新视角下的小城镇大战略——我国小城镇发展滞后原因及发展战略研究

■ 褚天骄

新视角下的小城镇大战略
——我国小城镇发展滞后原因及发展战略研究

■ 褚天骄

当前特色小镇出现一哄而上、盲目培育创建的趋势，根本原因在于我国小城镇缺乏较为明确的发展路径与支持政策。小城镇对新型城镇化健康发展具有重要意义，而当下大多小城镇并没有做好为新型城镇化承担更多重要责任的准备，本文分析小城镇发展滞后的时代背景与体制机制原因，在新的视角下提出适应新时期各类小城镇发展的战略性改革思路，强化和激活小城镇的外生和内生发展动力，使各类小城镇各得其所，具有自我良性循环和成长的能力，对小城镇乃至新型城镇化的健康发展具有积极意义。

一、小城镇发展滞后困境

尽管小城镇发展被寄予厚望，但除了苏南、浙北、珠三角部分小城镇经济发展有所突破外，大部分的小城镇并没有做好为新型城镇化承担更多重要责任的准备，小城镇规模、产业发展、城镇建设、公共服务都属于低位循环，情况并不理想。

（一）人口集聚能力较弱

我国小城镇人口占城镇总人口的比重一直较低，近年来人口持续减少，占城镇人口中的比重已从本世纪初26%下降到2014年的20%。小城镇人口规模普遍较小，1.78万个建制镇中，73%的小城镇户籍人口少于1万人，仅有4%的小城镇人口超过3万人，其中人口超过10万人的仅有56个（图1）。小城镇人口集聚能力与经济发展水平密切相关，人口大于3万人小城镇多分布于胡焕庸线以东，集中在广东、江苏、浙江、山东等东部沿海省份和中西部较发达、人口比较密集的省份（图2、图3）。

图1 不同人口规模小城镇数量占小城镇总数比值（作者自绘）

图2 东中西部人口大于3万人的小城镇数量比较（作者自绘）

图3 东中西部人口大于3万人的小城镇分布

小城镇建成区规模普遍较小，除了内蒙、新疆等地广人稀的区域，70%的小城镇面积小于2.5平方公里（图4）。

（二）非农产业发展缺乏动力

产业是小城镇发展的生命力，决定了小城镇发展潜力和集聚辐射能力。目前我国小城镇非农产业多是维系居民日常生活的小型商业和服务业，部分发展起来的小城镇盲目照搬工业园区模式，或过度依赖大企业发展，发展简单粗放。除了苏南、浙北、珠三角地区，绝大部分地区小城镇没有成熟的民营经济群体，导致工业发展缺乏群体竞争力，不能有效发挥辐射带动作用。近年备受小城镇重视的旅游业，大多因缺乏旅游策划包装、缺乏完整的产业链和相关配套设施，旅游发展层级较低，旅游产品基本停留在观光阶段，无法使人“慢下来、留下来、住下来”，旅游综合效益未能有效发挥。小城镇陷入引入产业难、发展产业难、通过产业集群以产兴城更难的境地。

图4 不同建成区规模小城镇占小城镇总数比值（作者自绘）

从地域来看，中西部地区小城镇产业层次低端、规模较小、配套严重不足、邻近地域产业聚集程度差异较大等问题，即便是产业集群程度和对外依存度相对较高的东部地区小城镇，仍面临产业技术层次较低、产业链环节缺失、自主创新意识不强、研发能力较弱等问题，寻找到适合自身的产业路径，才能真正破解小城镇发展难题。

（三）城镇建设标准偏低

我国小城镇建设水平普遍较低。一是居住条件差，小城镇大多是农民自建房，缺乏统一规划和管理，布局无序、形态杂乱、质量堪忧，一些镇的危房比例甚至超过农村。二是基础设施落后，截至2015年，大部分小城镇没有完整路网，公路穿镇、沿路建房情况普遍；小城镇的污水处理率、人均公园绿地面积、绿化覆盖率、绿地率、生活垃圾无害化处理率与城市、县城相比仍存在较大差距。2015年小城镇人均市政公用设施投入仅2330元，约为城市的57%（如表所示）。

