中期预算总量控制与结构调整的国际比较研究

中国财政科学研究院课题组

研究探索

中期预算总量控制与结构调整的国际比较研究

中国财政科学研究院课题组

中期预算是现代预算制度的最新发展与运用，它具有控制工具属性和政策工具属性，对于加强财政总量控制和调整财政支出结构可以发挥重要的功能作用。本文在理论联系实际的基础上，研究国外引入中期预算实现总量控制和结构调整的成效，剖析导致差异化的原因，而后重点选取英国、美国、德国、韩国等作为研究样本国，总结这些国家利用中期预算控制支出总量与调整支出结构的经验与教训，为我国建立中期预算制度提供有益借鉴与启示。

中期预算财政支出结构财政总量控制

一、中期预算总量控制与结构调整的理论分析

进入21世纪以来，我国在政府预算管理中引入绩效和中期预算等因素，相继推行了财政资金绩效评价、全过程预算绩效管理、中期财政规划等一系列改革举措。通过建立健全中期预算框架加强总量控制与结构调整，是当前及未来一段时期建设我国现代预算制度的一项重要任务。

（一）中期预算的概念

中期预算是一种创新的预算管理方法，更是一种有效的国家治理手段。它是加快建立现代财政制度、改进预算管理和控制的重要工具。中期预算以国内宏观经济形势和人口发展趋势为基础，通过对多年度的财政收支、赤字和债务进行估计和预测，以期实现政府资源总量的跨年度合理分配与平衡。它通过加强政策制定、规划与预算之间的联系，使支出结构体现政府的政策优先性，更加关注资源使用的结果和效率，从而使公共产品的提供得到改善。

（二）中期预算的属性

1.控制工具属性

中期预算首先是政府遵守财政纪律的有力工具。在中期预算中，政府需要清晰地制定未来几年的中期财政目标，这个目标包括财政的收支额度、赤字和盈余规模以及政府债务水平等。有了这些目标之后，就需要通过预算的约束和控制来实现这些目标，其中包括对支出上限的控制，也包括对项目之间支出结构的约束。中央政府编制中期预算可以对未来几年的财政支出框架有一个深入的了解，以便对国家的财政收支平衡进行精准掌控。地方政府编制中期预算可以在支出责任范围内对各项目支出总额和分配比例进行统筹安排，对财政支出进行更为细化的控制，从而实现财政支出的科学化精细化管理。

2.政策工具属性

中期预算采用前瞻性的战略方法确立优先次序并配置资源，使公共支出水平和结构均由新的需求决定。通过对多年的财政收支进行预判，或者通过多年期财政规划，来提高年度预算编制的有效性，纠正年度预算的短视等缺陷。在中期预算框架下，财政收支安排可以根据宏观经济运行的变化主动调整，更有利于保证国家重大决策得到贯彻落实，在时间和空间上实现政策的完整性和连续性。

（三）中期预算的职能目标

中期预算能够实现年度预算不足以实现的一些目标，这也是现代预算管理期望达到的高层次目标，分别是总量控制、配置效率和技术效率。

1.总量控制

中期预算的首要目标是总量控制，确定财政支出的总额、债务的总规模等，避免国家财政收支结构的严重失衡，实现财政、经济、社会等一系列风险的综合平衡，保证财政的可持续发展。

2.配置效率

第二个目标是配置效率，中期预算通过调整支出优先次序减少财政资金的浪费。当财政收入增长时，通过配置资源使财政资金更好地服务于既定的政策目标；当收入减少时，在我国目前增量预算背景下，预算的编制要承担特定的压力，波动加大，此时支出的配置效率则显得更为重要。

3.技术效率

第三个目标是技术效率，以更少的资源来实现既定的政策目标。中期预算通过利用预算配置来促进支出效率的提高，使预算的编制从以投入为主转变到以产出和绩效为主。

中期预算的上述三个目标是紧密联系、相辅相成的。高效率的公共支出使财政纪律更容易维护，因为配置效率和技术效率都能减少浪费从而缓解整体资源约束。当政府致力于严肃财政纪律时，会选择通过重新配置支出满足新的支出需求，而不是依靠增加资金。同时，总量控制和配置效率都可以创造出财政空间，用于支持经济和社会基础设施以及其他高优先次序领域的财政支出。

（四）中期预算作用发挥的影响因素

1.评估与预测的准确性

年度预算仅对未来一个年度的经济情况与财政收支做出估测，受中期政策变动或者宏观经济条件改变的影响相对较小。中期预算通过多年度财政收支政策的统筹安排，加强政府预算的前瞻性，但受中期内的经济环境和条件变化影响就明显增大。因此，实施中期预算，首先需要进行必要且科学的评估和预测，包括宏观经济环境、中期财政收支以及强制性支出的比例等。评估预测是保证中期预算科学性的关键，也是中期预算实际操作的难点和其有效性的关键影响因素。

2.支出优先顺序的调整

在支出上限已经确定的前提下，中期预算需要通过对支出的优先顺序进行调整来达到配置效率的优化。各支出部门会根据其部门战略将要继续的活动和新增项目按照重要性进行排序，制定支出计划，形成初步的支出框架。支出优先顺序的安排要与国家的中长期战略目标相匹配，同时还会受政治、立法等因素的影响和制约。

3.支出部门的参与

中期预算不是一个单纯的自上而下的资金分配和控制计划，它的形成通常分为三个阶段：一是自上而下地确定中期资源总量。财政部门要采用宏观财政框架和预测模型评估该国可用资源总量；二是自下而上地确定各支出机构所需的中期资源。各支出部门根据部门战略制定支出计划，并作为多年预算提出申请；三是财政部门与支出部门就支出配置达成一致，确定年度预算。支出部门在整个过程中的参与程度，直接关系到中期预算的编制以及其对中期支出结构的调节作用的发挥。

4.财政透明度

中期预算的编制需要财政部门根据一系列经济数据和报告来判断未来的宏观经济形势、政策战略目标，并以此对未来财政支出做出规划。这些数据的来源需要各部门公开财政信息，包括支出责任划分、财政收支依据、政府债务信息以及国有资产运营等。财政透明度的高低将影响预测的准确性，进而影响决策的科学性、资金的分配效率及预算的绩效。

（五）中期预算总量控制和结构调整的机制安排

1.中期预算编制

如上所述，中期预算能够实现支出管理的三个目标，即总量控制、配置效率和技术效率。但中期预算的发展水平和编制能力的不同，决定了其调节重点和调节程度也不尽相同。在引入初期，中期预算更多发挥的作用是确定财政支出的上限和在各支出部门的资金配置。随着编制能力的提高和日益成熟，中期预算可以对各部门之间以及各部门内部的资金优先顺序进行调节，参考各项目的目标对财政支出的结构进行优化配置。而绩效的目标是中期预算的最高目标，需要十分成熟的中期预算制度才能够实现，目前能够达到这一目标的国家还非常少。

