中国环保制冷剂“双反”案由胜转败的原因分析

曾杰

摘 要：中低温环保制冷剂R134a在生活中使用范围非常广泛，常用在车用空调、冰箱、商业制冷、医药等行业。因其具有良好的安全性能，无毒、无刺激性、不含氯原子，被视为优秀的长期替代制冷剂。近年中国产R134a产品在美国频繁受到“双反”调查，2014年在美国首次“双反”调查中中国制冷剂企业曾经赢得胜诉，但是2017年3月美国国际贸易委员会认定中国产环保制冷剂R134a产品对美国产业存在实质性损害，将被征收高额反倾销税。本文详细介绍了案件的经过并分析了案件由胜转败的原因，进而提出了案件带来的启示。

关键词：环保制冷剂；“双反”案例；由胜转败；原因；启示

2013年美国商务部对中国产R134a产品发起“双反”调查，ITC终裁认定中国企业胜诉。但就在第一次“双反”调查还未完结之际，2016年美国商务部再次对中国产R134a产品发起反倾销调查，2017年3月ITC认定中国产品对美国产业存在实质性损害，将被征收高额反倾销税。这次制冷剂案件由胜转败的主要原因在于胜诉后的无序出口为对方提供了可乘之机，有很多经验教训值得吸取。中国已经是全球最大的R134a生产国和出口国，对国外的“双反”贸易壁垒必须引起充分重视。

一、中国环保制冷剂“双反”案始末

中国产环保制冷剂在美国遭遇“双反”调查最早可以追溯至2013年。2013年10月22日，美国美希氟化工有限公司代表美国內产业向美商务部和国际贸易委员会（ITC）提出申请，要求对原产于中国的R134a产品进行反倾销、反补贴调查。其认为中国出口的R134a产品过多，导致美国国内产品价格下降，企业利润也大幅下降。这次“双反”调查涉及浙江三美、中化集团、巨化集团、江苏蓝色星球、浙江浦江百炼化工等企业。中方的抗辩主张是在调查期之前，美国国内R134a产品价格过高主要是由供给过少造成的。因此，消费者只能转向购买中国产品，致使中国产品市场份额大幅增加。随着供给逐渐趋于稳定，美国国内市场价格回复到合理水平。进口量的大幅增加和美国国内产业利润下滑并不存在必然因果关系。2014年4月，美国商务部初裁中国厂商获得政府补贴，补贴幅度为1.35%-28.74%；出口到美国的制冷剂产品的倾销幅度为133.47%-237.33%。同时，国有企业被拒绝给予分别税率待遇。然而，令中国企业惊喜的是，美国国际贸易委员会（ITC）做出否定性终裁，裁定中国产R134a产品未对美国相关产业造成实质性损害或威胁。当时中国制冷剂企业认为赢得了胜诉，但仅仅两个月后，美西及杜邦（后更名为科慕）对本案进行了上诉。之后经历了诉讼、答辩等风波，花费了两年时间，直到2016年6月6日美国法院判决支持无损害裁决而告终。

然而，一波未平一波又起。2016年3月24日，在第一次“双反”案还未终结之际，应美国氢氟烃联盟（HFC）以及该联盟部分会员的申请，美国商务部第二次对原产于中国的进口制冷剂1，1，1，2-四氟乙烷（R134a）发起反倾销调查。9月29日，美国商务部对此案做出反倾销肯定性初裁，裁定强制应诉企业浙江三美化工和江苏三美化工有限公司以及其他享有单独税率待遇的涉案出口商倾销幅度为137.23%，不享有单独税率待遇的强制应诉企业浙江衢州联州致冷剂有限公司以及其他中国出口商的倾销幅度为188.94%。2016年12月1日，美国商务部发布公告，修改对中国出口R-134a产品的反倾销初裁结果，包括强制应诉企业浙江三美化工和江苏三美化工等在内的全部中国生产商的加权平均倾销幅度均修改为232.30%。2017年2月23日，ITC损害听证会上，美国进口商和零售商都认为美国产能不足，而中国供应商能满足订货需求，价格也合理透明，因此更愿意购买中国产的制冷剂。而美国国内产业通过人为制造供应短缺，致使产品价格上涨来获取高额利润。来自科慕的美方证人却声称机器设备维修的原因导致了产能不足。美方还指出，上次反倾销以无损害结案后，来自中国的R-134a产品进口量快速增长，致使美国国内产量下降，产能利用率不足，市场份额也大幅下降。2017年3月23日，美国国际贸易委员会（ITC）进行投票，5名委员最终以5：0的投票结果，认定自中国进口的R134a对美国产业存在实质性损害，并决定做出反倾销肯定性产业损害终裁。这意味着，今后中国R134a产品对美出口将被征收高额的反倾销税率。而依据其终裁结果，中国强制应诉企业三美公司及其他获得分别税率的企业被裁定148.79%的税率，另一家强制应诉企业联州及衢化氟化学公司适用167.02%的全国倾销税率。比较前后两次反倾销调查，相同的产品面对的结果却截然不同。