（四）公共服务职能减弱

小城镇发展缓慢甚至停滞，人口、资源大量外流，教育资源、医疗资源利用不足、科技文化设施也因缺人无法正常运转，倒闭的乡镇企业、空置的公房和私房使得有限的土地资源无法得到有效利用。各类资源的闲置造成小城镇公共服务能力减弱，导致了小城镇的进一步衰落。

2015年我国城市、县城、建制镇市政公用设施水平比较

二、小城镇发展滞后的主要因素

（一）等级化的垂直结构体制削弱了镇政府权力

我国省＞市＞县＞镇等级化的城镇垂直结构体系使得优秀资源向上一级行政单元集聚，城镇的“行政级别”与“经济人口规模”呈正相关关系。乡镇职能结构改革强化了县级政府对镇政府的控制，县政府在项目、资金、建设用地指标等资源分配及公共服务配置方面优先考虑本级政府。而小城镇政府由于财权上收和职能上移，并不是职能完整的一级政府，权限小、机构缺、人员少，缺乏独立的财权和对管理垂直部门的管理权，导致缺乏调配公共资源的能力、吸引流动人口的能力、创造可持续财政的能力，其发展的资源和空间受到行政体制的严重制约。

（二）处于集聚期的城镇化发展降低了小城镇的吸引力

当下我国实行“以城市群为主导，大中小城市和小城镇协调发展”的城镇化发展战略，带来了城市规模的快速增长，人口向大城市聚集的趋势越来越明显，由于马太效应的叠加，小城镇相较于城市的积聚能力越来越弱，甚至部分边缘地区小城镇衰落恐怕在所难免。据统计，2011年我国外出农民工分布最集中的是依次是地级市（占33.9%）、县级市（23.7%）、省会城市（占20.5%）、直辖市（占10.3%），建制镇最少，仅占8.9%。相较2009年，2011年在直辖市、省会城市和县级市的农民工比率分别上升了1.2%、0.7%和5.2%，而在建制镇的农民工比率下降了4.9%。不发达的小城镇很难为农民提供非农就业岗位，一旦具备了条件，人口就会向县城及更高级别的城市迁移，人才和劳动力作为小城镇发展的核心驱动力之一，一旦流失，又加速了小城镇的衰落。

（三）产业政策调整制约乡镇企业发展

乡镇企业的发展是促进上世纪80年代小城镇迅速发展的重要动力，农业体制改革、税收、信贷等多项政策，为乡镇企业发展提供了有利条件。迈过短缺经济后，国家产业政策调整带动产业结构转型升级，大中型企业发挥资金、技术、人才、管理等综合优势，对“五小”乡镇企业造成了巨大冲击；此外，国企“抓大放小”的政策使部分中小型企业转制、破产，原先为这些企业提供原材料和加工产品的乡镇企业失去依靠而随之倒闭。同时，我国长期稳定的政治经济形式和对外开放政策使得三资企业数量和规模不断扩大，大大挤压了乡镇企业的生存空间；加之乡镇企业规模不经济、技术含量低、管理落后、污染环境，多种因素叠加，制约乡镇企业良性发展，使其逐步走向衰退。

（四）土地政策调整使得小城镇有地无权

城市发展机制是：第一，通过依靠房地产开发将内部和外部资金输入到基础设施建设等。小城镇土地以集体建设用地为主，尚未建立起成熟的市场流转制度。第二，对于农地征收，拥有土地使用权的县级政府在征收并转让小城镇的土地后，享有大部分的土地增值收益，而小城镇政府所得收益却非常有限。第三，小城镇辖区内的建设用地整合、土地增减挂钩腾出来的建设用地指标需要上级政府批准，县级及以上政府经常为了招商引资、促进本级经济发展占用，镇政府缺乏自主性。多种因素使小城镇难以从土地流转和征收中积累建设资金，陷入有地无权的尴尬境地。

（五）金融政策调整使小城镇缺乏财政收入通道

从财政收支方面看，小城镇是一级政府却没有一级财权，分税制和“乡财县管”制度使小城镇可用资金非常有限，用于基础设施和公共服务设施建设的资金主要通过上级政府以专项形式转移支付，项目多、资金分散，缺乏有效统筹，资金使用效率受到限制。政府财政对于基础设施建设资金的支持，城市有、农村有，但小城镇却几近空白。

