我国服务型政府理论的起源与使用研究

【摘 要】 文章在探讨二十世纪末以来中国服务型政府的理论起源的基础上，指出了目前学界服务型政府理论在使用中存在的几类，并结合这些问题给出了相应的修改意见：在学术研究中应对服务型政府与公共服务型政府严格区分；在研究中不可一味追求西方先进经验而脱离了中国的现实；避免用后工业时代下服务型政府理论去解释管理型政府模式的发展过程。

【关键词】 服务型政府；服务行政；公共服务型政府

一、问题的提出

1、我国服务型政府理论的研究现状

现今我国政府越发重视政府职能与社会现状的相适应性，对应完善社会主义市场经济体制、贯彻科学发展观的基本要求，推动服务型政府的建设已成为行政改革和政府职能模式转变的突出特点。

一般认为，服务型政府是在民主基础之上的，突出政府服务职能，并将服务对象定位于社会和公众的政府模型，体现了“全心全意为人民服务”的核心思想。“服务型政府就是为人民服务的政府，用政治学的语言表述是为社会服务，用专业的行政学语言表述就是为公众服务。”[1]

从上世纪90年代末至今近20年间，我国的服务型政府建设在实践上和理论上均取得了发展。回眸近十五年，我国服务型政府的建设实践逐步进展并迎来昌盛。2005年，温家宝总理在政府工作报告中明确指出应建设服务型政府，这是服务型政府的概念第一次由我国国家领导人正式提出；2006年10月，党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大問题的决定》进一步明确建设服务型政府的任务，强化政府的社会管理和公共服务职能，至此，服务型政府这一概念第一次被写入党的决定。2016年，李克强总理在政府工作报告中也再次强调建设人民满意的服务型政府。在理论层面上，国内以张康之教授为代表的研究团队从上世纪末开始便以“服务行政”为研究点，最终创造性地提出服务型政府理论，并通过《公正行政是公共行政的新视点》（1998年）、《限制政府服务规模的交换》（2000年）等文章表述其研究成果，在我国服务型政府理论构建方面颇有建树。以程倩为代表的中国人民大学团队曾对中国服务行政理论的来源做过系统化的研究，对于服务行政理论来源进行梳理，并将其研究结果以《“服务行政”：从概念到模式——考察当代中国“服务行政”理论的源头》（2005年）一文加以表述。

但是出于社会不断向前发展和实践需要的推动，目前国内对于服务型政府的相关研究更多的侧重于服务型政府建设具体措施或对比他国政府改革从而得出对我国的借鉴意义。同时，由于对服务行政、服务型政府理论的起源及其在不同语言环境、时代背景下具体适用的分析不透彻，使得现今仍存在对服务型政府理论使用界定模糊的现象，在具体情境下错误使用服务型政府理论的现象屡见不鲜。

考究我国服务行政理论的起源，明晰服务型政府理论在不同语言环境、时代背景下的具体适用，对于从理论上推动服务型政府的建设具有重要意义。同时，理论的研究是为了服务于实践的发展，对于服务型政府理论起源的明晰将最终指向推进我国服务型政府建设的进程。因此，对于服务型政府理论的再探源是十分必要的。

（1）我国服务型政府理论的起源研究。纵观我国服务型政府理论发展历程，我们发现，作为“服务型政府”的原始概念——“服务行政”一词曾成为国内行政法学等相关领域的热点话题。换言之，探讨服务型政府的理论起源应将落脚点定位在“服务行政”上。

国内学界对于“服务行政”的研究关注大概始于20世纪90年代中期（1994-1996年），以陈泉生的《论现代行政法的理论基础》（1995年）为代表，这一时期的相关研究主要集中在行政法领域。[2]

依法行政原则作为我国行政法的基本原则之一，包含着法律保留的子原则。这一子原则建立在行政权之发动应有法律依据的基础之上，出于对行政权发动和对公民权利的保护之间关系的衡量，加之行政实践过程的复杂性，因而法律允许存在保留空间，即裁量行政。而关于这一保留的“度”的探讨是以一种二分的思维进行的，即将行政行为分为侵害行政和服务行政。也就是说，行政法领域的“服务行政”概念是一种二分思维之下的“授益行政”，具体又可落实为行政许可、行政奖励等具体行政行为。这种二分的思维虽在20世纪70年代以后便逐渐被重要性理论取代，但服务行政作为一种理念价值仍继续沿用并渗透到行政法研究领域的层级、程序和内容等方面。目前国内对于行政法领域的服务行政之内涵尚未有明确定论，但主要导向还是定位于提供服务的意向。

