争议。治安承包责任制的推行就涉及政府职能外包边界的问题。作为一种新兴的治安管理模式，治安承包是将某一特定区域内部分治安防范或治安管理任务有偿外包给私人部门，并依据既定的评价指标评估考核而进行付费。治安承包虽然有助于缓解警力不足、节约行政成本和实现警民共同治理，但治安管理权作为一种公权力，本应由公安机关来行使，过于随意地外包给私人部门，结果容易导致政府职能缺位、执法权滥用、损害社会公平、权力寻租等问题。有的地方启动了城管外包的试点，将城管的部分职能（如劝导流动摊贩、治理乱摆乱放等）外包给物业公司或其他私人部门来打理，这本来有利于调动更多社会力量参与到城市管理工作中来，但外包结果不尽如人意，出现了粗暴执法、监管执行不力、服务成本核算不合理等许多问题。治安承包争议和城管外包困境都反映了现实中某些政府部门对于政府职能外包边界认识不清，操作过于简单，缺乏科学的论证和规范的制度安排。对此，政府部门应首先厘清职能外包边界，明确哪些政府职能属于可外包范围（如某些辅助性、技术性、服务性工作），而哪些政府职能不可外包（如执行权、处罚权、监督权等），还要对可外包的部分进行合理的成本—收益核算，并通过竞争性招标过程向有资质、能力和信誉的私人部门进行授权。与此同时，在公共服务外包过程中，政府由原来的公共服务生产、提供和监督的全能管理者转变为现在的提供者和监督者，政府虽然把公共服务职能中的服务生产职能转移给了私人部门，但仍然需要履行好公共服务供给的政策制定、规划执行、监督检查等职能。

（二）政府部门需要厘清与明确自身职能外包的边界

政府职能是国家行政机关依法对社会公共事务进行管理时所应承担的职责和所具有的功能。由于政府职能的履行多以公权力的运行为依托，公权力只能由政府部门来行使，并带有明显的公共性、法定性、执行性、强制性等特点，任何个人或私人部门都不能掌握公权力。公权力行使的不可分割性意味着政府职能外包是有边界的。“集体物品能够通过多种方式来提供，而不完全依赖政府雇员。但是，一些特定的职能还是属于政府：制定和执行法律；政府支出；剥夺个人的生命、自由和财产权等”[1]（P67）。要确定政府职能外包的边界就需要对政府职能类型进行划分。以政府职能履行过程中公权力行使所涉及的程度为依据进行区分，那些与公权力行使涉及程度不高的技术性、行业性、服务性、协调性等职能可以通过外包形式交由私人部门来承担，而那些与公权力行使涉及程度较高的职能则不允许外包，如社会秩序的维护、法规政策的制定与执行、行政领导与监督、行政执法、公民权利保障等方面。正如有学者指出的那样，“为了公众利益，政府的传统功能不能外包，这些功能包括：政策制定和建议、规划、规制、法律强制执行及应急服务”[2]（P97）。

对此，美国的公共服务外包实践和经验值得参考。美国政府以服务购买是否涉及公权力的行使而将其分为两大类：一是涉及公权力行使的行政执法行为，如违规车辆拖吊、监狱管理、治安巡逻等；二是不涉及公权力行使的服务类事务。美国国际市县管理协会（ICMA）把政府购买的公共服务项目分成七大类：公共工程与交通、公共安全、公用事业、健康与人力资源、公园及娱乐、文化艺术和保障功能[3]。为了不断强化政府购买服务的规范性和有效性，从20世纪90年代起美国政府通过确定“政府固有核心职能”来划定职能外包边界，并采取了类似“负面清单”的方式进行管理，即列明不允许外包的19项“政府固有核心职能”，未列入的属于可以外包的事项。对于“政府固有核心职能”的理解，美国政府在1992年发布的《92-1号政策函》中指出，若某项职能与公共利益密切相关，以至于应当由政府公务人员执行的，即属于政府固有职能。此后，为了进一步明确哪些政府职能可以实行服务外包，美国政府又推出了“正面清单”管理模式来明确那些可以外包的政府职能。1998年《联邦职能清单改革法案》要求所有联邦机构识别哪些职能本质上属于商业性质且能够由私人部门来承担。这样通过正负两面界定，政府职能外包就有了清晰的边界和依据。目前我国各级政府也在积极探索政府购买服务清单管理制度，但多数还是以正面清单管理为主，只有深圳、云南等少数省份还推行了负面清单管理。当前政府职能外包边界的确定是十分紧迫的问题，各级政府需要按照地方实际加快推进政府购买服务的正负清单管理制度，为公共服务外包改革明确基本的方向与框架。

