城市地铁踩踏事件应急管理研究——基于2008—2017年典型案例的分析1

卢文刚黄小珍

城市地铁踩踏事件应急管理研究
——基于2008—2017年典型案例的分析1

卢文刚1黄小珍2

随着世界城市化进程的不断加快，地铁越来越广泛地投入到城市运行中。地铁空间有限、客流量大、人员密集、运营时间短等特点使得地铁在运营过程中存在诸多的安全隐患，因拥挤造成的踩踏风险尤为突出，地铁踩踏事件应急能力建设是体现地铁踩踏事件应急管理和应急救援成效的关键。基于国内外大量典型案例梳理，分析阐述地铁踩踏事件的类型、特征、导致原因以及演化机理，据此提出加强地铁踩踏事件防控的策略建议。

城市地铁 踩踏事件 应急能力 演化机理

1 问题的提出

城市地铁踩踏事件是指在人群大量聚集并且活动空间有限的城市地铁运营范围内，由于人群拥挤导致人员意外跌倒或者是由于外界的影响（如自然灾害、火灾、爆炸、谣言、恐怖袭击）等，从而引起人群的盲目恐慌逃离事发现场，所引发的造成或可能造成乘客健康受到严重伤害、财产损失，并在极短的时间内和极不确定的情况下必须做出采取救援决策的踩踏事件。

改革开放以来，我国城市迅速发展，城市化进程加快，城市人口数量不断增长。为适应庞大的城市人口出行要求，城市公交、城市地铁（Subway）等城市轨道交通快速发展。城市地铁作为一种便捷、平稳、准时、不受天气影响、运输量大的交通工具，越来越被广泛的使用。在各大城市，越来越多的人选择地铁作为日常出行工具。据中国轨道交通网统计数据显示，截至2015年底，中国共有39座城市获准修建城市轨道交通线路，总规划里程是2764公里。预计到2020年，符合国家地铁建设标准的城市将会达到50个，“十三五”期间地铁里程将达到6000公里[1]。据统计，目前广州市地铁的日均客流量超过650万人次，承担了广州市约42%的公交客流运送任务，尤其是在早晚上下班高峰期，各主要线路更是拥堵，大量乘客聚集在狭小的通道和站台内，一旦发生突发事件，极有可能造成乘客跌倒、踩踏等，而地铁人群密集、空间有限、应急疏散难度大等特点则加剧了踩踏事件所造成的伤害。

据不完全统计，仅2008～2017年我国地铁就发生了13起踩踏事件，导致135人伤亡。而近几年国内外大城市地铁踩踏事件或是大型公共场所人群拥挤踩踏事故也给人们带来了深刻的教训和警示。在风险社会视域下，城市地铁的快速发展过程中必然蕴含着较大的安全隐患和风险，这就要求相关部门系统加强应急能力建设，提升城市地铁应急能力。开展城市地铁踩踏事件应急能力建设，进一步提高城市地铁运营的安全性，对构建平安和谐城市，提升城市整体形象，具有重要的意义。

2 地铁踩踏事件分类及特点

2.1 地铁踩踏事件分类

地铁踩踏往往是由其他突发事件引发的二次事件或者是次生事件，而不同的首发事件造成的踩踏事件有所不同，所以，需要对地铁踩踏事件的类型进行分析。通过对国内外尤其是2008～2017年我国发生的地铁踩踏事件的梳理分析，地铁踩踏事件主要可分为以下四种类型：

2.1.1 逃避灾难型

逃避灾难型地铁踩踏事件，多是在地铁发生火灾、爆炸、恐怖袭击等类似突发事件时，乘客在恐慌的心理状态下仓皇逃跑所引发的踩踏事件。如2014年11月13日，在埃及开罗地铁车厢内发生炸弹爆炸，造成了至少16人受伤，据了解炸弹的威力并不大，但是炸弹爆炸引发了踩踏事件，而伤者大多数是在逃跑过程中的踩踏中受伤的。