2.限制支出总额

2008年国际金融危机爆发后，不管是发达国家，还是发展中国家，都认识到要解决全球经济和金融危机遗留下来的财政失衡，财政规则和支出上限是管理中期财政状况和确保财政平衡的重要手段。要对中长期财政支出总量进行判断，首先需要进行宏观经济形势的预测，根据国民经济运行数据对中长期的宏观经济进行分析预测，形成宏观经济预测文件。然后根据经济形势的变化，财政部门通过对收入总量、支出总量、债务总量进行限定，可以有效控制政府收支及债务规模。

3.确定支出优先顺序

在控制中期财政支出总额之后，还需要通过控制支出项目的数量和各项目之间的资金分配比例来调节支出结构。如果项目数量增加过多，将超出预计的支出总额。因此，最重要的是先设定一个战略发展目标，结合一系列绩效指标，如社会需求、成本收益和项目可持续性等，在综合考虑后确定政府在中长期内的发展目标。然后根据政府的战略发展目标，对项目的优先性进行排序，并评估和分配每个项目所需要的资金。对于排在后面的项目，由于资金总额的限制，则只能被削减。近年来，各个国家逐渐倾向于将财政支出用于民生方面的支出，如教育、医疗和环保等，而经济性支出则逐步缩减。

4.调整强制性支出和自主性支出

有些国家的财政支出分为强制性支出（或称法定支出）和自主性支出（或称非法定支出）。比如，在美国，强制性支出主要包括社会保障、医疗照顾和医疗保险、退伍军人福利和食品券以及对失业者和贫困者的救济资助等。这些项目不论人数总量有多少、经济形势好坏，也不论支出总额大小，根据相关法案的规定，都必须“自动”获得享有这些权利所发生的经费。因此，在制定中长期财政支出计划时，一定要率先考虑强制性支出，在保障强制性支出需求后，再对自主性支出进行项目排序和调整。

5.呈报立法机关备案或审批

现阶段，中期预算虽然在大多数国家都还不具备法律约束力，但却需要报国会备案，甚至在有的国家还需要经过国会审议和批准，国会有权力对中期预算草案提出修改意见或者否决预算草案。例如在德国，年度预算和中期预算都需要经国会审议和批准。德国的中期预算在公布之前需要由财政部长提交议会进行审批。因此，中期预算在大多数国家已经成为国会审议年度预算或者做决策的重要参考，不管是年度总财政支出还是各部门的财政支出的额度分配和结构调整都要以中期预算作为参照。

二、国外中期预算总量控制与结构调整的成效及差异分析

据世界银行的研究报告，截至2008年，已有71个世界银行成员国实施了中期支出框架，42个国家实施中期预算框架，19个国家实施中期绩效框架，且多数国家在20世纪末之前已完成。从世界各国中期预算的实施情况看，既产生了显著成效，也表现出明显差异。分析其中的原因，可以探寻影响中期预算成败的决定性因素。

（一）加强对财政总量的控制

1.降低支出波动

由于中期预算涵盖的预算期为中期而不是像年度预算仅安排当期的预算，因此中期预算对预算期内的总支出会有更好的控制，使支出更为平稳（详见图1）。

2.加强财政纪律和缩减财政赤字

根据世界银行事件研究（event studies）发现，中期预算的实施有助于加强财政纪律，缩减财政赤字。在72个样本国家中，中期预算实施的3年前各国财政赤字占GDP的比重平均为3%，实施后的第3年下降到0.4%，下降了2.6个百分点（详见图1）。

3.对控制财政赤字的短期影响明显

世行研究53个样本国家的数据显示中期预算实施后财政改善在短期更为明显，因为中期预算实施的5年前各国财政赤字占GDP的比重平均为3.1%，实施后第5年为1.6%，下降了1.5个百分点，低于3年期的对比，说明中期预算实施后第3年的效果好于实施第5年的效果，另外在第3年后财政改善仍然得到了持续（详见图1）。

（二）调整与优化财政支出结构

中期预算有助于按照国家战略来调整支出，支出结构的调整需要一定的时间，待支出结构调整完成后，结构会更趋于稳定，并与国家战略配合得更加相得益彰，在国家战略再次发生变化后，中期预算将会有利于指引新一轮的支出结构调整。

1.支出结构的调整

中期预算有助于排除效益差的投资和扭曲且目的性不强的补贴，有助于削减臃肿的行政机构，有助于增加经济和社会基础设施投资、医疗和教育支出以及对增长和发展有益的其他支出，从而调整了支出结构。

图1 实施中期预算前后财政赤字、支出和收入占GDP比重的变化（单位：%）

2.支出结构的优化

中期预算开始实施后，短期内支出结构的不稳定性会增加，因为支出会向经济和社会性基础设施投资、医疗和教育支出以及对增长和发展有益的其他支出转移。一旦关注长期重点的战略优先支出顺序引导支出决策，支出结构将在优化后变得更为稳定。只有当战略再次发生调整时，支出结构才会发生相应的变化。以医疗支出为例，中期预算实施前后医疗支出占总支出的比重呈现平缓略有上升的态势，从实施3年前占总支出的11%到实施3年后的11.6%，但医疗支出的波动明显下降，波动率由8.0下降到7.2（见图2）。

（三）脆弱国家预算功能的改善

世界银行曾对44个脆弱国家（Fragile States）的数据进行面板分析。其中，13个国家的数据被用于事件分析，这些国家包括阿富汗、波黑、喀麦隆、埃塞俄比亚、几内亚、肯尼亚、毛里塔尼亚、尼泊尔、尼日尔、巴基斯坦、巴布亚新几内亚、卢旺达和乌干达。结论显示（如图3），脆弱国家在实施中期预算后，财政状况得到一定程度的改善，财政赤字由3.2%下降到0.3%，总支出也更为稳定，医疗支出所占比重上升，中期预算对总支出和各类别支出都有稳定的作用。当然仅对13个样本国家的分析，很难得出确定的结论。可喜的是，一旦脆弱国家政治稳定下来、管理能力得到重建或恢复，预算管理可以得到迅速改善。

（四）中期预算效果国家间的差异及其原因

1.不同国家实施中期预算效果上的差异

图2 医疗支出在中期预算实施前后的对比（单位：%）

图3 中期预算的实施对脆弱国家的影响（单位：%）

根据世界银行计量分析的结果（详见表1），实施中期预算对财政平衡的影响有正有负。对于OECD成员国来说，财政平衡有明显改善；对于石油输出国来说，财政平衡有显著改善；对于前期GDP增长较高的国家，财政平衡也明显改善，原因是好的经济状况导致收入增加和周期性支出降低使得改善财政平衡的能力更强；对于冲突中国家来说，财政平衡呈显著的负效应，因为冲突会导致经济的崩溃；对于接受援助的国家，财政平衡也呈显著的负效应，因为国家接受援助经常是由于财政资金的不足。