从投融资方面看，小城镇没有融资权限，加上乡镇一级府没有建设用地指标，对项目决策亦缺乏主导权，很难对企业融资有实质性的帮助。自1997年国家对金融行业进行大面积整顿后，小城镇的商业网点大量撤销，留下的政策性银行对小城镇建设和乡镇企业的支持非常有限，加上国家关闭了农业合作基金会，民间融资发展亦受限，小城镇失去多方资金支持，发展难以为继（图5）。

图5 小城镇财政收支体系概括（作者自绘）

三、健康城镇化的小城镇发展战略思考

新的时代背景下，应赋予“小城镇、大战略”更多的时代内涵，走一条中国特色的小城镇发展之路，必须转变视角、创新思路，进行一系列体制机制创新及其综合配套改革，外生动力与内生动力协同，助力小城镇健康发展。

（一）转变小城镇发展视角

1．将小城镇发展放到更大的区域背景综合考量

新型城镇化提出要促进大中小城市与小城镇协调发展，作为城镇化发展的重要一环，小城镇的发展显然不是孤立的个体，而应以更广阔的视角，放眼到整个区域城镇体系结构中，顺应区域大环境的发展趋势，充分发挥对周边城市和乡村“上下协调”的作用，找准自己的定位和差异化竞争力。大中城市面临着许多自身无法解决的问题，这些问题恰恰是小城镇的发展机会。例如珠三角地区的贵屿镇，将垃圾收集延伸至垃圾分类、环保、再利用的循环产业模式，这种模式形成小城镇与大中城市互动的最好载体，使贵屿镇成为全国著名的循环经济示范镇。

小城镇的发展必须要打破各自为营、无序竞争的发展僵局，加强镇村体系规划统筹协调，把分散孤立的小城镇连接成统一整体，形成功能分工与互补合作，达到“1+1＞2”的整体效能，实现小城镇集群化发展。例如浙江金华义乌三万多个品种的小商品生产商来源于周边六个省、两千多个镇，有的镇就生产一个很小的零部件，这些小镇互补形成一个庞大的产业群，“协同涌现”使得小城镇的集聚能力增强，进而规模扩充，又正向促进了小城镇的集聚能力。

2．重视差异、分类指导发展小城镇

我国各地小城镇由于宏观区位和发展阶段不同，分异发展是未来的趋势。从广义类型来讲，我国小城镇可大致分为重点镇、特色小（城）镇、一般镇。重点镇是小城镇发展的重点与龙头，将发展成为县域副中心，成为我国就近就地城镇化的重要载体和农村生活圈中心；特色小（城）镇是挖掘产业特色、人文底蕴和生态禀赋，形成“产、城、人、文”四位一体有机结合的休闲旅游、商贸物流、智能制造、科技教育、民俗文化传承的专业特色镇；一般镇量大面广，将成为落实我国城乡公共服务均等化战略的重要节点。

不同类型的小城镇，政府功能重点也有所不同：对于重点镇，加大政府的垂直投资和资金整合，增补县域市政设施和公共服务设施服务密度，加强与城市发展的统筹规划和功能协调是工作的核心抓手；对于特色（城）小镇，适应市场需求的体制机制创新，加强规划引导和市场运作才是成功的关键所在；对于一般镇，应更重视城镇功能完善，基础设施和公共服务设施建设。

目前特色小（城）镇一哄而上，一定程度反映出各地没有真正按分类思维指导小城镇发展，并不是所有重点镇都适合发展成特色小镇（第一批特色小镇中，非全国重点镇占比达26%），重点镇侧重于量化评价下的“全能优秀”，特色小镇则侧重于定性评价的“人无我有、人有我优”的产业特色，因此需重视小城镇差异，分类指导小城市发展。

3．有重点地发展一批小城镇

由于我国“行政级别”与“经济人口规模”正相关因素，每个小城镇都想做大做强争取发展资源，即便是几千人的小城镇也在追求规模扩张，使得本来有限的资源像撒芝麻盐一样，使小城镇无法达到最优规模，发展潜力被削弱。小城镇的发展绝不能均衡用力，应该将有限的资源集中配置到那些具有优势、发展条件较好的小城镇，提高这些小城镇的要素集聚能力，避免均衡用力造成“僧多粥少”的局面。什么样的小城镇应该优先发展，小城镇如何发展才能获得优先发展的主动权需要结合各地情况进行科学评价。

