城市治理中的政府角色问题研究

【摘要】近年来，在全球化、市场化、民主化的推动下，城市化进程不断加快，城市规模不断扩张，城市竞争日趋激烈，公民参与需求不断增长，政府公共服务范围不断扩大，政府角色定位日益精细，这使得城市治理受到广泛的重视。我国城市治理中政府权力下放还没有到位，依然受到全能思想的支配，错位与越位并存，还没有形成一个政府与社会互动机制。针对当前我国城市治理中存在的问题，本文主要分析城市治理中的背景趋势以及当今时代背景下对我国城市政府的要求，探究一条适合中国特色的政府角色之路。

【关键词】城市治理；政府体制；政府角色；政府职能

一、城市治理的内涵与趋势

1.城市治理的内涵。对治理一词有不同的定义，世界银行认为，治理是“一个国家的权威得以运用的传统和制度”。“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”。本文认为治理是一个动态的过程，是各利益主体为达到目标而进行冲突、协商、达成共识的一种持续的状态。它并不是静态固定的，而是动态、流动、灵活的一种过程，在这个过程中既包括公共部门（政府），也包括市场、非政府组织、私人部门等主体，各主体之间共同管理社会事务。

2.从集权化、科层制管理转向分权化、多层次治理。“中国城市管理体制经历了三个阶段（即官僚政府、企业化政府和服务型政府）相对应，中国城市治理模式也经历了三个阶段（城市管制模式、城市经营模式与城市治理模式）”。城市管理体制决定城市治理模式，政府角色决定政府职能，在过去的城市治理中，受全能政府思想影响，政府采用集权化、科层制的管理体制，政府无所不管，无所不干，集权力于一身，以官僚机构为依托，以命令-服从为管理方式，采用由上到下的垂直管理模式，极大限制了城市治理的弹性以及各层级之间的流动，阻碍了各主体参与城市治理的渠道，加剧了社会矛盾。

二、当前背景下城市政府角色定位不清

城市治理包括政府、市场、社会三大治理主体，在传统的政府管理模式上，政府是全能的无限政府，压缩了市场与社会在治理中的空间，导致政府缺位越位并存，职能定位不清，推卸责任，市场与社会治理严重不足。

1.全能政府、无限责任。有一种管理叫从摇篮到坟墓，体现了政府对无所不包、无事不管，涉及经济、政治、社会各个方面的问题，具体包括权力、资源、话语等方面，放到城市治理中就是一個中心、单方面管理、集权型的城市政府，涉及城市治理的所有问题全部都是政府事务，这容易造成机构臃肿，该管的没管好，不该管的乱管，相互推诿，推卸责任，职能越位错位，效率低下，满足不了居民日益增长的公共服务需求，与当今多元化、协商性、合作型的治理方式相违背。

2.主导职能定位不清。城市政府的主要职能是公共服务，应该把满足公民日益增长的公共服务需求作为出发点，为人民服务，培育公共责任与公共意识。政府在城市治理中主要有经济利益、公共利益、政治利益，有些官员片面追求经济利益和政治利益，而忽略了公共利益，使政府与各主体利益交织在一起，相互冲突，矛盾加剧，降低了政府的形象以及政府的公信力，出现了许多公共安全问题，降低了公民对政府的信任感。

3.公共责任缺失。韦尔曾把“公共责任机制的目标分为三大类：保护政府自身的利益、保护受公益机构影响的个人和团体的利益、保护公益机构的利益”。在城市治理中，城市政府大多以自身的利益为主，举例说明，如城中村改造，在城中村改造的过程中，政府可以获得一定的财政收入，将土地升值的部分转化为自身的收入，在整个改造过程中政府拿走了改造收入的很大一部分收入，这样就降低了村民的收入，不利于城中村村民社会保障体系的建设。另外在改造的过程中还掺杂着部分官员的政治利益，与城市发展的本质要求相违背。

三、城市治理中的政府角色塑造

公共服务的提供者：政府的主导职能是公共服务职能，城市政府应该加大在城市治理中的公共服务力度，通过向市场和社会分权，积极培育社会组织主体提供公共产品的力量，全方位、多层次的扩大公共服务的深度与广度。

城市治理中的监管者：近年来食品安全、医疗卫生安全问题牵动着亿万国人的心，频繁出现各类安全事故问题一次次的损害着政府在公众中的形象，作为城市治理中的政府应该加强市场监管，降低交易费用，提高资源配置效率，完善市场中的法律法规，加强依法行政和制度化建设，积极引导企业与各社会组织承担社会责任，提高各主体的公共意识责任意识。

四、结语

在全球化、市场化、民主化的浪潮下，多中心治理、多元参与、社会互动、政府职能转变、权力下放已经成为城市政府治理的主要趋势，城市政府应该从旧的传统的管理模式中解放出来，促进新公共管理理论向新公共服务理论转变，正确定位政府在城市治理中的角色，转变政府职能，优化组织机构，权力下放，为培育成熟稳定的多元化城市治理主体而努力。

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作者简介：赵帅，男，天津师范大学政治与行政学院硕士研究生。