联动社区治理，创新基层建设

中共中央、国务院近日印发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》。《意见》是新中国历史上第一个以党中央、国务院名义出台的关于城乡社区治理的纲领性文件，是深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略的决策部署。

社区建设、社区治理既属于社会治理和社会建设的范畴，也属于国家治理和国家建设的范畴。当然，社区也是党和国家开展与加强基层建设的重要平台。自1994年上海市率先探索城市社区建设以来，我国的城乡社区建设已经走过了23个年头。与上个世纪90年代相比，社区建设的环境与动力、社区服务与管理的对象、社区治理的主体、社区治理的问题和任务等都发生了很大的变化。这就需要我们以习近平总书记一系列关于社会治理的讲话和《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》为指导，立足国家治理，以改革创新为动力，切实在實践中加强和完善社区治理的体制与机制，“努力把城乡社区建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园”。

创新社区治理、加强基层建设的内涵及相互关系

“创新社区治理、加强基层建设”，这个命题的两段是互为目的和互为条件的关系，不能割裂。

从创新社区治理的角度来看，社区治理体制、机制的改革创新是根本动力，基层组织的建设是手段，政府和社会的投入是保障，“和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园”则是根本目标。这里，体制机制改革创新的内容至少体现在：（1）党领导社区治理的体制和机制，既包括党对政府的领导及考核，也包括对居委会、村委会、业委会等自治组织的领导，还包括对各种各类新型基层社会组织的领导；（2）政府负责社区治理的体制和机制，包括各级政府及部门事权和责任的区分，在“政社分开”的原则下政府社会职能转变的“清单”和政府向社会组织购买社区服务的“清单”；（3）基层政府与社区自治组织的关系，这里既包括政府对社区治理、社区建设事物的主导，基层政府对城乡社区居委会、村委会的工作指导与考核，也应包括居委会、村委会对基层政府工作的监督与考核。唯此，才能切实提高社区自治（含政治、社会、经济等）的水平，提升居民对社区的归属感和认同感；（4）在“政社分开”原则下社会组织参与社区治理和社区服务的体制、机制及空间。

从加强基层建设的角度而言，党的领导是根本，内涵建设是关键，存量建设须强化，增量建设须重视。必须看到，在计划经济时代，党与社会的关系平台是“单位”，通过这个平台，党才保证了自己执政的阶级基础和社会基础。在市场经济条件下，党与社会的关系平台主要是社区，关系载体则是社区自治组织和正在成长的社会组织。因此，加强党对社区自治组织和社会组织的领导，是今天厚植党的社会基础、实现党对整个社会有效领导的根本保障。其次，“基层建设”的内涵应该与时俱进。在传统的概念中，基层主要指向的是体制内的区县、乡镇、街道一级的党委、政府和各类公有制的基层单位组织，以及居委会和村委会等自治组织及党的基层组织。应该说，这些都是基层组织的“存量”，加强建设尤其是能力建设乃应有之义。但要看到，社会组织已经成为且越来越成长为城乡社会基层组织的“增量”，其覆盖的服务人群在城市大有超过居委会服务人群数量的趋势，且在农村社区治理中的作用愈益显现出来。所以，今天加强基层建设，既要强化已有的“存量”，更要重视社会组织这一“增量”。

社区治理创新和基层建设必须发挥“三社联动”的体制优势

早在本世纪初，笔者针对社区建设的体制弊端提出了“三社联动”的观点。近年来，“三社联动”已经成为社区治理创新的核心议题之一。然而，由于有关部门和学术界对“三社联动”的内涵界定尚不清晰，对“三社联动”的深层动因缺乏探究，致使“三社联动”在社区建设和社区治理中的体制优势尚未充分建构和发挥出来。所以，有必要对“三社联动”的内涵、动因进行再认识、再建构。

在民政部门和部分学者的解释中，“三社联动”指的是社区、社会组织和社会工作者之间的联动，强调以社区为平台、以社会组织为载体、以社会工作人才为支撑的联动格局。诚然，这是对社区治理的一种现象性简单描述，有其合理性。问题在于，三者不是实践的关系主体，怎么能够联动起来呢？笔者以为，社区的确是党领导、政府推动的社区建设和治理的平台，也是社会组织、社会工作参与社区建设和治理的平台。但是，在“三社联动”的概念中，这里的社区是指在社区平台上开展工作的基层政府和居委会、村委会等传统的“体制内组织”，属于“存量型”的组织主体；社会组织则属于“增量型”的组织主体，而社会工作则属于“增量型”的专业组织主体及专业人员主体。此外，社会工作专业人才主要在增量型的社会组织工作，也可在存量型的体制内组织工作。因此，这里的“三社联动”指的是三类组织的联动，至少涉及到三对关系：一是政府与社会（社会组织）的关系；二是居委会、村委会等“半政府”、行政化的社区组织（目前的现状）同参与社区建设和治理的社会组织的关系；三是社会工作服务机构及社会工作者与社区的存量型“体制内组织”的关系。

回顾历史不难发现，“三社联动”之所以被提出、被倡导，主要是针对传统的社区建设的体制弊端和社区服务的缺陷而来的，也是沿海地区社会组织、社会工作参与社区治理创新所获得成功经验的昭示而来的。传统的社区建设具有高度行政化和低效率的特征，在社区管理上只有政府单一的主体，而居委会因其高度行政化的限制使其所开展的社区服务往往脱离居民的实际需求，且带有明显的“一刀切”和粗放型、经验性特征。这也是以往政府高层对社区建设满意度不高、居民对社区建设认同度不高、居委会工作人员对自己的地位和成效不甚满意的重要原因。针对这些问题，本世纪初，上海、广东、江苏、浙江等沿海地区的一些地方政府开始逐步地让渡部分社区服务和社区管理实务空间，吸引社会组织特别是专业社会工作服务机构介入社区治理创新，从而逐步建构起“政社分开与合作”的社区建设和社区治理的新体制、新机制，既明显提高了社区服务的针对性、有效性及服务水平，也提升了政府社会管理的能力和水平，还通过社会组织帮助居委会减少了行政事务，培训和提高了居委会社区自治工作的能力。由此，社区居民（包括户籍、非户籍居民）对社区的归属感、参与度、认同度也有了明显的改观。

事实证明，“三社联动”是社区建设和社区治理实践的一种制度创新，是政府优势、社会组织优势和社会工作专业优势的有机结合，是在社区平台上建构“政社分开与合作”新体制的有效途径。充分发挥“三社联动”的体制优势和专业优势，无论对于深化社区治理创新的实践和加强基层建设的工作，还是对于提高整个国家治理和社会治理的法制化、科学化、精细化，无不具有重要的现实意义。

（简介）

徐永祥

华东理工大学社会工作系二级教授、博士生导师，上海高校智库“社会工作与社会政策研究院”院长，中国社会工作教育协会会长，国家哲学社会科学基金重大项目“中国特色社会体制改革与社会治理创新研究”首席专家。