表1 中期预算的实施影响

实施中期预算对总支出波动的影响也是有正有负。对于石油输出国、通货膨胀率高的国家以及接受援助国家，总支出的波动率增加了，因为石油收入和援助本身不稳定性就很强，而通货膨胀会增加资源可获得性的波动，因此导致总支出波动的增加。而对于之前几年GDP增长高的国家，总支出的波动率下降了，因为可以使用的资源增加了。

对于中期预算对支出结构的影响，可以通过医疗支出占总支出比重的变化和医疗支出的波动来看中期预算对支出结构的影响。研究发现，中期预算的实施普遍导致医疗支出占总支出比重的下降。对于石油输出国、冲突中国家、重债穷国来说，医疗支出占总支出比重的下降说明其他支出的优先性上升了，例如石油输出国可能增加了储备资金、冲突中国家可能增加了军事支出、重债穷国可能增加了经济稳定和发展支出。中期预算的实施对于石油输出国来说，虽然医疗支出占总支出的比重下降了，但是医疗支出的波动也下降了，说明医疗支出的重要性有所下降，但是支出更稳定了。而与此相反，援助增加了医疗支出的波动，原因在于援助的波动性较大，援助被用于医疗支出导致医疗支出的波动所有增加。

2.成功实施中期预算的原因分析

中期预算的实施在不同国家结果各异，总体来看，中期预算成功实施离不开以下四个方面的原因：

第一，强大的政府权力是成功引入中期预算的基础。因为只有政府拥有绝对的强大权力，才能够保证自主决策实施和推进中期预算，而不是迫于外部压力被动实施，中期预算才有可能真正实施（而不是装装样子）并发挥其效用，摩洛哥、赞比亚、几内亚、巴基斯坦、乌干达、格鲁吉亚、毛里求斯、约旦、塔吉克斯坦等国家就是正面的例子。另外财政部门的支持也很重要，如果没有财政部门的支持，在推进过程中也可能会遇到阻力而被搁置，例如几内亚中期预算的实施陷入僵局就是因为财政部质疑中期预算的目的和作用而导致。

第二，加强对中期预算效用的宣传，加深理解。对于中期预算的有效实施，政府和行政机构的支持是必须的，但是还远远不够，还要强化对中期预算潜在效益的理解，包括预算改革对经济增长和减少贫困的有利影响。例如，毛里求斯推进中期预算时，将其融入到了政府的“新经济议程”之中，将公共支出与国家战略优先顺序联系起来，并保证了财政的可持续性。孟加拉的例子表明，即使在政府拥有绝对的强大权力的情况下，利益相关者的参与和与他们进行交流仍然是必要的，因其可以促进中期预算的实施和强化政府的权力。

第三，中期预算的实施方案要充分考虑国情的因素。中期预算的成功需要看其与国情的适应程度。世界银行帮助中等收入和高收入国家推进中期预算的效果要好于低收入国家，这说明中期预算在设计时要考虑实施国的条件。对于低收入国家，中期预算的目标设定要简单、有选择性。而经历过冲突的脆弱国家、转轨国家以及资源丰富的国家在实施中期预算过程中会面临比其他国家更大、更多的挑战。

第四，搞好试点、分步进行和循序渐进对中期预算改革特别重要。加纳的实践表明，中期预算的实施应该逐步进行，循序渐进，应该由简到难，先在部门和一个政府层级试点再逐步推进，内容应该包括适当的风险管理。如果盲目推进，可能导致实施中出现问题而必须进行缩减，阿尔及利亚就是这种情况，在实施中被迫放弃了综合财政管理信息系统和权责发生制会计原则等改革内容。

三、典型国家实施中期预算的案例分析

早在20世纪80年代初期澳大利亚推行远期估计系统时，中期预算框架的雏形就已出现。随后，这一理念迅速扩展至更多的欧美工业化国家。我们选取英国、美国、德国、韩国的部分成功做法进行案例剖析，可以总结出对我国有诸多借鉴意义的经验与启示。

（一）英国中期预算总量控制与结构调整

英国中期预算由预算责任办公室（Office for Budget Responsibility）根据《预算责任和国家审计法案2011》（the Budget Responsibility and National Audit Act 2011）等法律编制①英国的中期预算是关于经济和财政状况的五年预测，主要包括以下文件：（1）“经济和财政展望”（Economic and Fiscal Outlook）；（2）“财政可持续性报告”（Fiscal Sustainability Report），列出公共支出和税收收入的长期计划、公共部门的资产负债表、能反映财政长期可持续性的简要指标；（3）“预测评估报告”（Forecast Evaluation Report），从过去预测的经验中总结有利于预测工作未来改进的做法；（4）“福利趋势报告”（Welfare Trends Report），描述社会保障和税式支出（Tax Credits Spending）的详情。，通过经济和财政展望、财政可持续性评估等实现总量控制和结构调整。

1.中期预算对经济和财政的预测

英国中期预算“经济和财政展望”每年春季与年度预算一起、秋季随秋季报告一起，一年两次提交给议会，报告对经济和财政状况进行五年预测，主要包括：（1）上一预测以来的发展，包括经济发展、财政变化、其他发展等；（2）经济展望，包括主要假设、对GDP和通货膨胀等指标的预测、可能存在的风险和不确定性等；（3）财政展望，包括财政、政策风险和分类的变化、收支和信贷及其他金融交易预测、财政总量指标预测、风险和不确定性等；（4）财政目标执行情况，包括政府财政目标的预测、重要财政总量指标的预测、预测的依据、对不确定性的认识等。

财政可持续性报告根据《预算责任和国家审计法案2011》第8条由预算责任办公室负责编制，主要包括：（1）过去的政府行为对财政状况的影响，通过公共部门的资产负债表来反映，预测年度为50年；（2）未来的政府行为对财政状况的影响，既包括收入方面，也包括支出方面，主要涉及长期的财政项目如税收、养老、教育、社会福利等，预测年度也是50年；（3）收入的可持续性，预测期为5年，内容包括税收收入、油气收入（按价格分情景）、燃料税相关收入（按燃烧效率分情景）等；（4）财政可持续性指标预测，在预测期50年内实现债务及赤字占GDP的比重保持在一定范围内。