三、服务公共性与公益性管理

（一）公共服务外包实践中的服务公共性与公益性要求

完善的社会公共服务体系是现代社会的重要标志，更是政府的基本职能。改革开放以来伴随市场经济体制的转型发展，我国在经济建设领域取得了巨大成就，民众的生活水平不断提高，相比之下，我国公共服务领域的发展却相对滞后，难以满足社会发展以及民众多样化的服务需求。对此，近年来政府不断加大在公共服务领域的投入，尤其是保障和改善民生方面，逐步建立起义务教育、社会保险、医疗卫生、公共就业、住房保障等基本公共服务体系，其覆盖范围也是越来越广。基于一段时期政府片面重视经济发展效率而忽视社会建设的发展模式以及政府低效的公共服务垄断供给体制，我国公共服务总体水平并不高，尤其面对当前日益加速的人口老龄化和城市化挑战，日益增长的公共服务需求使服务供应不足问题显得尤为突出。

目前我国公共服务领域还存在诸多问题，如民生类公共服务建设需要加强，区域间、城乡间和人群间公共服务水平还存在差距，公共服务过程中机会不均等现象仍然存在，政府对公共服务领域的投入仍然需要提升，服务效率、质量和回应性不高的问题亟需改善等。对此，十八届五中全会提出，今后要增加公共服务供给，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，提高公共服务共建能力和共享水平，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。当前我国积极推进公共服务外包改革与不断强化政府的公共服务职能有着紧密关系。公共服务外包是通过引入市场机制来激发社会力量参与公共服务供给，其中竞争机制的发挥有助于提升公共服务领域资源配置和服务生产的效率，服务专业化的分工则有利于提高公共服务质量，社会力量的参与更有助于从服务规模和结构上满足民众日益增长且多样化的公共服务需求。从长远意义来说，公共服务外包不仅可以让政府回归“掌舵者”角色，通过摆脱服务生产的压力而不断强化公共服务的规划和监督职能，还可以通过有效动员社会力量来建立公私合作的公共服务供给模式，这对于构建与经济社會发展相适应的公共服务资源配置机制和多元化的服务供给体系意义十分重大。

（二）政府部门需要通过服务外包强化公共服务职能

2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确指出，政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，要突出公共性和公益性。公共服务外包是政府购买服务改革的重要机制，公共服务外包范围和内容的选择也理应强调服务的公共性和公益性。公共性是政府公共服务职能的基本属性，政府需要以实现社会公共福利最大化为取向，公益性则是社会发展的基本要求，政府需要以解决国计民生问题为要务。所谓服务的公共性和公益性就是指服务供给要有助于增加公众福利和推进社会公共利益。基于当前我国日益多样化的公共服务需求和有限的公共财政资源，政府也只能优先购买那些最能增加公众福利的公共服务。