目前住建部会同七部委公布的3675个全国重点镇、会同三部委公布的127个特色小镇、发改委连续三批公布的国家新型城镇化综合试点、农业部公布的全国一村一品示范村镇品牌建设试点、中编办公布的经济发达镇行政管理体制改革试点，以及各省市陆续公布的示范小城镇、镇级小城市、小城镇综合改革试点等，就是通过有重点地发展一批具有发展优势的小城镇，探索建立不同的发展机制和发展模式，增强其通辐射带动功能，带动周边村镇发展。需要警惕的是，不管是哪类试点镇，都仅仅是城镇化工作进程中先行先试的一部分，并不代表所有小城镇的发展之路，也未必能照搬复制，关键要有发展的思维，强化和激活小城镇内外发展动力，因地制宜地谋划小城镇的发展之路。

（二）强化小城镇外生发展动力

1．扩权强镇改革基层行政体制

行政体制改革决定了小城镇发展的自主权。探索赋予乡镇政府独立的财税、土地、金融、规划、建设、人事管理等权限，健全结构、扩大编制，使其作为职能完整的一级政府，强化其行政管理职能、经济调控职能和社会管理职能，提高社会管理和公共服务能力，增强小城镇发展自主性。对于发展较好的小城镇，例如重点镇、特色小镇、中心镇，可以酌情赋予其县（市）级待遇，促进区域内行政管理扁平化，增强竞争力。

目前各地在探索“扩权强镇”，对于镇级体制改革的深化、提升镇域经济发展的活力、构建公共服务型政府、统筹城乡发展具有积极意义。江苏省是在我国率先进行扩权强镇探索的省份，例如泗阳县洋河镇划归宿迁市主城区宿迁区管辖，成立正处级洋河新城管委会，扩大了行政区规模；常州市孟城镇提高公共设施建设标准，以中小城市规模、标准配备公共设施；张家港凤凰镇则在土地、投融资等方面先试先行、不断创新。但要注意权力应放不放与超越实际乱放，都背离改革精神，如何兼顾不同地区差异，依法放权、依实接权、协调配套，是未来深化强镇扩权改革的着力点。

2．撤乡并镇提高公共管理效能

撤乡并镇的积极意义在于扩大基层行政单位治理半径、促进资源整合和共享、提高公共管理效能和基础设施投建的成本效益，达到共同发展的目的。2005～2015年，我国通过撤乡并镇减少了5300个乡镇。合理的撤乡并镇，精简乡镇机构、裁减乡镇机关工作人员是改革的必然趋势，但任何事物总有两面性，要避免运动式的撤乡并镇产生与改革初衷违背的新一轮资源配置不均衡现象，避免偏远村庄出现行政空心化、治安真空现象和乡镇管理难度增加。对于与农民日常生活密切相关的学校、卫生院（所）、兽医站等承担公共服务职能的事业单位和机构结需慎重决策是否随之撤并。

对于浙北、苏南、长三角等乡镇密度大、规模小，经济发展动力强劲、发展空间受限、交通便捷的平原地区而言，撤乡并镇的积极意义明显；而对于人口密度较高的丘陵地区和人口稀疏的欠发达地区而言，行政意义上的撤乡并镇与实际的乡镇空间格局自发调整并不一致，并不能产生实际的积极意义，故应根据小城镇所在区域的区位、交通、地形、经济、社会、民族等因素慎重决策。

3．国家制定支持小城镇发展政策

小城镇发展离不开“人、地、钱”，要从国家层面将支持城市和农村建设的政策覆盖到小城镇，破解小城镇发展瓶颈。土地是小城镇建设的基础要素，规范指导小城镇规划，优化提升存量土地利用效率；通过增加用地指标，敢于突破并慎重有序地推进集体土地流转，合理分配土地流转收益，最大限度解决小城镇增量土地的供给问题。资金是小城镇建设的关键，建立中央支持小城镇基础设施建设专项资金，提高土地出让金、城市建设维护税、配套费、耕地占用税等征收税费所返还小城镇的比例，对小城镇鼓励性企业给予税费减免。拓宽小城镇融资渠道，鼓励商业银行、政策性银行以及其他金融机构加大对小城镇建设和非农产业发展的信贷支持力度。人是小城镇建设的核心，要让人“愿意来且留得下”，要加快户籍制度改革和社会保障体系城乡一体化建设，完善公共服务保障体系，加大对转移劳动力就业技能培训。

