领会新要义 谋划新思路 探索新路径

□绍兴市国土资源局党委书记、局长 陈伟军

领会新要义 谋划新思路 探索新路径

□绍兴市国土资源局党委书记、局长 陈伟军

耕地是我国最为宝贵的资源，具有生产生活生态等多种功能，耕地足则基础牢、耕地稳则社会安、耕地优则生态好。从耕地保护工作的历史脉络来看，20年前中发〔1997〕11号文提出了最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度；时隔20年，中共中央、国务院发布《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（以下简称《意见》），就关系国家大局和民族生存发展大计的耕地保护工作做出新的重大部署，系统构建新时期耕地保护制度框架体系，为做好当前和今后一个时期国土资源工作提供了行动纲领。可以说，《意见》的出台，对绍兴的耕地保护工作而言，是机遇也是挑战，必须精准把握《意见》精神，进一步推进耕地保护工作再上新台阶。

一、准确领会新要义，把握耕地保护工作新要求

当前我国正处于工业化、城镇化的快速推进阶段，保护耕地的压力越来越大，保障国家粮食安全的任务越来越重。习近平总书记高度重视耕地保护工作，对加强和改进耕地保护工作多次作出重要指示批示。《意见》的出台，充分表明了中央加强耕地保护的坚决态度、守住耕地的坚定决心。抓好《意见》的贯彻落实，必须准确把握中央精神，领会其核心要义。

1.要充分认识加强耕地保护和改进占补平衡的重要意义

必须充分认识到加强耕地保护和改进占补平衡是保障国家粮食安全、加强生态文明建设、保护农民利益的迫切需要，是解决新常态下占补平衡政策面临的资源枯竭、空间错配等问题，增强耕地保护政策与经济发展适应性的必然需求，也是各级党委政府必须履行的政治责任。

2.要准确把握加强耕地保护和改进占补平衡的基本要求

要坚守耕地红线不突破、粮食生产能力不降低、农民利益不受损“三条底线”，突出加强土地规划管控、严格永久基本农田划定、加强耕地质量建设保护“三个重点”，做到占补平衡落实到位、补充耕地统筹把关到位、新增耕地质量验收到位“三个到位”。

3.要深刻领会加强耕地保护和改进占补平衡的丰富内涵

《意见》根据“五位一体”总体布局新要求，首次将耕地的生态保护建设与坚守耕地数量质量红线放于同等地位，明确“着力加强耕地数量、质量、生态‘三位一体’保护”。这是耕地保护理念和制度的重大创新，是我们做好新时期耕地保护的重要使命，必须积极践行。

二、深入谋划新思路，做好耕地保护工作新文章

《意见》分6个部分共20条，围绕实现耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，系统提出了加强耕地管控性、建设性、激励性多措并举保护政策，进一步增强了政策的系统性、协同性和可操作性。结合绍兴实际，我们必须着力做好五篇文章。

1.以少占不占为根本，做好“管”的文章

加强耕地占用源头管控，促进节约集约高效用地一直是绍兴努力的方向。近年来，绍兴市一方面严格实行“以空间定计划、以占补定计划、以项目定计划”的规划计划管控机制，抓好耕地保护的“龙头”；另一方面，认真实践行“亩产论英雄”理念，市本级和柯桥区、诸暨市、新昌县先后成功创建全国国土资源节约集约模范市、县（市），2015年以来，共消化批而未供土地33966亩，盘活存量建设用地19947亩，完成城镇低效用地再开发18956亩。《意见》的出台更进一步强化了耕地“严保严管”的工作基调，进一步突出了规划整体管控和用途管制、划定永久基本农田促进开发边界落地、提高占用永久基本农田的门槛等管控性保护管理举措，进一步拧紧了建设占用耕地的“水龙头”。

2.以占补平衡为重点，做好“调”的文章

落实耕地占补平衡是加强耕地保护的重中之重。《意见》提出要构建“县域平衡为主、省域调剂为辅、国家适度统筹为补充”的占补平衡新格局，落实耕地占补平衡任务，确保补足补优。这方面，绍兴和浙江已进行了有益尝试。在绍兴市内，建立了耕地占补平衡利益共享机制，在资金换指标的最基本交易方式下，通过多种形式进行指标交换互享，实现了占补平衡指标的市内共享调剂。在浙江省内，省级指标调剂平台为绍兴市提供了有效的旱地指标调剂途径，保障了市内重点项目及时落地。但是，要真正系统构建《意见》提出的占补平衡新格局，还需要结合实际，攻坚克难、深入探索、积极创新。