从目前我国公共服务需求来看，加强民生类公共服务和社会弱势群体服务建设应该是政府强化公共服务职能最重要的任务。作为一种保障性的公共服务，民生类公共服务往往与民众的切身利益密切有关，也是当前民众最迫切需要的服务内容，主要体现在教育、就业、医疗、卫生、住房保障、公共文化、环境保护等方面。民生类公共服务具有明显的普及性和公益性，它不是以盈利为目的，而是以保障民生、增进社会效益为目标。当前在我国民生建设中，社会弱势群体服务体系的建立健全是亟需解决的问题。社会弱势群体包括老年人、儿童、贫困者、残疾者、失业者等，他们往往收入水平较低，有的甚至难以维持自身基本生活需要。在社会资源配置中的弱势地位极容易引发心理失衡和社会不公的相对剥夺感，不利于社会稳定和可持续发展。对此，政府应不断完善弱势群体服务体系，积极为弱势者提供基本保障和发展机会。基于民生类公共服务和弱势群体服务的重要性与紧迫性，这两类服务应该作为公共服务外包的重要内容。与此同时，公共服务外包公共性和公益性的实现还需要以民众需求为导向，以社会经济发展水平为基础。服务外包内容的确定可以通过民意征询、专家评估、项目审核等过程来筛选，为民众提供更加人性化、专业化和多样化的公共服务。

四、公共服务外包效益管理

（一）公共服务外包实践中的服务效益权衡

20世纪80年代以后，西方国家普遍推行的公共服务外包改革主要是为了应对当时政府日益严重的管理危机、财政危机和信任危机，其改革目的就是要提高公共服务效率，不断改善公共服务质量，后来的改革实践也证实了公共服务外包是改善公共服务效果比较有效的制度形式。

1.公共服务外包可以提高服务供给效率。与原来政府垄断供给不同，公共服务外包是通过服务市场化将部分公共服务生产职能转移给社会私人部门，这不仅有效降低服务供给成本，减少政府开支，市场竞争机制和激励机制极大地提升公共服务领域中的资源配置效率和服务产出效果。

2.公共服务外包可以改善公共服务质量。政府根据不同私人部门的特点来进行服务购买，有些服务由私营企业来生产更具优势，而有些服务由非营利组织来提供则更为有效，这样的专业化分工有效地提高了服务质量。同时为了取得承接公共服务的机会，私人部门需要积极提高管理的专业化水平，并注重采用新的流程、技术和方法来不断地改善服务质量。

3.公共服务外包可以强化政府的公共服务职能。公共服务外包通过将服务生产任务转为由社会力量来承担，政府部门则可以有更多的精力来专注社会公共服务体系整体的设计、规划、运营和监管等核心能力，同时在与私人部门合作的过程中，政府还可以借鉴和吸收私人部门管理的一些灵活高效的管理模式、技能和方法，如成本核算管理、全面质量管理、绩效评价管理、长远战略管理、目标体系管理等，为社会提供更高效和优质的服务。

4.公共服务外包可以实现服务的多元化供给，并能满足社会的多样化服务需求。公共服务外包通过激发社会力量参与真正实现了公共服务供给主体和供给方式的多元化，推动了政府、市场和社会间的协调合作和优势互补，能够从服务供给规模和结构上满足不同群体的服务需求。总而言之，公共服务外包是公共服务的重要机制，通过市场竞争能有效地提升服务供给效率和质量，并促使政府缩小规模并强化公共服务职能。正如萨瓦斯所说，“服务民营化是改进政府机构生产率的根本战略之一。它能够引发私人产权、市场和竞争的力量，从而为公民提供更有效率的服务”[1]（P6）。

（二）公共服务外包效益权衡的重要指标

当前我国大力推行的政府购买服务改革的主要目的就是要提高公共服务供给的效率和质量，公共服务外包需要从效果预估的角度来进行必要的“成本—收益”分析，这就需要明确衡量和预测服务外包效益的标准。应该从公共服务的性质、服务市场的竞争性、服务质量的可控性以及交易管理成本四个方面进行权衡。

1.公共服务的性质。根据公共物品供给理论，公共物品以物品消费的非竞争性和受益的非排他性可以分为纯粹的公共物品和准公共物品，纯粹的公共物品（如义务教育、国家安全、社会治安、政策规划等）因不具有竞争性和排他性，此类服务无法通过市场机制来供给，只能由政府部门提供，而准公共物品（如教育服务、就业服务、医疗服务、救助服务、行业服务、养老服务等）由于具有某种程度的竞争性和排他性，社会私人部门提供该服务可以从中获利，服务安排者、生产者和消费者可以分开，作为服务安排者的政府就可以通过引入市场竞争而将服务生产交由私人部门来承担，并在竞争性招投标过程中选择那些资质优、成本低、质量高、服务好的私人部门来承接服务。