2.中期预算对总量的控制

总量控制主要是对赤字和债务的控制。比如，2010年英国政府设立的强制性目标是在五年内经周期调整后的经常性预算实现平衡，附加目标是在2015-2016财年实现公共部门净债务（占GDP比重）的下降。2014年12月，对《预算责任章程》修订后提出了新的中期财政目标，其中关于强制的财政目标是在五年预测期的第3个财政年度实现借款只能用于投资支出而不能用于经常性支出；附加的目标是在2016-2017财政年度实现公共部门净债务占GDP比重的下降。《经济和财政展望》预测了主要财政总量指标及财政目标占GDP的比重（详见表2）。根据预测，财政目标在中期是可以得到实现的。

表2 财政指标预测概要（各指标占GDP比重）单位：%

3.中期预算对支出结构的调整

对总支出的控制。政府设定的财政假定是：2016-2017和2017-2018财年，总支出将按2010-2011到2014-2015财年的相同比率进行下调；在2018-2019财年，总支出实际数维持不变；在2019-2020财年，总支出将随名义GDP的增减同比变化（详见表3）。

对部门支出的控制。政府对2016-2017财年到2019-2020财年的财政假定，以及预算责任办公室对年度管理支出的预测和公共部门总投资（public sector gross investment）假定一起，产生了包括折旧在内的隐含的部门支出限额。年度管理支出预测与2014秋季报告的减少额就是隐含的部门支出限额的增加额（详见表3）。

表3 管理总支出（2014-2015财年至2019-2020财年）单位：10亿英镑

表4显示的是2010年春季评估（Spending Review2010）和2013支出循环（Spending Round 2013）中的部门支出限额情况，并根据2015预算决议的措施进行了调整。部门比要求的目标花费得更少，根据预测，2014-2015财年部门支出比限额少支出了35亿英镑，2015-2016财年是限定部门预算的最后一年，部门支出也会继续低于限额。

表4 部门支出限额（2014-2015财年至2015-2016财年）单位：10亿英镑

续表

4.对福利支出的控制

2014年3月，英国在对《预算责任章程》修订中规定，开始实施福利限额（welfare cap）来管束福利支出的大幅增长。福利总支出是指年度管理支出（AME，Annually Managed Expenditure）除国家养老金和自动稳定器（the state pension and automatic stabilisers）外的所有社会福利支出。预算责任办公室在每年秋季对政府履行福利支出限额的情况进行评估。2015-2016财年到2019-2020财年，福利支出的限额分别为1197亿、1223亿、1248亿、1270亿和1298亿英镑。预算责任办公室2014秋季报告的评估结果是福利支出在限额之内①资料来源：HMTreasury，Budget 2015，p30。。

5.对PPP支出的控制

2012年秋季报告提出，将控制由表外PF2合同引发的政府付款责任的总量，对中央政府提供资金的所有PFI和PF2合同的政府支出总额进行限额控制。从2015-16财年到2019-20财年的总量限额是700亿英镑（名义价值），包括资本支出、利息支出和服务支出②资料来源：OBR，Fiscal sustainability report，July 2014，p49。。

另外，财政可持续性报告对调整支出结构可以发挥作用。财政可持续性报告的预测期长达50年，其指导意义远高于现实意义，既审视财政的长期可持续性，并用于调整和指导当前和未来的政策。在对养老、教育、社会福利等支出进行50年预测后，根据对债务和赤字等预测情况，设定未来债务和赤字的控制目标，防止养老、教育、社会福利等支出超出财政可承受能力。

（二）美国中期预算总量控制与结构调整

1.多年度财政规划

20世纪60年代中期之后，美国联邦预算的复杂性和规模均较显著增长。“大萧条”时期建立的社会保障项目以及“二战”后建立的医疗补助和医疗保险项目开支庞大，国会不能再单纯依靠年度预算工具对这些强制性支出进行管理和控制。1970年，美国国会通过立法重组法案，要求政府报送年度预算，同时报送后4个年度的预算，由此形成了中期预算的雏形。1974年，国会通过了预算和强制执行法案（The Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974），众议院和参议院分别创建了自己的预算委员会以协调预算国会审议，同时成立国会预算办公室（CBO），为国会提供独立预算分析。

在行政决策部门，谋划政策和安排支出时，不仅考虑对来年的影响，还要考虑对未来多个年度（至少4年）的影响。多年的收支、赤字与债务的预测和分析（至少覆盖25年）结果，伴随相关部门对这些信息给予的重视程度越来越高，使多年度财政规划成为政府预算体系中不可或缺的一个重要组成部分。

从内容上看，美国预算支出包括两大块，一是法定支出，二是自主性支出。法定支出主要是社会保障支出，通过法律固定下来，具有长期性。随着社会保障制度的不断健全和完善，法定支出规模不断扩大，对可持续性提出更高的要求，也对多年度财政规划提出更高要求。

2.经济与收支预测

经济与收支预测是决策部门在政策制定和项目选择时的重要参考。它为决策者提供了经济与财政在未来年度中的发展走势预测，帮助决策者在预算程序的早期对项目进行审慎的选择，并按照优先级次序进行资源的配置。

除了提供信息以外，美国多年度财政规划在支出规模控制方面作用有限。因为，美国政府预算过度受制于政治压力，消灭赤字的硬性办法并不时时奏效。事实证明，通过强化法定支出以限制自主性支出，对控制赤字效果显著，这也是英美法系在控制财政赤字方面的一个共同特征。

3.预算控制的技术工具

总统预算中并不使用正式的计量经济模型来预测经济变量。总统预算局、财政部和经济咨询委员会（CEA）这“三驾马车”重点关注六大经济要素的变化趋势，包括实际GDP增长率、消费者物价指数CPI、GDP价格指数、失业率、短期利率（90天国库券利率）和长期利率（10年期国债收益率）。在预测中，政府对收入分配因素尤其重视，GDP价格指数（名义/实际）与CPI之间的差距会影响税收收入的预测，通常是消费物价指数快于GDP增长率，两者之间的差距越大，联邦预算的压力也会更大。在编制总统预算之前，CEA主任、预算局局长、财政部部长必须对预测结果达成共识与一致。

一旦总统预算经济预测与总统预算方案公布，美国国会预算办公室也会提出自己的预测与分析。国会预算办公室（CBO）遵照循序渐进的方法来预测，由于它是一个单一的机构，所以相较于总统预算编制的“三驾马车”更容易达成共识。CBO也会雇用社会机构提供咨询服务。CBO在预测中使用的模型及一些经济和财政假设与总统预算局不一样，但相同的是CBO也对收入分配问题给予特别关注。CBO倾向于把GDP和企业利润估计得比较高，这样就会得出更高的税收收入。

4.财政支出结构的调整

美国财政支出结构具有明显的“福利性支出”特征。这种财政支出结构经历了相当长的历史发展过程。分析1966-2015年美国政府财政支出可以看出，财政支出规模不断扩大，整体上保持较快的增长势头，财政支出对GDP的依存度不断上升。在支出总量扩张的基础上，财政支出占GDP的比重由1996年的17.2%逐步上升到2015年的20.7%。