3.以质量提升为目标，做好“建”的文章

为落实中央补充耕地量质并举的要求，近年来，绍兴大力推进土地整治与高标准农田建设。“十二五”期间全市共建成高标准农田122.33万亩，2015年以来竣工并通过验收垦造耕地项目369个，新增耕地2.48万亩，其中实现新增水田1.15万亩，水田占比大幅提高；共立项旱改水质量提升项目196个，面积达4.76万亩，有效弥补了建设占用优质耕地造成的产能损失。《意见》进一步强化了高标准农田建设、耕作层剥离再利用、耕地修养生息等耕地质量建设要求。从提升耕地产能出发，新时期在严控耕地用途改变的同时，必须更加重视质量建设。

4.以利益调节为核心，做好“补”的文章

耕地保护责任要落实，关键要理顺背后的利益关系，就是要让保护耕地的地区不吃亏、让保护耕地的群众得实惠。绍兴市在2016年9月底就建立了耕地保护补偿机制，通过设置严格补偿地块、严格补贴标准、严格支出审核三道关口，加大耕地保护绩效对补偿资金发放的约束力，目前已累计发放村级耕地保护补偿近亿元。《意见》明确提出，加强对耕地保护责任主体的补偿激励，推进各级涉农资金整合，加大耕地保护补偿力度。绍兴市将进一步健全耕地激励性保护，充分调动基层和农民保护耕地的积极性，促进区域城乡统筹发展。

5.以压实责任为手段，做好“督”的文章

为推动各项政策的落实，《意见》同时提出了一系列监管考核措施，如首次提出“实行耕地保护党政同责、对履职不力、监管不严、失职渎职的，依纪依法追究党政领导责任”，首次提出“耕地保护责任目标考核结果作为领导干部实绩考核、生态文明建设目标评价考核的重要内容”。在构建耕地保护共同责任机制上，绍兴市早在2011年就建立了耕地保护共同责任机制，印发了《关于建立健全耕地保护共同责任机制全面推进耕地保护工作的意见》，厘清了各级党委、政府、各部门、基层村组和农户在耕地保护中承担的具体职责。但在具体执行上与《意见》要求还有一定差距，今年是国土资源系统“责任落实年”，我绍兴市将及时修改完善责任机制，切实从严压实耕地保护责任。

三、积极探索新路径，实现耕地保护工作新发展

《意见》立足目标导向和问题导向，明确了更加系统、完善、成熟的耕地保护制度，改革和创新了更加切实可行的占补平衡方式，对地方来说无疑是一份“上接天线，下接地气，务实管用”的好文件。贯彻落实好《意见》，就是要以严谨务实的作风，在严管严保上找差距、下实功，在落实占补平衡上既坚守原则、又正视差别，因地制宜、统筹高效推进耕地保护工作。

1.积极推进耕地垦造，持续提升耕地质量

依据《全国土地整治规划（2016-2020年）》和《浙江省土地整治规划（2016-2020年）》，全面调查后备资源情况，深入分析垦造耕地和耕地质量提升潜力，积极推动土地整治规划调整完善，编制完成“十三五”规划方案。以实施“611”耕地保护工程为契机，规范开展垦造耕地、农村建设用地复垦等工程，力争全市 “十三五”期间实现新增耕地5.2万亩以上。通过渠系配套、道路建设、土壤改良，力争“十三五”期间再建设高标准基本农田18万亩，确保数质并举落实耕地占补平衡。

2.积极深化改革创新，有效调动基层主体积极性

建立完善增减挂钩节余指标跨县交易机制，继续深化市域内指标互流互通，按照即将出台的省级节余指标交易和收益管理办法，全面摸排市域内农村土地整治资源，在充分调查全市增减挂钩指标结余和需求情况、指标产出成本、资源保护成本基础上，适时建立市级增减挂钩节余指标交易平台，引导节余指标用于住商和产业类用地项目，有效调动农村集体经济组织和农户参与农村土地综合整治的积极性，促进新农村建设和城乡统筹发展。抓住新增建设用地有偿使用费由政府性基金预算转列为一般公共预算契机，积极推进新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、用于农业土地开发的土地出让收入、土地复垦费和其他涉农资金整合，探索建立“统筹安排、综合打造、集中投入”的全方位整合机制，切实加大土地整治投入，努力实现“投入科学、安排规范、使用高效、运行安全”的资金管理目标。

3.积极探索耕地产能评价，因地制宜实施占补平衡

探索通过建设项目占补审查及开展年度区域耕地产能考核，在确保辖区内耕地及水田面积不减少、总耕地产能不下降的前提下，按照“差别化、算大账”的思路建立“点面结合”占补平衡落实机制，以缓解单个项目耕地占补质量等级差压力，并提高地方政府建设高标准基本农田积极性。

▲▲绍兴整体照片