2.服务市场的竞争性。公共服务外包主要是将竞争和市场力量引入公共服务中来改善服务效果，其中充分竞争的市场环境极为关键。萨瓦斯曾指出，“对任何服务提供方式而言，决定其效率和效益的核心因素是竞争。换言之，特定安排方式所包含的竞争程度在很大程度上决定着该种安排的效率”[1]（P94）。公共服务外包需要有足够数量的服务竞争者存在，通过公开公平的竞争不仅有助于形成和确定合理的服务成本与价格，更有利于不断提高服务供给的效率和质量。如果只有少数服务者参与，政府就很难从中选择质优价廉的服务供应者，还容易引发官商合谋的风险。因此，公共服务外包并不必然提升服务的经济性和效能性，政府在推进过程中需要尽量避免“供给方缺陷”，“公共服务中引入竞争要有意识采取一些战略措施，创造服务中的自由选择机会，完善竞争环境，在公众中培育接受和支持多样化选择的态度”[1]（P125）。

3.服务质量的可控性。在公共服务外包过程中，为了提升采购资金效益和保障公共服务质量，政府需要对私人部门生产出来的服务进行考核评价，这就意味着最终的服务产出要具体明确，即在服务的数量、质量、规格、标准、费用等方面能够被清晰地界定、监测和控制。如果一项服务不能被准确描述，任何人或任何安排方式都难以保证其满意供给。外包的服务最好是硬件的，服务的要求和标准能够被清晰地表述。服务的可控性不仅和政府便于评价监测有关，同时还会影响到对服务生产者的激励性。面对那些只能笼统界定和模糊评价的服务，服务生产者不仅缺乏提升服务质量的动力，还有可能会通过牺牲质量来降低成本。对此，有学者认为，“有一类服务具有质量难以度量的特征，即质量不可收缩性，这种特征为机会主义打开了方便之门，承包商可以在暗中削减成本却又不违反合同，而至少从原理上说，成本的削减必然带来质量的下降”[4]。在这种情况下，服务供需双方由于对服务质量标准体系缺乏共识，严重的信息不对称将使政府对服务产出的监测、评价和管理面临失控。

4.交易管理成本。公共服务外包是要在保证服务质量的前提下尽量以低成本供给，公共服务外包虽然能在某种程度上降低服务成本，但服务供给的政社合作模式也会产生某些交易和管理上的成本。根据交易成本理论，在社会关系

中，人们通过自愿交往和彼此合作来达成交易需要支付一定的交易成本。依据交易促成过程，交易成本主要包括：“搜寻成本、信息成本、议价成本、决策成本、监督成本和违约成本”[5]（P153）。公共服务外包过程中自然也会产生这些成本。公共服务外包前期政府部门需要确认服务需求的数量和质量，了解该服务行业的发展态势，细致考察服务生产者情况，搜集服务供给的成本、价格、技术等信息。谈判和决策是交易得以完成的关键。政府需要与服务承接部门就公共服务外包的目的、内容、要求、过程等进行详细的沟通和接洽，并经过谈判协商服务数量、质量、标準、成本、价格、总额等问题来达成共识，然后再进行相关决策和签订合同，这个过程需要政府投入大量的人力、物力、财力和精力。公共服务外包后期政府还需要在监督执行、争议解决、违约控制、寻租防范等问题上进行必要的管理。因此，公共服务外包项目的选择必须要认真考量服务外包过程中这些交易管理成本的大小。