2.1.2 盲目从众型

盲目从众型是指乘客在不明事件真相的情况下，发现周围人群出现不稳定情绪四处奔跑的现象，盲目跟随人流逃跑，最终由于人群流动方向被扰乱、拥堵、对冲等而引发的地铁踩踏事件。如近几年在我国广州、深圳等地由于个别乘客晕倒、玩防狼武器、高喊“砍人”等所引起的踩踏事件。

2.1.3 “争抢”型

“争抢”型地铁踩踏事件多出现在上下班早高峰和节假日乘客出行高峰期，此类踩踏事件大部分是由于人群高度聚集于上下车门处或者是进出站口，乘客争先恐后上车、下车、进站、出站等而引起的。

2.1.4 故障引发型

故障引发型是由于地铁内设备出现故障，引起乘客恐慌逃跑而造成的踩踏事件。如2009年12月上海2号线江苏路站、2010年12月深圳地铁国贸站、2010年5月深圳地铁华强路站、2011年7月北京4号线动物园站等，这些地点发生的踩踏事件都是由于扶梯故障、电梯零件损坏等原因引起乘客恐慌而造成了踩踏。

2.2 地铁踩踏事件特点

通过各种途径调研收集近年来国内外尤其是2008～2017年我国发生的地铁踩踏事件的相关信息，对其进行整理与系统分析，不难发现地铁踩踏事件往往具有以下特点：

2.2.1 诱发因素众多

地铁踩踏事件在地铁内各个地方，如安检处、上下车门处、楼梯处等地方在大量人群聚集、上下班高峰期的情况下，随时都有可能发生踩踏事件。导致地铁踩踏事件的原因多种多样，如乘客跌倒、谣言散播、争吵打架、乘客恐慌心理、恐怖袭击、列车或电梯故障、断电、地震等等，这些都有可能引起乘客的恐慌盲目逃跑行为，在出现人群无序逃跑的情况下，若未能及时告知或者处理，则极有可能引发地铁踩踏事件。

2.2.2 事发具有突发性

由于地铁处于半封闭的状态、运营客流量大、人群心理浮躁、人群行为无序等原因，密集的人群之间如果出现细微的危机，这种危机则会像波浪式地向周围的人员扩散，部分不明真相的人员就会出现强烈的应激反应，并在极短的时间内向周围的大量人员传导这种反应，导致大量人员出现应激情绪，同时，突发事件的偶发性也决定了地铁踩踏事件具有较强的突发性特性，使得事件往往具有突发性和爆发性。由于这种突发性和爆发性，乘客往往会无所适从而产生从众和恐慌心理，使得事发现场更加混乱，增加了事件处置的难度。

2.2.3 造成后果严重性

人群高度聚集是绝大部分地铁踩踏事件发生的基本致灾条件，特别是在上下班高峰期、节假日出行高峰期、大型赛事、大型展会举办时等。地铁内活动空间有限，发生踩踏事件时极易造成人员伤亡。一方面群众的生命财产受到损失；另一方面打击了民众对地铁的信心，影响地铁运营发展，若是相关部门处置不当还会严重威胁到地铁相关部门的公信力，甚至影响到整个地铁业的安全发展，对整体轨道交通事业发展产生影响。

2.2.4 救援处置难度大

地铁内活动空间有限，人群密集拥挤，人群疏散难度大，易于受到外界的影响，并且地铁内的设施和通道设置，留给应急救援的通道并不宽敞，人员活动并不能像在地面那样地自由，致使有可能在大量人群聚集的情况下应急救援小组需要花大量的时间才能赶赴到事发现场。而在高度拥挤且人群恐慌盲目逃跑的情况下，无疑也增加了地铁踩踏事件的应急救援难度[2]。

表 1 2008—2017年我国导致城市地铁踩踏事件原因分析简表

3 地铁踩踏事件成因分析

3.1 导致地铁踩踏事件原因统计

城市地铁一般处于地下位置，不同于地上交通，位置宽广，密闭且有限的空间使得地铁更容易发生各类突发事件。而大量人群聚集拥挤、人群应激反应大等特点又增加了踩踏事件发生的概率以及救援处置难度。通过对2008～2017年我国城市地铁踩踏事件统计分析，总结导致地铁踩踏事件的主要因素，具体如表1所示。