（三）激活小城镇内生发展动力

1．因地制宜、寻找发展动力

小城镇的区位条件、资源禀赋、交通条件、产业发展水平等是小城镇发展的基础条件，这些因素的不同导致小城镇的发展存在梯度差异和不同，其发展动力和发展路径也不同。位于城镇密集区和大城市周边的小城镇，随着城市的扩张和功能的疏解，会发展成城市的重要功能组团，吸引城市要素扩散，如杭州市城市总体规划将瓜沥、瓶窑等郊区规模城镇作为城市组团中心，安置城市建设用地；位于城乡之间的具有特色资源和区位优势的小城镇，由于其相对发达便捷的交通、宜居的生活条件和良好的投资条件，可发展成为具有特色的沟通城乡经济的桥梁，如位于旅游黄金路线必经之路的楚雄，依托其区位优势建设“彝人古镇”，实现了旅游经济价值的提升；远离城市、相对独立的小城镇，在国家大力投入基础设施和公共服务设施建设后，主要强化地方特色经济，或挖掘特色旅游资源，形成旅游目的地的发展模式，发展成为服务农村、带动周边的综合性小城镇，如贵州茅台镇位于山区，对外交通不太便利，因久负盛名的特产茅台酒强化了酿酒重镇的形象塑造，带动了周边经济发展。

2．树立品牌、创新发展模式

特色是小城镇产业发展的核心竞争力，是小城镇有辨识度和吸引力的核心关键。特色小镇之所以在浙江能迅速发展，主要在于另辟蹊径，强调“特而强、聚而合、精而美、活而新”，与周边共生，主动弥补城市的缺陷，充分发挥城市修补、生态修复、产业修缮的功能。当然浙江的县域经济在全国确有其独特性，不见得全国照搬浙江特色小镇发展模式。但小城镇的特色必须跟城市有差别、跟农村有差别、镇与镇之间也要有差别，才能脱颖而出。这些特色也许是占据主导的产业，也可以是无法比拟的区位，富有标识性的形象、独特的产品、有特色的文化……抓住核心优势并将其放大强化，是小城镇树立独一无二的品牌竞争力、创新发展模式的关键。

3．以人为本、创造核心吸引力

同济大学在以湖北为例进行的“人口高输出地区的小城镇”研究中发现第三产业层次低、工业强镇人口外迁比例高，工业化并不是促进小城镇人口聚集的唯一因素，更好的居住环境、更优越的教育条件和更便利的服务设施是镇区人口聚集的主要因素。不管是哪种类型、哪个发展阶段的小城镇，坚持乡村中心的主要职责殊途同归。要转变传统单纯依靠政策、税收、价格吸引低端产业的思路，坚持以人为本、科学规划，补齐基础设施和公共服务设施的短板，营造优美便利的人居环境，注重挖掘传承本地传统文化，让公共服务和文化认同成为小城镇吸引人流的重要软实力。

4．绿色引领、营造低碳小城镇

树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，保护小城镇特色景观资源，保护小城镇“山、水、林、田、湖”自然生态基底，推动生态保护与旅游发展互促共融。加强小城镇环境综合整治，开展大气污染、水污染、土壤污染防治行动，推动城镇生态环境质量全面改善。条件合适的地方，探索分散式低依赖社区及设施开发建设，营造绿色低碳小城镇。

四、小城镇担负分流城市人口之责

随着我国城镇化工作的推进，近年来，一些学者认为未来的城镇化重点仍然是大城市，解决健康城镇化中农业转移人口与市民享受同等福利待遇等关键问题，主要的思路还是集中在城市。然而，当前发展阶段决定了一定时期内靠城市解决2亿人的人口城镇化是难以实现的美好愿望。目前北上广等特大城市纷纷提出人口“天花板”的控制规划并付诸行动，正是因为这些城市的生态承载力已达极限，基础设施和公共服务设施已经超负荷运转。所以在我国当前的发展阶段，城镇化的健康发展，必须城市与小城镇两条腿走路，通过体制机制的创新和恰当的政策激活小城镇内生和外生动力，使小城镇自我良性循环发展，分流一部分人口在小城镇层面完成城镇化过程，才真正有益于我国健康城镇化的顺利推进。

（作者单位：中国建筑设计研究院有限公司）