五、社会发展评估管理

（一）公共服务外包实践中需要的社会发展条件

当前公共服务外包是推进我国社会治理变革和创新公共服务供给模式的重要举措，其切实推行需要与社会发展的实际情况相契合。随着公共服务外包的普遍推广，公共服务的生产和供给将会逐步转移给私人部门，社会力量的公共服务能力将成为影响公共服务外包改革的关键因素。从我国当前的实际情况来看，社会力量的整体发展水平还有待提升，尤其是社会组织还存在着规模较小、社会资源筹集能力较弱、规范化管理不够完善、专业化人才配备不足等问题。政府在公共服务外包选择过程中需要慎重，如果将公共服务外包给那些不具有服务承接能力的私人部门，不仅会影响到公共服务外包改革的进程，还会影响到政府职能转变、社会公共利益的实现以及民众服务需求的满足。由于当前我国各地区发展不平衡，东部地区经济比较发达，各项改革和政策推进起步较早，社会发展基础良好，中西部地区发展基础和条件相对差一些。不同区域的发展实际意味着各地区在公共财政支持、改革政策落实、社会力量发育、民众服务需求等方面存在很大差异。对此，政府在推进公共服务外包过程中需要考虑地方经济社会发展实际。公共服务外包是强化政府公共服务职能的重要举措，其出发点和归宿点是通过创新改革服务供给方式来满足社会和民众的公共服务需求。以社会发展的实际过程来看，公共服务往往具有明显的阶段性特点，即不同时期社会和民众的服务需求常常是不同的，服务需求的迫切程度和范围内容总是随着社会发展而变化。政府需要针对这些公共服务需求变化来渐进推动改革。

（二）政府部门需要提升对社会发展的评估能力

公共服务外包的顺利进行需要以社会发展为依托。首先，公共服务外包需要有合适的社会力量来承接服务。公共服务外包的承接主体应该是依法成立且有资质、有能力的企事业单位或社会组织。为了有效提升社会力量承接公共服务的能力，政府在推进公共服务外包的过程中需要结合我国当前事业单位改革以及社会组织管理体制改革来进行。事业单位是提供公共服务的重要部门，公共服务外包应该与事业单位分类改革相衔接，推动事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，积极鼓励事业单位参与承接公共服务，并通过与其他社会组织公平竞争来不断提升事业单位的服务供给能力。社会组织是政府购买服务的重要对象。针对当前我国社会组织服务供给能力不高的现状，政府应该坚持服务购买和培育扶持并重，鼓励支持社会组织参与承接公共服务，加强对社会组织分类化管理和规范化、专业化引导，并积极落实好财税激励和优惠政策，把提高社会组织服务能力作为重要任务来抓。其次，公共服务外包需要结合地方发展实际稳妥渐进推行。作为公共服务领域的创新性改革，公共服务外包的推广不能过于盲目或草率，尤其是对于公共服务外包范围和内容的选择，政府需要结合地方经济社会发展的实际、政府职能转变的需要以及民众服务需求的变化来动态调整与优化。政府可以按照“先易后难、稳妥渐进”的原则，对那些已经进行过服务外包，且便于操作、条件成熟、争议不大的服务领域可以全面推开，对那些还处于试点探索阶段，经验不够成熟或存在争议的服务领域则需要慎重推进，政府应注重公共服务外包项目落实前期的调查研究和经验总结，制度政策和社会发展各方面条件成熟之后再推广落实。最后，公共服务外包的推进需要社会公众舆论的支持。民众对于这项改革合理性的了解与认同是非常重要的，当前公共服务外包改革刚刚起步，社会各界的理解還不够全面和深入。对此，政府部门应不断加强政策宣传工作，利用多种渠道向民众详细介绍公共服务外包的意义价值、机制流程和政策安排，以期获得更多民众的理解与支持，为后续的政策推广营造良好的社会舆论环境。

参考文献：

[1][美]E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[2]J.Boston.The State under Contract[M].Bridget Williams，1995.

[3]Warner. Privatization and the Market Structuring Role of Local Government [J].Economic Policy Institute's Conference on Privatization， 2000， （3）.

[4]O.Hart，A.Shleifer，R.W.Vishny.The Proper Scope of Government：Theory and an Application to Prisons

[J].Economics Journal，1997，（6）.

[5]Williamson.Analysis and Antitrust Implications[M].Free Press，1975.

责任编辑：王篆