根据表1的统计，形成了2008～2017年导致城市地铁踩踏事件的主要原因比例图，进一步明确导致城市地铁踩踏事件的原因，如图1所示。

3.2 导致地铁踩踏事件主要原因

综上对地铁踩踏事件发生的原因所进行的统计及初步分析，导致地铁踩踏事件的主要原因有：人群拥挤、自动扶梯突然故障、乘客跌倒、争吵打架、谣言散布、车厢爆炸、突然断电、人群逆行、人群恐慌等。造成地铁踩踏事件的原因众多，其中人群拥挤、乘客跌倒、自动扶梯故障等是造成地铁踩踏事件的主要原因。而从总体方面来概括，造成地铁踩踏事件的原因主要可分为：

图1 2008—2017年我国导致城市地铁踩踏事件的原因所占比例

3.2.1 人为破坏的原因

其中人为的原因可分为乘客的原因、地铁工作人员的原因和有意造成地铁事故的人员的原因。乘客方面的原因主要是指乘客在搭乘地铁的过程中，不遵守地铁安全运营的相关规则而采取的不安全行为导致地铁踩踏事件，如：争吵打架、散播谣言、奔跑逆行等，其中在上下班高峰期以及节假日人群出行高峰期的乘客无序拥挤是造成踩踏事件的最主要原因。地铁工作人员的原因，主要是指地铁工作人员的职业素质不够或者是由于操作失误而引起的地铁踩踏事件，如操作技能不熟悉、安全意识淡薄、应急救援能力差、疲劳工作、违章操作、错误指示、信息接收不准确、调度员失误等[3]。有意造成地铁事故的人员是指目的并不是乘坐地铁，而是想要通过携带危险性器物进入地铁运营范围内，选择人群密集的地铁内实施恐怖袭击，从而造成地铁大面积受损，大量人员伤亡的这一类人群。据国外的数据统计，恐怖袭击是地铁事故的主要原因，如，2014年11月13日在埃及的开罗地铁车厢发生了炸弹爆炸，炸弹威力不大，却造成了16人在逃跑过程中因跌倒或踩踏受伤。目前我国尚未出现过地铁恐怖袭击导致的地铁踩踏事件，但是在当前全球暴恐严峻挑战环境下，我国应时不我待加强这方面的防范工作。

3.2.2 管理不当的原因

地铁运营安全管理不当造成地铁踩踏事件的因素主要有：风险意识薄弱、安全管理制度不健全、安全管制组织结构不合理、安全管理职责划分不清、安全管理决策不科学等等[4]。就地铁运营而言安全管理的对象主要有设备、人员和运营组织，对设备的管理即做好安全检查和系统维修；对人员的安全管理不当主要是：大批量招收人员同时又忽视安全培训或缩短了人员的培训时间，降低了地铁从业人员的职业素质和安全技能，导致工作中容易出现失误；再者就是地铁工作人员的安全教育不够，安全意识不强，缺乏防控踩踏等应急演练，操作不到位而导致地铁安全事故；最后是组织人员结构老化，人员工作安全不合理导致职位空缺或者超时工作，从而引起地铁事故等。

3.2.3 设备故障的原因

由设备故障所引起的地铁踩踏事件中，最常出现的是电扶梯出现倒转或突然停止，导致乘客跌倒，楼梯底部的人员未能及时疏导而出现拥挤或是其他人员不明真相而恐慌逃跑造成的踩踏事件；此外地铁突然出现大面积停电（能见度较低）而引起乘客恐慌心理，从而出现乘客无序逃跑引起的踩踏事件。通信系统是地铁正常运营时的信息传输系统和运行发生异常时的应急指挥通道，为应急救援和事故处理提供信息，在地铁运营中扮演着不可缺少的重要角色。由于地铁整体处于半封闭的状态，一旦出现突发事件，列车之间未能及时将信息传递出去，向正在地铁里的乘客广播，特别是当前大多数地铁在出现故障时都会采取站间闭塞或者是地铁车门紧闭的方式进行处理，若是时间过长，一方面大量的人群集聚得不到疏散，另一方面会引起在场乘客的心理恐慌，稍有不慎则会出现拥挤踩踏事件。