图41966 -2015年美国财政支出规模与结构

自1966年以来，社会保障支出以年均8.1%的速度保持快速增长。2010年3月美国国会通过奥巴马医改计划以来，医疗保险以及医疗补助项目支出年均增长率为4.6%。2015年，医疗支出达到当年度财政总支出的26%，医疗与社会保障两项预算安排达到了总支出的50%。然后是国防与教育培训开支、收入保障、利息支出及其他福利支出，达到了当年度总支出的16%。

为适应现实需求的种种变化，美国采取减少利息支出、国防支出，对其他福利支出与收入保障支出以及教育、培训、就业与社会服务、公共卫生、国际事务支出进行微调的政策思路，利用中期预算工具，不断优化财政支出结构。利息支出是非生产性支出，适当压缩利息支出可以提高支出效益；在和平年代，过多的军费开支会给财政造成负担。因此，美国政府不断缩减国防支出比例以应对医疗和社会保障支出的增长。除了以上这两项支出，其他支出项目涉及的事务都需要较为稳定的支出保障，政府很难对这些支出项目进行大幅度调整。

（三）德国中期预算总量控制与结构调整

1.德国利用中期预算调整能源发展支出

在德国，中期预算中某一支出在特定时期的明显增加或减少，基本都与宏观政策调整有直接关系。也就是说，联邦财政支出中大的变化均不是一般管理范围的正常增减。中期预算的预期支出数据与年度预算的实际数据有一定的差距，但从增减趋势上是保持一致的，因而中期预算构成了年度预算的重要基础。正因为如此，中期预算才成为调整支出结构的方式与手段。除宏观经济政策和经济景气状况发生变化而引起的支出结构调整外，依据瓦格纳法则而产生的支出结构变化也可以通过中期预算进行预测，并在中期预算草案中反映出来。

上世纪90年代末期，德国政府为促进新能源、可再生能源、清洁能源的快速发展，于2000年颁布了《可再生能源法》，并随后出台了一系列扶持与保护政策，其中最主要的是对可再生能源的固定价格收购（如光伏发电）。随后十多年间，可再生能源有了大规模的发展。据相关资料显示，在全国发电总量中，2000年可再生能源所占比例约为6%，而2013年这一比例已达到25%。从2004年到2012年，联邦财政每年对能源发展的支出均在20亿欧元以上。不仅如此，德国民众也同样承担着越来越高的电价，分担着成本。有数据显示，截至2013年，德国民众承担的可再生能源附加费总计高达3170亿欧元，预计到2022年将达到6800亿欧元。

表52008 -2012年联邦财政中期预算“促进经济发展政策”支出一览单位：亿欧元

事实证明，以刚性补贴的方式促进新能源发展只能是权宜之计，在可再生能源规模小、竞争力弱、市场开拓存在障碍的情况下可以给予政策上的支持，而在其占有一定的市场份额，有能力参与市场竞争、并且成熟的生产技术能够使生产成本不断下降时，政府的补贴政策就需要及时调整。2009年之后，德国政府开始重新审视现行的新能源补贴政策。2013年默克尔再次当选总理后，对能源政策做出修正，提出在生态环境承受力、能源供应安全、能源可支付能力三者相结合的基础上适度发展可再生能源。受此影响，联邦财政在各年度中期预算中对能源政策补贴支出进行了较大幅度的削减调整（详见表6）。

表62010 -2014年联邦财政中期预算“促进经济发展政策”支出一览单位：亿欧元

2014年6月德国联邦议会审议通过德国可再生能源改革计划，进一步提出对可再生能源补贴政策进行削减的系列措施，减少补贴的力度和范围，对可再生能源的平均补贴水平从2014年实行的每度17欧分下降到每度12欧分，2015年开始执行。而对于固定价格收购制度（FIT），将于2017年前停止实行，取而代之的是竞价的方式，将其正式推向市场。从表7数据中可以看到，联邦政府对能源政策性补贴补助支出有明显的下行趋势。

表72014 -2018年联邦财政中期预算“促进经济发展政策”支出一览单位：亿欧元

把可再生能源推向市场，并不是完全取消补贴政策，而是缩减补贴的范围和力度。相关改革方案中强调了实行可再生能源企业直销电和市场补贴金制度，充分考虑到可再生能源的市场需求，而不是在FIT形式下的不问需求统购统销。从促进新能源利用到促进新能源的生产供给是联邦政府调整发展战略方针的重要部署。在新能源的更替运用方面取得社会普遍认可之后，必须要有新能源供给方面的保障。就目前的供应情况看，其主要部分来自于进口。联邦政府做出政策支持方向的调整，目的是要在2050年达到新能源供应主要由国内生产承担，彻底摆脱对国外进口的依赖，支持国内企业市场竞争力的提升，进而打造德国经济新的增长点。

联邦财政将可再生能源政策改革后的发展趋势与经济景气状况结合起来进行预测，以中期预算作为调控支出结构的具体实施方式，为政府决策部门提供未来几年该类支出的发展状况和预测数据。

表82014 -2019年联邦财政中期预算“促进经济发展政策”支出一览单位：亿欧元

从表8中可以看到这一期间能源支出又呈现出增长的态势，从2016年开始年均在20亿欧元以上，比2014-2018年中期预算计划的年度支出额度有了明显提高，除资金来源的调整外，增加的支出主要用于新能源的开发研究和相关科技成果的推广应用。这一变化体现了能源政策方向的调整，而中期预算计划中数据的变化，也就成为联邦政府经济政策推行过程中具体实施的必要环节。

2.利用中期预算控制政府赤字与债务

在欧盟要求其成员国压缩财政赤字、削减累积债务、尽快回归到欧元区马约基本原则的轨道上来的大背景下，德国以实际行动给欧元区各成员国做出了榜样。从2010年开始，德国联邦财政中期预算提出了压缩年度赤字的具体安排，并且从力度上逐渐加大，以期实现年度零赤字的目标。

图5是2011-2016年联邦财政结构性赤字占当年BIP的比重，从图6中可以看出压缩年度赤字力度逐渐加大的态势，图中上边灰色直线是2010年由联邦议会讨论通过的2011-2015年联邦财政中期滚动预算计划对压缩年度赤字做出的上限安排，下边红色曲线是2012年3月联邦议会通过的财政预算法案调整方案中根据实际情况变化对压缩财政赤字做出上限的调整，而在2012年联邦财政决算中，当年实际赤字为225亿欧元，占当年BIP 26442亿欧元的0.85%，低于2012年年中调整后的上限。但2013年由于自然灾害等原因对2012年调整后的预算赤字上限又有所突破，达到0.98%，比调整后的0.54%高出了0.44个百分点。2014年联邦财政的预算赤字原为62亿欧元，实际为65亿欧元，与2014年全国BIP 26439亿欧元相比，赤字占BIP的比重为0.25%，也低于2012年调整的上限水平。在2014-2018年中期预算周期内，2015-2018年的联邦财政预算赤字已经为0，财政收支达到平衡并略有结余。从2015年联邦财政实际数据看，已经不折不扣地达到了这一目标，2016年联邦财政收支处于稳定与良性的运转状态，也可以达到收支平衡略有结余的目标。