20世纪90年代末期服务行政这一概念实现了从行政法领域向公共行政领域的跨越。以张康之的《行政道德的制度保障》（1998年）为代表，部分学者开始尝试将“服务行政”引入公共行政研究领域并将其作为引导中国政府行政改革的常规化模式。[3]

21世纪初期，伴随着中国政府行政改革的不断深入和发展，建设服务型政府的目标日益明确。党的十七大之后，服务型政府被最终确立为行政管理体制改革的目标，服务型政府的相关理论研究也蓬勃发展。张康之在其系列著述中为我们描绘出了关于社会治理三种模式的完整构建：农业社会所对应的统治型社会治理模式、工业社会所对应的管理型社会治理模式和后工业社会所对应的服务型社会治理模式。[4]在服务型社会治理模式下，应当建立服务型政府、实行服务行政，政府应为社会和公众提供管理与服务。至此，服务行政理论与服务型政府理论相辅相成，共同指导着我国服务型政府建设的实践。

基于以上研究，笔者总结出了中国“服务行政”由行政法学领域走向行政学领域的流变图示。

总体上来说，“服务行政”在我国的发展始于20世纪90年代中期的行政法研究领域，但此时的“服务行政”仅停留在概念层次并作为行政法领域的一项价值理念而存在。随着我国行政改革进程的不断发展，20世纪90年代末少数学者将“服务行政”这一概念引入公共行政领域并推动其成为行政改革的目标。这一创新使得“服务行政”实现了学科跨越，发展到模式层次。进入21世纪，人们对于“服务行政”的关注与研究逐渐增加，在此基础上服务型政府理论提出并不断发展、指导实践，“服务行政”也最终完成了理论层次的飞跃。

（2）我国服务型政府理论与公共服务型政府理论的争议。国内学界长期存在着关于服务型政府和公共服务型政府的理论争鸣，这在促进理论更新的同时，也使得人们对于理论的使用混淆不清，从而在理论研究和行文书写中产生偏差。

学界关于两者的区别与联系有着不同的看法：谢庆奎认为公共服务型政府是服务型政府建设发展的更高级阶段；刘熙瑞认为服务型政府理论特别关注了公民的社会主体地位；张康之则认为“公共服务型政府”的提法是“经不起学术推敲的”，而且公共服务型政府理论难以跳出以西方管理理念看待中国实际、照搬西方国家政府模式的怪圈，其公共服务的导向不利于我国行政改革探索新出路。[5]

通常，我们认为公共服务型政府理论的理论观点来源于在新公共管理运动以及在这场运动中逐渐兴起的企业家政府理论。[6]公共服务型政府理论来源于上世纪80年代英国政府的行政改革运动，其所坚持的公共服务导向是一种总结了西方行政理念的政府建构模式。国内学界在21世纪初出现了关于“公共服务型政府”的研究热潮。

根据不完全统计，2000～2016年以“服务型政府”和“公共服务型政府”关键词的文献统计结果如表1所示。

数据来源：中国知网

上世纪末，国内已有少数学者开始关注服务型政府领域研究；进入21世纪，服务型政府理论与公共服务型政府理论之争鸣慢慢显现。此时人们给予了“公共服务型政府”更多关注，这与世纪之交国内行政改革、转变政府职能的时代背景不无关系，人们希望能通过借鉴西方发达国家行政改革之成功经验来指导和推进我国行政改革的步伐。而當时服务型政府相关研究多集中在理论研究上，在当时急切寻求行政改革出路的背景下，其自不比来源于企业家理论、完善于公共服务理论的公共服务型政府研究更有吸引力。2005年以后，建设服务型政府的行政改革目标逐渐在中央确立，学术界也逐渐将关注点转移至与其相关的研究。这一时期服务型政府相关研究成果数量剧增，以张康之为代表的研究团队尝试从政府职能的角度，在宏观的历史发展视野下进行服务型政府理论与实践建设的研究，从而实现了以理论指导实践的大跨步。

