认真对待公众意见：《环境保护公众参与办法》第九条评析

■文/严厚福

认真对待公众意见：《环境保护公众参与办法》第九条评析

Take public opinion seriously: Comments on Article 9 of "Measures for Public Participation in Environmental Protection"

■文/严厚福

一、环境保护公众参与立法概况

“群众路线”是我党的“三大法宝”之一。环保作为一项涉及全体公民切身利益的事业，无疑更需要走“群众路线”。党的十八大报告明确指出：“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。”新《环境保护法》在总则中明确规定了“公众参与”原则，并专章规定了“信息公开和公众参与”。中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》中提出要“鼓励公众积极参与。完善公众参与制度，及时准确披露各类环境信息，扩大公开范围，保障公众知情权，维护公众环境权益。”

2002年全国人大常委会制定的《环境影响评价法》首次明确规定了环评过程中的公众参与。2006年原国家环保总局制定了《环境影响评价公众参与暂行办法》，这是我国第一部以“公众参与”作为标题的规范性文件。此后，环保部还发布了《关于推进环境保护公众参与的指导意见》《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》等规范性文件，对公众参与做出了更加明确的规定。在新《环境保护法》出台之后，环保部制定了《环境保护公众参与办法》，对公众参与的适用范围、参与原则、参与方式、各方主体的权利和义务、配套措施等作出了更为详细的规定。可以说，无论是从制度建设还是实践来看，环境保护领域的公众参与代表了我国参与式民主的最高水平。

二、对公众意见的“慎重考虑”和“及时反馈”

尽管环保领域的公众参与取得了很大的成就，但从不时发生的环境群体性事件或者环评公众参与造假事件来看，我国的环境保护公众参与还存在较大的缺陷，与公众的期待和实践的需求之间还存在较大的差距。目前，我国环保公众参与存在的一个突出短板是：对于公众意见的考虑和反馈不够充分，严重挫伤了公众参与的积极性。

尽管“参与”也是程序正义的一个重要体现，但公众参与的目的并非“重在参与”，更重要的是公众所提的意见应当被环保部门慎重考虑，从而影响最终的决策。如果公众参与仅仅是一种“走过场”式的“参与”，那这种“公众参与”就只是一种“公开演戏”，不但没有意义，而且劳民伤财。设想，如果公众满怀期待地参与了环保部门的决策过程，并且花费了大量时间和精力提了许多自认为比较合理的意见，结果这些意见如泥牛入海，没有半点回音，可想而知他们对这种“参与”会有多大的失望甚至愤慨。真正富有成效的公众参与，必须能够体现决策部门对公众意见进行慎重的考虑和及时的反馈，合理说明采纳或者不采纳的理由，让公众真正感受到自己的意见被决策部门所尊重，从而提升对环保部门和环境决策的信任度。

《环境保护公众参与办法》第九条规定：“环境保护主管部门应当对公民、法人和其他组织提出的意见和建议进行归类整理、分析研究，在作出环境决策时予以充分考虑，并以适当的方式反馈公民、法人和其他组织。”从条文本身来看，已经初步具备了保障公众参与在环境决策过程中真正发挥作用的某些特征，但仍存在一些不足。

首先，这条规定并未说明环保部门应当如何“充分考虑”公众的意见，而且也没有其他的规范性文件有明确规定；其次，也未明确应当如何以“适当的方式”对公众意见进行反馈；最后，《环境保护公众参与办法》并未对环保部门未能“充分考虑”公众意见或者未能“以适当的方式”反馈公众意见的行为规定相应的法律责任。易言之，该条的规定只是一种“宣示性”的要求，是否遵守几乎全凭环保部门是否自觉。