二、中国环保制冷剂“双反”案败诉的原因分析

（一）胜诉后的无序出口为对方提供了可乘之机

在本案例中，中国环保制冷剂产品遭遇美方多次重复交叉立案，同一产品接受两次贸易救济调查，却有着截然相反的结果，归咎其原因主要在于，第一次“双反”案件胜诉后，中国R134a产品出口随即大幅增长。据美国国际贸易委员会网站数据显示，2014年，中国出口到美国的R134a产品总量为7900公吨，总金额为2602.6万美元。而在2015年，出口总量为14000公吨，总金额为4620.2万美元，同比增长了77%。可以看出，2014年首次“双反”案胜诉后，2015年对美出口呈现出爆发式增长，给了对方可乘之机。美国氢氟烃产业联盟在2016年初即提出了再次反倾销调查的申请。因此，中国制冷剂企业应对国外“双反”案第一次胜诉后放松了警惕，短期内出口量的激增为起诉方提供了更多攻击的借口，这是此案由胜转败的主要原因。

（二）国内产能过剩，出口产品低价恶性竞争

近几年，国内制冷剂行业整体同质化竞争激烈，国内产能过剩严重，企业赢利能力下降，除少数龙头企业勉强维持运行，大多数企业难以持续生产，国内HFC-134a行业平均开工率仅维持在40–60%左右。2015年，国内R-134a产能达24.5万吨/年，占世界总产能的66%，R-134a产品65%用于出口。本案中美方代理律师JamesCannon指出，中国过度生产氢氟烃制冷剂，目前产量已超20万吨，是美国市场需求的四倍，同时亦以低于成本价向美国销售，因此，国内制冷剂产能过多且行业竞争激烈，出口企业为争取更多的市场份额竞相压低价格恶性竞争，以至于陷入了频繁遭受国外“双反”调查的困境。

（三）处于产业中低端，出口只能依靠以量取胜

虽然我国制冷剂行业在产量、资源和市场规模上有优势，但与欧美日等发达国家相比起步晚，知识产权和技术创新方面都处于劣势，仍处于产业中低端，高端产品主要依靠进口。我国是世界最大的第三代氟制冷剂生产国和出口国，但是以R-134a为代表的第三代氟制冷剂的二氧化碳温室效应过高，达不到发达国家的环保要求。欧美等国家通过立法积极推动第四代氟制冷剂的使用，提出了第三代氟制冷剂的淘汰日程。发达国家在2000年就已开始第四代氟制冷剂的开发工作，掌握了绝大多数知识产权。而我国企业在开发第四代制冷剂方面起步晚，技术基础薄弱，缺少自主知识产权，已远远落后于欧美日等国家。因此，我国制冷剂出口一直以中低端产品为主，难以做到以质取胜，只能依靠扩大出口量来占领国外市场，使得出口企业接连受到国外反倾销诉讼。

（四）美方用替代国的原料价格来衡量，违反了WTO规则

中国制冷剂产品被征收惩罚性税率高达近200%，对整个行业造成了沉重的打击。本案例中美方在案件调查中仍采用替代国的原料价格来衡量，没有遵守WTO规则。《中国加入世贸组织议定书》第15条允许其他世贸组织成员在对华反倾销调查中使用“替代国”做法（即在裁定出口产品是否存在倾销时，不以出口方本国的成本，而是使用第三国的生产成本作为比对价格），但第15条明确规定在中国加入世贸组织15年后，世贸组织成员对华反倾销“替代国”做法应在2016年12月11日终止。然而事实证明，美国没有改变其原有做法，违反了WTO的规则和成员义务。