4 防控地铁踩踏事件策略建议

4.1 科学应对常态的密集客流

随着城市人口的不断增加，鉴于城市地铁的方便、快捷、优惠等特点，城市地铁成为大量居民出行的首选交通工具，地铁往往承载着巨大的客流量，大客流成为城市地铁运营面对的新常态，而在这一常态下如何防控地铁踩踏事件成为安全管理的重中之重。

4.1.1 健全客流动态评估机制

建立健全地铁客流动态风险评估机制，定期对地铁内的客流风险和限流措施及其效果进行科学评估，根据评估结果做出常态化风险管理措施。完善地铁客流监测预警机制，通过对地铁客流情况进行实时、精确的收集和分析，借助于微信、微博、手机短信、广播电视等新媒体向乘客实时发布地铁内的情况，引导乘客错峰乘车。加快推广票务系统“手机支付”试用范围，逐步完善实名制“常乘客”数据信息；加快推进“轨道交通客流大数据研判平台”建设与运用，对客流险情即时发出风险预警提示[5]。

4.1.2 加强重点区域人群管制

地铁较容易出现人群拥挤踩踏的地点是扶梯、上下车出入口等客流容量较小的区域，即“颈瓶”区。因此要做好扶梯、出入口等较为狭窄地区的人群管制工作。首先是要根据客流量，适度调整扶梯的速度，加快出站客流量，减少进站客流量，减少客流在乘车区域的停留时间；其次要严格把控出入站和上下车的出入口的人群流量，通过人群分流设施、广播宣传等方式合理引导客流方向和速度，一旦客流量超出站区承受能力要及时采取限流、暂停进站等措施。最后是上下车站台上要合理安排引导人员数量，引导乘车有序上下车，避免出现异向和相撞等现象。

4.1.3 尽快出台错峰出行方案

探索通过政策引导中心城区或人群密集区域“错峰上下班”，或通过价格杠杆措施疏导客流，适度增加高峰时段票价或减少低峰时段票价，合理分担地铁客流压力。许多国外城市都采取多票种、多票价以平衡地铁客流分布，如纽约、伦敦、东京等地均分时段、分对象实施差别定价，一定程度上缓解了大客流压力[6]。优化地铁和公共交通的有效衔接，加快地铁沿线区域公交专用道、快速公交系统等配套建设，提高高峰时段、骨干线路的公交运能。

4.2 强化地铁日常基础管理建设

4.2.1 构建“四方联动”管控网络

“四方联动”即城管、交警、市容协管会、地铁安保人员四个管理部门对地铁周边以及地铁内部形成全面的网格化管理模式，主要是针对地铁出入口的乱摆摊、非法兜售、强行乞讨、散发广告这四种有碍于市民进出地铁的现象，通过管理整治保证地铁出入口的通畅，降低人群拥挤踩踏风险隐患[7]。同时，综治部门还要发挥牵头领导作用，对这四个管理部门进行指导、监督和考核等，保证这四者能够协调、常态化执法。

4.2.2 加大应急救援队伍建设

地铁构造的复杂性、当前社会形势的严峻性以及地铁踩踏事件救援的艰巨性决定了必须打造一支具有较高素质的从事地铁秩序维护和踩踏事件应急救援的专业队伍[8]。应整合消防、公安、武警、卫生、交通、医疗等相关部门，组建专门的城市地铁踩踏事件应急救援专业化队伍，此外还应大力支持和培养民间救援组织参与到这类地铁踩踏事件的应急救援中，加大力度将这些应急救援主体整合起来，并对其进行专业化的培训和演练，提高这些主体在踩踏事件中的应急联动能力和协调能力、实战能力。