黄河风光 丁洪安摄

美国环保局（EPA）2003年发布的《公众参与政策》（Public Involvement Policy）明确规定：环保部门应当证明其决策和行动已经充分理解并考虑了公众意见，并且应当告知公众其意见如何影响了最终决策。环保部门工作人员应当在回应摘要（responsiveness summaries）、规制前言（regulatory preambles）、环境影响报告书（environmental impact statements）或者其他适当的文件中，简要并清晰地记载其对公众意见的考虑。除非法律另有规定，在每一个回应摘要中，EPA应当描述其向公众征求意见的事项，总结公众的意见、重要的评论、批评和建议，解释EPA作出最终决定的理由，指出公众意见对于最终决定的影响。如果可行的话，EPA应当对每一条意见或者每一类意见作出回应。如果做不到，就应当对公众提出的意见中的重要问题进行明确回应。这些回应应当说明公众意见对于最终决定的作出起到何种作用，或者解释EPA为何没有采纳公众的意见。EPA还应当对提出意见的公众进行反馈。EPA鼓励公众通过在线的方式提交意见，以方便EPA及时对公众意见作出反馈，告知公众采纳或不采纳其意见的结果或理由。传统上，EPA会在《联邦公告》的前言中对采纳或不采纳公众意见的情况进行概括说明。为了确保提出意见的公众能够看到EPA对其意见的采纳情况，EPA要求其职员开发和使用任何可行的其他反馈手段，例如在官网上发布对于公众意见的回应，或者在被广泛阅读的出版物上发布通知，告知公众在哪里可以查看到EPA对其意见的回应。只要条件允许，EPA应当给每位提出意见的公众发送邮件告知其通过何种途径可以方便地查阅EPA对其所提意见的回应。如果提意见的人数太多，无法采取一一回复的方式进行回应，EPA也可以采用新闻发布会的方式或者新闻通稿的方式对公众意见作出回应。在召开听证会的情形下，如果适当的话，可以直接向提意见的公众作出回应，并记录在听证记录中。采用哪种方式对提出意见的公众进行反馈取决于各种具体的情形，但EPA的目标是确保那些对决策过程作出重要贡献的公众能够知道EPA在决策过程中如何考虑和使用了他们所提供的信息或意见。

我国环境保护公众参与的内容和形式还有待进一步的完善，诸如环境保护公众参与指南等更加具体的规范性文件还有待制作和研究，以便切实保障公众的环保参与富有成效。

三、环境保护公众参与的合理定位

近年来党中央、国务院一再强调重大决策要充分听取民意。笔者也认为，环境决策过程中公众意见应当得到更充分的考虑。但说到底，无论中外，在环境决策过程中，公众只是“参与”，而不是“决定”或者“说了算”。公众不应当对参与的效果抱有不切实际的期待。在所有的公众参与过程中，每一个参与者主要都是代表的自身利益，而非“公共利益”。因此就会出现在努力满足众多参与决策的私益性利益团体要求的时候，更广泛的公共利益却可能被忽视的问题。公众不能认为，只要自己的诉求没有得到满足，环保部门的决策就一定违法了。因为公众的诉求也有可能是“超越法律”（如果不是“违法”的话）的。说到底，环保公众参与只能解决部分环境问题，不能通过环保公众参与解决诸如征地拆迁补偿、房价下跌等非环境问题。公众应当依法有理有节地参与，而不能动辄上街游行甚至聚众滋事。如果认为自身权利受到侵犯，应当通过法定途径寻求解决。

这些年，环保领域的公众参与高歌猛进，而其他领域的公众参与却迟迟不能跟上环保的步伐，导致许多不应该在环保公众参与中解决的问题，都伪装成环保问题涌入环保公众参与的过程之中，这也是环保公众参与不能承受之重。当务之急，是要进一步拓宽公众参与的渠道，不要让环保的公众参与孤军奋战。

环保部门必须认识到：充分的公众参与有助于化解“邻避”事件，但公众参与也并不是消除“邻避”事件的灵丹妙药，不能确保“药到病除”。因此，环保部门作出环境决策时，应当本着勇于担当的精神，在足够重视公众意见的同时也不能让部分“特别能折腾”的公众的利益凌驾于整体的公共利益之上，把持不住基本的底线和原则，甚至触碰到法律的边界。只有用长远的战略眼光来处理问题，才是真正对公众负责。当然，对于那些合法权益受到损害的公众，相关利益方应当依法给予充分的补偿。

作者单位：北京师范大学法学院