时至今日，服务型政府理论依然处于相关学术研究的主流地位，并不断发展完善。相对应的，公共服务型政府理论的研究热潮渐退，但在研究领域将两者混为一谈的现象犹存。

二、我国服务型政府理论在使用中存在的问题及修改建议

上文探讨了我国服务型政府理论的研究现状与理论起源，并对学界关于两者之间的争议给予解释。下文，笔者将集中讨论我国服务型政府理论在使用中存在的问题并提出修改建议。

综合文献考察的结果，笔者将学界在服务型政府理论使用中存在的问题分为以下几种情况：

第一类问题：行文中对服务型政府与公共服务型政府不做区分，将两者混为一谈。服务型政府理论来源于服务行政理论的不断发展并基于中国行政改革和政府职能模式转变的实际，而公共服务型政府理论的起源和发展则是受到西方学术思想下的新公共管理运动的启示，两者之间存在本质差别。基于学术争论，笔者建议在学术研究中应对其严格区分，不可混为一谈。

第二类问题：运用西方新公共服务理论解释服务型政府，将其“西化”。在工业社会下的管理型政府时代，西方国家总结出一套适用于自身的政府模式。随后亚洲新兴工业化国家在上世纪末结合自身发展实际探索行政改革之路，但结果均因没有跳出西方语境下管理型政府的思维限制而不尽如人意。我国服务型政府理论在构架之初便吸取亚洲改革之教训并始终立足于中国实际，是中国在后工业社会时代背景下积极应对全球化、复杂化的社会而总结出的具有中国特色的政府模式。它在最大程度上摒弃西方管理思维的固化干扰，并在过去的十多年间成功地指导着中国行政改革和政府职能模式转变的实践，是真正扎根于中国实际的理论。

而今，国内学界不乏用西方传统行政理论去解释服务型政府的现象，或试图在西方行政学说中寻找服务型政府理论的蛛丝马迹。这无疑与服务型政府理论的初衷背道而驰，难免会让中国的相关研究再次置于西方话语权的主导之下而逐渐脱离中国实际。因此笔者建议：我们应适当地总结、学习西方发达国家行政改革与政府模式构建的先进经验，但同时更要注重坚持一切从实际出发的基本原则，切不可一味追求西方先进经验而脱离了中国的现实。

第三类问题：行文中对于服务型政府的使用超越了时空限制，过分将其推广化和普遍化，试图探讨工业时代下西方管理型政府对服务型政府职能模式的发展。这一误区归根结底还是对服务型政府理论来源的界定不清。我们需要再次明确的是，服务型政府理论是在后工业化时代背景下，立足于中国实际而提出的一套政府模式。如果说第二类误区的错误在于在工业社会管理型政府模式下寻找服务型政府理论的影子，那么现在所讨论的第三类误区的错误就在于用后工业时代下服务型政府理论去解释管理型政府模式的发展过程。这两者都犯了理论研究与时代背景相隔离的错误，不符合历史唯物主义的基本要求。

三、结论

通过前文的总结分析，我们可以明确，服务型政府是世纪之交部分富有创新意识的中国学者根据中国行政改革的实践提出的、极具中国发展特色的、经过理论与实践的证明真正适合中国的政府模式。它以“服务行政”为出发点，在关注政府职能转变的同时将服务定位于“为人民服务”。

对于服务型政府理论的研究要明晰其理论来源，避免理论研究与时代背景相隔离的错误。十三五开年之际，明确服务型政府的理论来源，更是我国继续建设服务型政府的保障。只有通过对理论起源的明晰，才可更加深刻地理解理论的精髓所在并运用理论指导实践，推进我国服务型政府建设的进程。

【参考文献】

[1] 张康之.限制政府规模的理念[J].传统与现代，2001（3）59.

[2][3] 程倩.“服务行政”：从概念到模式——考察当代中国“服务行政”理论的源头[J].行政学研究，2005（5）50-51.51-52.

[4] 郑家昊.引导型政府职能模式的兴起[M].北京：中国社会科学出版社，2013.14-15.

[5] 中国服务型政府建设在探索中前行（上篇） 服务型政府的集中理论观点争鸣[J].人民论坛，2006（3）11.

[6] 王振涛.公共服务型政府：理论澄清与展望[J].前沿，2006（10）131-132.

【作者简介】

丁贵梓（1996-）女，汉族，安徽宿州人，陕西师范大学哲学与政府管理学院行政管理系2014级本科生.