4.2.3 加强地铁软硬件设施维护

合理规划地铁场站、安全通道、扶梯等区域的设计，尽量扩大乘客的活动区域，减少“瓶颈”区域，增设疏散引导标识、导流栏杆、紧急照明、加固分隔物等，减少“成拱”现场和异向人群相撞的现场。此外，提升安防系统技术化水平，建立城市地铁安全管理技术平台，实现风险评估、信息收集、分析处理的智能化和数字化[9]。特别是报警系统、监控系统、自动排风系统、通风排烟系统、应急照明系统以及应急广播系统的建立。

5 完善地铁踩踏应急处置机制

5.1 优化应急预案建设体系

建立健全城市地铁突发事件紧急疏散应急预案以及人群拥挤踩踏应急疏散预案，进一步明确应急响应的步骤和标准，明确应急管理过程中公安、交通部门、安监部门、地铁公司等相关部门的职责和任务，明确各个部门之间的联动机制，避免出现相互推诿或是条块分割现象。坚持“一站一预案”，尽量细化地铁突发事件人群拥挤疏散预案，加大力度对地铁系统内的大客流站点进行风险隐患排查，充分考虑各个站点的特殊性，根据各个站点的具体情况和特点，制定基于情景构建的具有针对性的人群拥挤踩踏应急疏散预案。

5.2 加强拥挤踩踏应急疏散演练

在优化地铁人群拥挤踩踏应急预案体系的基础上，进行具有针对性、实战性的应急演练，不仅能够全面提高地铁踩踏事件应急管理队伍的应急响应和应急处置能力，还能够通过演练不断优化应急预案的内容。为提高演练的真实性和科学性可借助于EXOUDS专业的疏散软件模拟地铁踩踏疏散情景，结合应急预案进行应急演练[10]。此外，应尽快建立社会公众参与应急演练机制，鼓励公众积极参与应急演练，保证大部分公众都能够有机会参与应急演练，最大限度地提升公众地铁踩踏应急技能，同时提高社会公众对地铁安全管理部门的工作的认识，以便在日常乘坐地铁的过程中能够更好地配合地铁安全管理部门的工作和安排。

5.3 建立有效的信息报送机制

通过基本立法明确事故通报和调查的程序性规定，如通报门槛、内容、时限、类别、调查的要求、职权等。此外，还可以形成常态化的“地铁治安统计公报制度”，交通运输警察部门定期进行统计、公布上一年度地铁区域治安案件及详细细节，既有助于深化社会公众对地铁安全情况的了解，也有利于警务目标的计划的调整[11]。地铁踩踏事件应急管理部门在事发现场应加强广播宣传，保持信息的通畅、及时和正确，事发后应积极开展媒体发布工作，及时向社会说明事件的基本情况，主动回应社会公众提出的相关问题，大力澄清各类谣言，树立危机管理的良好形象[12]。

5.4 提高地铁场所的安全性能

5.4.1 提高乘客的应急意识和应急技能

通过新老媒体如微博、微信、广播、视频等宣传地铁安全教育知识，在学校设立公共教学课程进行各类地铁安全教育，特别是可以与第三方机构，如各类课外教育机构、民间救援机构合作开展地铁踩踏事故应急意识和应急知识技能教育。此外，可以在地铁上下扶梯处粘贴海报、散发预防踩踏和踩踏应急逃生技能等教育手册对乘客进行地铁踩踏应急安全教育。除了要对乘客进行相应的应急安全教育之外，还需提醒乘客在乘坐地铁的过程中哪些是不良行为有可能造成伤害，特别是现在手机越来越普遍的情况下，地铁公司应提醒乘客在乘坐地铁过程中尽量减少玩手机的行为，提高对周围环境的警惕性，以免出现小波动时造成大规模的心理恐慌行为[13]。