三、中国环保制冷剂“双反”案带来的启示

中国制冷剂产品频繁遭遇国外“双反”调查，本案例中美方重复交叉立案，中国企业由胜转败给其它出口企业面对今后的贸易救济案带来了教训和启示。

（一）一次胜诉不是一劳永逸，出口企业对“双反”调查应高度警惕

在本案例中，中国制冷剂企业在第一次对美“双反”调查胜诉后放松了警惕，多次重复交叉立案应使出口行业引起深思，短期内出口量的激增为起诉方提供了可乘之机，这是此案由胜转败的关键所在。遭受贸易救济调查的出口企业应以此为鉴，铭记一次胜诉并不是一劳永逸的。政府、行业协会与企业要形成三位一体的良性互动。政府建立出口贸易预警系统，重点关注遭遇过反倾销调查产品的增长速度，及时发布新信息。行业协会作为本行业企业的利益维护者，负责为企业提供最新的预警信息，并且与国外的同业协会和企业开展公关和沟通协调，保护本国企业利益。本案例中的行业协会在第一次“双反”胜诉后应该与美国氢氟烃产业联盟积极沟通、公关协调，就出口量和产品种类、定价等问题相互协商、取得共识，可避免第二次陷入“双反”调查的困境。出口企业应诉一次国外“双反”调查，需要耗费大量的精力、物力和时间，因此对“双反”应时刻保持高度警惕，建立起完善的预警机制，注重监测自身重点敏感出口产品是否出现量增价跌情况，及时获得反倾销诉讼方面的各类信息，实现行业中介组织协调下的自律、有序出口，才能平稳健康发展。

（二）出口企业应合理规划产能，开拓新的进入国际市场方式

中国制冷剂生产企业产能过剩导致出口低价恶性竞争，这是连续遭受美国贸易救济调查的重要原因。因此，中国企业应提高行业市场集中度，充分发挥规模经济效应，合理规划产能，提高价格谈判能力，促进行业健康有序发展，在国外市场避免因低价竞争导致频繁遭遇反倾销调查的困境。中国货物贸易出口额多年位居世界第一，不仅是制冷剂，我国的鋼铁、化工、机电、轻纺等产品都是贸易摩擦的“重灾区”。出口企业面对国外日益严重的贸易保护主义倾向，培育国内市场的同时，要适时“走出去”，在海外设立生产基地，扩大在国外的直接投资。比如墨西哥是北美自由贸易区成员国，我国制冷剂企业可以考虑在墨西哥设立工厂，或者通过并购美国同类企业，改变传统出口模式，由直接出口为主转向以直接投资为主的间接出口，这些方式都能够有效越过美国的贸易保护壁垒，从而从长远解决“双反”频发问题。

（三）出口企业应开发高端产品，加快产业升级

近年来国际上对氟制冷剂的环保要求不断提高，对制冷剂的温室效应限制不断提高，以R-134a为代表的第三代氟制冷剂今后将面临逐渐被削减使用甚至淘汰的命运。因此，中国企业应该加快研发创新，实现制冷剂产业的升级改造，开发生产绿色高端产品，将重点由价格战转为品质战，做强自主品牌，提高国际竞争力。在“双反”的重压之下，我国企业在生产质优价廉的产品同时，必须向高科技、高附加值、品牌转型，从“价格”向“价值”转变。

（四）针对个别国家延续“替代国”做法，坚决维护自身合法权益

中国加入世贸组织已满15周年，按照世贸组织议定书规定，“替代国”做法应该终止。但是目前美欧日等世贸组织成员企图延续反倾销“替代国”做法。这些国家以中国并非市场经济和产能过剩为由，拒绝停止使用反倾销‘替代国做法。在国际市场需求萎靡的背景下，为了获得国际市场竞争力和帮助本国产业发展，欧美等国家贸易保护主义的矛头更多的会指向中国产品。作为世贸组织的一项法律规定，如期终止对华反倾销“替代国”做法是国际条约义务，所有成员都必须严格遵守。国家相关部门应与欧美国家协商解决贸易争端，推动其承认中国市场经济地位，终止替代国做法。对于个别成员不履行义务的行为，中国企业应坚定地维护自身合法权益，必要时利用争端解决机制保护自己。

参考文献：

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