图6是2009-2018年联邦财政收支及赤字变化情况，可以看出2010年财政收支缺口最大，导致当年赤字率最高。2011至2013年在新债务规则约束下压缩财政赤字，每年赤字均在200多亿欧元左右，2014年“债务刹车”的调整政策初见成效，当年赤字压缩到了65亿欧元，2015年则达到了赤字为零的目标。

图52011 -2016年联邦财政结构性赤字占当年BIP的比重

图62009 -2018年联邦财政赤字发展变化状况一览

对比表9和表10可知，2015年将联邦财政赤字归于零是联邦政府的既定方针，因此联邦政府采取一系列措施减支增收，以确保目标的实现。联邦财政部根据经济景气状况的发展制订税收增长计划，并在2014年实行减支预算，2014年的支出比2013年减少了3.7%，为2015年实现收支平衡打好基础。通过中期预算计划来明确社会经济发展的总体方向与近期目标，是德国财政预算体制的重要组成部分，事实证明，德国中期预算计划的制订能够切合实际，具有较强的计划调节作用，并能较为有效地缩小计划数据与实际数据之间的差异，提高中期预算计划的实用性和可信度，使中期预算与年度预算的结合有了更准确扎实的基础。

（四）韩国中期预算总量控制与结构调整

1.编制中期财政计划

韩国《预算和会计法案》中规定企划财政部（MPB，Ministry of Planning and Budget）可以编制中期财政计划（NFMP，National Fiscal Management Plan），以提高财政管理的效率和可持续性（第16条）。根据这一规定，韩国从20世纪70年代开始编制中期财政计划。中期财政计划只是非正式的指导原则，并不是具有法律约束力的限额，但反映了政府总赤字水平以及未来五年的财政战略。

中期财政计划的编制需要根据宏观经济预测和长期财政管理规划，预测实现财政政策目标的宏观经济变量，同时需要考虑社会、政治和国际因素。关于预算的分配，按照国家政策优先程度在部门之间分配预算，且分配的前提是根据上年度绩效评价信息及突发事件情况。经企划财政部和总统磋商，综合考虑预算总额、部门预算上限以及主要的国家政策，利用2天的时间达成共识。各部门在上报预算时也必须遵守规定好的部门预算上限，符合行业政策重点。企划财政部指导各部门编制预算时利用了统一的工具进行分析、统计，最后企划财政部还将对各部门是否严格遵守部门预算上限进行审核，积极协调各部门，并让总统充分参与。

韩国中期财政计划每年更新，如编制2015年预算案时，2014-2018年中期财政计划同时出台。编制2016年预算案时，2015-2019年中期财政计划同时出台，以此类推。内容包括财政运行的基本方向及目标、中长期财政展望、财源分配计划及投资方向（分领域）、财政规模增长率及其根据、税收负担率及国民负担率的展望、综合财政收支的展望等。单年度预算要基于中长期展望来编制。

表92013 ～2017联邦财政中期预算总收入与总支出一览单位：亿欧元

表102014 ～2018联邦财政中期预算总收入与总支出一览单位：亿欧元

具体而言，包括三个部分：概述和评估、内容、财政管理体系改革。第一部分是概述和评估，它涉及计划的目的和过程，以及财政管理中对预算的估值和评估，提供清晰和完整的国家财政管理图景。第二部分是主要内容，包括社会经济变化、国家宏观政策、财政支出规模及其上限、资源收集方向和接下来5年的部门投资计划。其中，职能部门支出上限和部门项目都基于宏观经济预测、中长期的财政需求、国家政策优先项和主要项目投资计划来动态预估当年和未来几年的收支限制。第三部分是财政管理体系改革，为了塑造财政权威以提高公共财政效率和稳健程度，主要聚焦于先前年份的实际绩效，包含财政管理改革的评估等①张岌：《后危机时代的韩国预算改革：通往财政可持续之路》，《公共行政评论》2014年第3期。。

2.利用中期预算控制和调整财政总支出限额

根据《预算和会计法案》，中期预算不需要立法机关批准。立法机关只是了解这方面的信息，不对总额进行审批，只审批年度预算，但要求年度预算严格遵守中期预算中规定的总支出上限。以2006-2011年中期预算为例，中期预算规定的总支出上限和年度预算案中年度预算平均相差仅为1.16%。由表11可知，年度预算都遵守了中期预算的总支出限额，只有2009年突破了3.5%，原因是为应对2008年全球金融危机实施扩张性财政政策的结果。

表11 韩国中期预算总支出限额和年度预算的对比单位：10亿美元

3.利用中期预算控制和调整部门支出限额

原则上，韩国各预算单位的部门预算需要遵守中期预算规定的部门“天花板”。从表12可以看出，中期预算对部门支出限额的部门遵守率由2009年的72.7%提到至2011年的79.5%。中期预算中专门对部门支出限额做了相应规定，理论上业务部门必须在中期预算规定的支出限额以内制定本部门的年度预算。从数据上看，不是所有业务部门都能够完全遵守，但这一比例正在逐渐提高，表明韩国中期预算通过部门支出限额影响了部门年度支出结构。

表12 中期预算对部门支出限额的部门遵守率

图7显示了引入中期预算前后部门预算请求的变化。在2005年以前，部门预算年均增长高于20%，但2005年实施中期预算后，部门预算请求额年均增长降至个位数。到目前为止，韩国中期预算的财政目标已相对较好地实现，和年度预算结合的较好。中期预算重点的目标数字接近于年度预算中的数字，相差在0.5%以内，说明韩国中期预算中对财政总量的预测相对准确并被较好地执行。

韩国通过中期预算调整支出结构，取得了一定的成果，脱离了单年度预算编制，强化了战略性财源分配功能，不仅迅速摆脱2008年国际金融危机的影响，而且实现了不再实施追加措施也能实现财政平衡的目标。比如，2011-2013年继续保持了盈余，分别为1.4%、1.3%、1%，2014年盈余比重有明显下滑，降至1%以下。引入中期预算是基于预算编制过程中的中长期宏观经济预测，分析财政风险，从而决定政策实施的优先程度，强化预算编制和预算执行的联系。将经济形势好的时期增加的财政收入用于经济下行时扩大支出及压缩债务，以弥补宏观经济预测的失误及防范经济波动，保持中长期财政支出在一定的水平。从分领域的财源分配来看，优先支持社会福利、教育等社会开发，国防与统一、地方财政等方面，对SOC及中小企业政策等经济开发方面的财政支持较弱。在维持财政健全性、持续性的同时，实现了财政支出结构的调整与优化。