5.4.2 确保地铁运营场所的安全性

从我国近年发生的踩踏事件来看，不少是由于地铁上下扶梯或者是其他设备出现故障而引起乘客在不知情的情况下出现恐慌心理，进而四处逃窜引起的踩踏事故，因此，对于地铁运营场所范围内的设施设备的维护和管理是预防踩踏的重点，也是提高地铁运营场所安全性的关键。比如，要对地铁上下电梯、扶梯、路面等进行定期检查，避免出现故障或者路面凹凸不平的状况；此外，在地铁出入口处、转换站处等地贴上清晰明显的标志，避免乘客在出入口处停留造成人群拥挤，杜绝乘客或者是其他人员在地铁安全出入口处堆放杂物的现象；提高科技投入，如尽快普及刷手机亦能进入地铁的便捷方法；合理安排地铁乘车车票购买自助机的排放地点和数量，并给予明确的使用指引，让乘客能够以最快的速度完成购票，减少人员在购票处的停留时间，减低人群拥挤风险，提高地铁运转速度。

5.4.3 提升地铁运营场所应急疏散水平

应急疏散能力是地铁踩踏事件应急能力的重要组成部分。提高地铁运营场所的应急疏散水平，可从以下方面强化工作：尽快制定并不断完善地铁踩踏事件应急预案；定期或不定期开展地铁踩踏事件应急模拟演练，并对演练结果进行评估进而不断修正应急预案；提高地铁工作人员和安保人员的应急素质和能力，定期进行地铁踩踏应急安全培训，并对培训效果进行考核，提高地铁工作人员排查地铁踩踏风险隐患并及时采取措施消除风险隐患的能力，特别是要提高地铁工作人员和救援队伍在突发事件初始发生紧急情况下出现的人群拥挤踩踏的紧急响应和处置救援能力。

作者单位：1.暨南大学应急管理学院
2.暨南大学公共安全与风险评估研究中心

[1]中国报告大厅：2015年我国轨道交通行业运行数据分析[EB/OL].[2015-09-09]（2016-07-19）http://www.chinabgao.com/k/guidaojiaotong/19282. html.

[2] 卢文刚.优先发展城市公共交通战略下城市地铁突发事件类型及其特点研究[J].科技管理研究，2012，（6）：21-26.

[3] 王艳.地铁踩踏事故机制分析及应对措施探讨[D].北京交通大学，硕士论文，2015.

[4] 王艳.地铁踩踏事故机制分析及应对措施探讨[D].北京交通大学，硕士论文，2015.

[5] 王瑞山，靳澜涛.地铁场所踩踏事故的生成特征与风险治理——2008年以来15起典型事故的考察[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2016，（4）：141-148.

[6] 乔永峰.我国实施地铁票价差别化定价问题研究[J].价格月刊，2015，（2）：42-45.

[7] 王瑞山，靳澜涛.地铁场所踩踏事故的生成特征与风险治理——2008年以来15起典型事故的考察[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2016，（4）：141-148.

[8] 杨鸣，江白益西：宗教活动场所治安管理初探[J].上海公安高等专科学校学报，2010，（1）：59-64.

[9] 周捷.城市轨道交通运营突发事件应急处置体系的思考[J].地下工程与隧道，2012，（1）：31-33.

[10] 卢文刚，蔡裕岚.城市大型群众性活动应急管理研究——以上海外滩“12.31”特大踩踏事件为例[J].城市发展研究，2015，（5）：118-124.

[11] 陈燕申.伦敦地铁和轻轨的治安统计公报[J].城市轨道交通研究，2013，（12）：20-23.

[12] 王瑞山，靳澜涛.地铁场所踩踏事故的生成特征与风险治理——2008年以来15起典型事故的考察[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2016，（4）：141-148.

[13] 王艳.地铁踩踏事故机制分析及应对措施探讨[D].北京交通大学，硕士论文，2015.

1.基金项目: 国家社科基金项目（12BGL108）、广东省高等教育“高校创新强校工程”特色创新项目（2016WTSCX005）、广东省科技计划项目(2012B031500010)、广东省软科学研究项目(2011B070300141)、广州市哲学社会科学规划十二五项目(13G53)阶段研究成果。