（五）中期预算总量控制与结构调整的经验总结

1.有效划分强制性支出和自主性支出，保证强制性支出的可持续性

美国、澳大利亚①澳大利亚的年度支出中有80%是永久性的（即经常性支出）支出，只有20%的支出由年度预算批准执行。中期预算以滚动预算的形式实现了对永久性支出的预测审查和监督作用。等国家通过强制性支出保障社会福利等公共服务供给的有序和可持续性。特别是在美国，“大萧条”以后，社会福利项目和规模不断扩大，相应的强制性支出的比重也随之提高，自主性支出的比重受到有效控制，通过中期预算保证这些项目的可持续发展，逐步使政府支出更加符合社会需要，以保证基本公共服务的提供。

2.提高中期预算的遵从度，加强对支出结构的控制与调整

虽然中期预算的计划指标不是绝对刚性的，但却能体现政府宏观经济政策的调控方向，体现出经济发展的整体趋势，对各级政府的施政有较重要的导向作用。即便是在成功引入中期预算的国家，其实也面临着中期预算可信度低、约束力弱等现实问题，不遵守中期预算管理规范的现象也较为普遍。比如，韩国正在研究讨论财政纪律法制化，引入更有法律约束力的制度，强化多年度财政计划对财政收入、支出、债务等的管理，否则中期预算必然会流于形式，起不到控制和调整财政支出结构的作用。

3.健全中期预算法律制度体系，形成有章可循的管理规范

中期预算作为财政管理体系的一项制度，它的基本框架的确立、相关政策的制订、操作方案的实施、各部门之间的协调配合、统计口径的严谨一致等，均需要有法律形式的依据，也需要有具体的执行规范。在德国，制定中期预算计划已有半个多世纪的历史，无论从法律制度上还是具体操作规程上均比较完善，条款细则都不是空置无用的，有较强的针对性和实用性，为中期预算的编制与实施奠定了法律基础。同时，根据实际操作的要求以及情况的变化，各相关法律条款也在不断修正完善，从而使中期预算在控制支出规模和调整支出结构方面均能起到直观、有效的约束作用。

4.严格中期预算审核，提高中期预算的有效性

在中期预算中体现支出结构的调整必然与宏观经济及社会发展的具体政策紧密相连。每一类支出出现大的调整，都必须在中期预算文字报告中做出明确阐释，详细说明变动所依据的现行政策的内容、新老政策的区别差异、新旧政策生效或失效的具体时间等，列举政策变动的相关法律依据，必要时还需要解释预测数据的计算依据。如果不这样做，支出项目的调整必然会引起立法机关、行政部门甚至社会公众的质疑或反对，进而降低中期预算的有效性。

5.高度重视预算信息管理，做好财政预测及评估等基础性工作

数据是编制中期预算的基础，没有准确的统计数据，编制中期预算也就失去了实际意义。尽管中期预算的各项指标数据不具有法律效力，但绝不能变成脱离实际的数字游戏，因此需要高度重视基础数据的准确性，不断学习和积累收支预测的经验，掌握科学的预测方法，尽可能在基础数据上将预测的支出结构变化计算得具体可信，使其不脱离年度预算的实际操作。

四、我国推进中期预算制度改革的政策建议

十八届三中全会决议提出建立跨年度预算平衡机制，建立中期预算制度，对推进我国现代财政制度改革具有重要意义。目前来说，我国开展中期预算改革既存在有利的因素，也存在不利的因素。通过成功国家和脆弱国家实行中期预算改革的经验与教训来看，我国开展中期预算的有利因素是，我国属于相对中央集权的国家，政府的权力相对较大，这成为引入中期预算的基础。在强大的政府权力下，能够保证自主决策的实施，保证自上而下推进中期预算。另外，各级财政部门也一直是中期预算改革的强有力推动者。从各地区中期预算实施情况来看，改革快慢、实施效果好坏与财政部门的支持力度有很大关联。不利因素是，中期预算在西方国家已有数十年的实践经验，已经形成较成熟的体系，而我国于2014年末才正式提出要编制三年财政规划，可以说中期预算在我国仍属新的尝试，即使是学习成功国家的经验作法，也需要一定的时间以及有一个“土壤适用性”的问题。世界银行帮助中等收入和高收入国家推进中期预算的效果要好于低收入国家，这说明中期预算在设计时要考虑实施国的具体条件。随着我国进入“新常态”，面临经济增长放缓和结构转型，因此在实施中期预算过程中可能会面临比其他国家更大、更多的挑战。

（一）总体思路

在经济发展面临转型及财政收入增幅放缓的新常态新形势下，为了适应建立现代财政制度和推进国家治理现代化的需要，建立和完善利用中期预算调整支出结构的总体思路是：

1.树立中期预算理念

党的十八届三中全会明确了财税体制改革的目标和任务，按照《深化财税体制改革总体方案》的部署，结合国务院先后出台的《关于深化预算管理制度改革的决定》和《关于实行中期财政规划管理的意见》，以及财政部配套出台《预算绩效管理工作考核办法》、《中央部门预算绩效目标管理办法》、《关于推进中央部门中期财政规划管理的意见》、《关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的通知》等文件，要求引入实施中期财政规划管理、健全项目管理和项目库建设、强化预算评审工作以及全面推进预算绩效管理。

2.完善支出审批及预算管理

中期预算的主要功能之一就是通过立足长远发展目标组织筛选预算项目，特别是对重点支出项目预算实施跨年度管理，增强各年度之间财政支出的连续性，提高预算编制的质量，有利于财政运行的平衡和稳固。因此，应当完善建立重点支出审批制度，健全项目库管理，公开项目及预算信息，强化其对年度预算的约束性，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性，充分发挥中期预算总量控制与结构调整的功能。

3.防范财政潜在风险

相比年度预算，中期预算是横跨3-5年的多年度预算，通过一定的方法和模型，对未来3-5年经济发展、财政收支、债务赤字等状况进行前瞻性科学预测，对财政存在的潜在风险提前认知、预测，并及时采取措施弥补存在的问题。此外，通过建立中期预算框架可以实现跨年度考核预算执行的情况，实现整个规划期将实现动态平衡，保障政府财政收支的可持续性，优化财政支出结构，防范潜在债务风险。

（二）基本原则

1.系统性原则

政府预算改革不仅是管理模式的变革，更是一次系统性的改革。中期预算反映的是跨年度预算，而年度预算反映的是单个预算年度的支出结构，政府预算应实现中长期预测和单年度预算的有机融合。建立中期预算制度需要正确处理年度预算和跨年度预算的关系，实现单年度和多年度预算的统一。

2.协同性原则

中期预算系统目标完成需要不同职能部门以及职能部门内部机构等不同预算主体之间协作完成。在编制中期预算时，每个预算部门每一个项目申请均需有明确的规划依据、详细的项目文本、可行性分析报告和可考的绩效目标，预算单位被赋予重大的管理责任。各个预算部门和财政部门各司其职，分工协作，有利于系统任务的具体化，便于组织管理、落实和有效推进，才能提高中期预算管理水平。

3.连续性原则

中期预算立足于未来3-5年经济和财政预测，综合考虑年度预算的执行情况，滚动修正与完善中期预算编制及实施，能够较好地贯彻宏观经济政策。实践中，通过建立健全项目准备与储备机制，推进年度和中期财政资源的统筹安排，防止出现资金与项目脱节，减少财政资金沉淀，有利于保持时间上的连续性，保证事业的可持续发展。

（三）政策建议

1.提高财政和经济预测的准确性

中期预算中对财政收入、支出的预测不同于年度预算的预测，准确的预测是中期预算成功实施的重要一步。纵观各个国家的中期预算，成功国家均采用一定的预测模型（CGE模型，静态、动态、跨区域等），以及先进的预算分析方法（小波分析、神经网络、大数据等）。比如，美国总统预算局、国会预算办公室分别有一套预测体系，并参考各类社会学术机构及国际组织的估计结果，确保预测的客观性准确性；澳大利亚采用滚动的基线预测的方法，发展出了一套财政总预测模型（The fiscal aggregate projection model）对下一个财年预算往后三年的收入和支出做出预算预测；韩国采用基准瑞典模型（Benchmarked Swedish model），综合考虑社会、政治和国际因素，对宏观经济和财政收支做出预测。我国也应该不断总结经验，逐步探索形成适合我国国情的财政和经济预测模型及方法体系。

2.中期预算与其它政策规划协同发展

积极推进中期预算编制，协调财政和经济社会发展之间的长期关系。如果中期预算与国民经济和社会发展规划、部门业务规划等其他规划衔接不好，就会造成“事”与“钱”脱节，必然导致有的钱花不出去，有的钱花不好。国外在编制中期预算时，比较注重其与经济发展政策与规划的协调，如德国中期预算中体现支出结构的调整必然与宏观经济及社会发展的具体政策紧密相连，每一类支出项出现大的调整，都必须在中期预算文字报告中做出明确阐释，需要说明变动所依据的现行政策的内容、新老政策的区别差异、新旧政策生效或失效的具体时间等，还需列举政策变动的相关法律依据，必要时还需要解释预测数据的计算依据。如果仅有对支出结构调整的数据表形式，没有文字报告的说明，或就调整的项目做出笼统的简单说明，那么被调整的支出项目将会在联邦议会审议时受到质疑与核查，甚至会面临不被通过的结果。上述做法值得我国在今后预算管理改革中学习和借鉴。

3.建立更具权威性的中期预算决策管理机制

建立中期预算制度，控制财政规模和调整支出结构，特别需要理顺财政部门与各支出部门之间的关系，做好财政中期预算和部门中期预算的衔接。比如，韩国中期预算编制的主管部门是企划财政部，同时企划财政部还需要咨询财政经济部、韩国央行等机构的意见，企划财政部需要强大的制度协调能力。基于我国预算权力被肢解、割裂的现实状况，非常有必要建立更具权威性的中期预算决策管理机制，加大部门间协调力度，确保总量控制和结构调整目标的高效实施。

4.完善中期预算支出限额动态调整机制

利用中期预算调整支出结构是一项复杂的系统工程，必须要与国民经济发展水平、财政收入、部门事业发展和单位实际需要有效衔接，既要体现指导性、可操作性，又要考虑可持续性和事业发展需要之间的关系，不可能一蹴而就。因此，利用中期预算确定调整支出结构应当是一个动态滚动调整的过程，不管每次调整的是三年还是五年或是更长的时间，对所要调整的项目范围及幅度，应随着财政和经济预测的变化而适时适度调整中期预算支出限额，进而实现年度预算的规模控制与结构调整。

5.推进预算信息公开透明

中期预算具有前瞻性，利用其调整支出结构的前提是对年度预算、财政收支、债务等一系列宏观经济数据有精准的把握，只有数据信息掌握的精准、全面，才能进行科学的评估和预测，编制出科学的中期预算。目前，我国预算透明度已有较大提高，预算程序不断完善，部门预算报送内容、详细程度与范围不断扩大，但受政治、经济、社会发展阶段的影响，与发达国家相比，预算透明度尚有待于进一步提高，通过建立科学的政府治理理念、健全政府预算公开的法律制度、完善预算监督机制、提高预算透明的技术手段等，为中期预算总量控制与结构调整提供客观、真实、可靠的信息来源和数据支撑。

［1］财政部财政科学研究所.各国财政运行状况（2011）［M］.中国财政经济出版社，2012年版.

［2］财政部财政科学研究所.各国财政运行状况》（2013）［M］.中国财政经济出版社，2014年版.

［3］中国财政科学研究院.世界主要国家财政运行报告（2016）［M］.经济科学出版社，2016年版.

［4］中国财政科学研究院.部分国家中期预算制度［M］.中国财政经济出版社，2016年版.

［5］［美］Anwar Shah编著，贾康等译.践行财政“联邦制”［R］.经济科学出版社，2014年版.

［6］World Bank.Beyond the Annual Budget—Global Experience with medium Term Expenditure Frameworks［R］.2013.

［7］韩国企划财政部.2015-2019年国家财政运用计划［R］.http：//blog.naver.com/kord1/220475409294.

课题指导：王朝才

课题组长：马洪范

课题成员：吕旺实张东明张晓云李欣刘翠微景婉博于雯杰田远

执笔人：马洪范李欣景婉博于雯杰张晓云张东明刘翠微

（责任编辑：李利华）

International Comparative Study on Medium-term Budget's Function of Total Quantity Control and Structure Adjustment

Research Group of CAFS

Medium-term budget is the new development and implementation of modern budget system.It is both a controlling instrument and a political instrument.It plays an important role for controlling fiscal quantity and adjusting expenditure structure.This paper connects theory with practice,studies the effectiveness of foreign Medium-term budget in respect of quantity controlling and structure adjustment,and analyzes the reason for the differentiation.Then it selects UK,USA Germany and etc.as examples,concludes their experience and lessons,and provides some enlightenments for Chinese Medium-term budget policy construction.

Medium-term Budget;Fiscal Expenditure Structure;Fiscal Total Quantity Control

F811.0；F812.3

A

2096-1391（2017）06-0040-24