新形势下林地管理存在的问题及对策

赵海浪

摘要：指出了林地是重要的森林资源，肩负维护生态平衡和促进社会经济可持续发展的双重使命。随着城市化进程的加快，生态环境保护和社会经济发展对林地管理工作也有了新的要求和挑战。分析了当前形式下林地管理存在的主要问题，并结合实际提出了相应的对策建议，为林地管理工作提供参考。

关键词：林地管理；存在问题；对策

中图分类号：S757

文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2017）13-0166-02

1 引言

森林资源保护是生态文明建设的核心要素。近年来，国家投入大量资金实施退耕还林、封山育林、植树造林和天然林保护等重点生态工程，使生态文明建设取得了显著成效。但违法使用林地、破坏森林资源的现象和行为也屡禁不止。因此，把住绿色门槛、守住生态红线，不以牺牲生态环境为代价去换取一时的经济增长是当前林地管理面临的最大挑战，也是实现“既要金山银山，也要绿水青山”双赢局面的关键。

2 林地管理的概念

林地管理属于国家行政管理的范畴，是国家用来维护林业土地所有制，调整林地关系，合理组织林地利用，以及贯彻和执行国家在林地开发利用、改造和保护等方面的政策而采用的法律、行政、经济和工程技术的综合性措施[1]。简单的说，林地管理包含着土地管理和森林资源管理两层意思，即包含林地林木确权、林地使用管理、林木营造、森林资源和野生动植物保护、林产品采伐和加工、林木流通运输、林地产权交易、林业行政执法等。

3 林地管理中存在的主要问题

3.1 未批先占，部门协调沟通差

根据《森林法》及实施条例的有关规定，凡涉及林地的土地审批手续，其前提条件是建设单位必须先办理占用征用林地审核手续，土地部门才能为其办理建设用地审批手续。因此，林地的使用，实质上是土地管理部门统一管理和林业主管部门专业管理相结合的双重管理形式，并且还需国土、发改、住建、农业等多个部门的主动配合和支持。但在审批林地的实际操作中，各个部门往往各自为政，缺乏沟通和衔接，没有认真贯彻落实有关法律法规规定。一些地方甚至刻意绕过林业主管部门，在未通知林业主管部门审批、未取得使用林地审核同意书的情况下，越权审批，违规办理土地审批手续，先行同意建设单位使用林地。这使得林业主管部门的审核权得不到正常行使，加大了林业主管部门依法行使林地管理权的难度[2]。

3.2 以权代法，法制观念淡薄

一些地方没有正确处理好保护森林资源与促进当地经济发展的辩证关系。受短期利益驱使，借改革或重大工程之名义，以行政行为代替法律行为，以牺牲林地和地方的长远利益为代价，以求得一些地方领导任期内的“短期政绩”[3]。此外，部分群众法制观念淡薄，林地保护意识差。很多农户认为自留山、承包山属个人所有，可任意改变林地用途和采伐林木。特别在修建乡村公路、农民自用房等不办理占用林地手续的问题比较突出。

3.3 恣意开采，滥伐盗伐现象严重

人们常常认为森林资源是可再生资源，砍伐后再造即可，因此未充分考虑林木生长周期长的特性，对林木开采毫无节制，超限额采伐、毁林开垦现象频生。甚至有些受经济利益诱惑，盗伐古大珍稀树种，捕杀野生动物，使得森林资源破坏严重。

3.4 确权困难、林地价值被低估

集体林权制度改革让绝大多数农户获得了集体林地承包经营权，确立了农户经营主体地位，进一步解放发展林业生产力。但集体林权制度深化改革任重而道远，一方面是一些山林存在林界不清、权属不明等问题，特别是当林地价值日益凸显时，相互争夺林地现象越来越突出，林地确权难度越来越大；另一方面是农户对林地价值认识不到位，随意转卖，林地价值往往被低估，导致林地交易的流转期限过长、流转价格过低、流转面积过大的“三過”问题十分突出，严重损害了林农的切身利益，阻碍林业产业的长远发展[4]。

3.5 科技投入少，林业成果转化率低

林木生长具有周期长、见效慢的特性。在生长林木多、坡度较大的山地，研制出来许多机械器材使用率低，覆盖面小，难以机械化规范管理。与农作物相比，林业科技投入的资金严重不足，创新能力不够，这些都导致了林业科研成果少、转化率低。

4 对策与建议

4.1 完善法律法规，建立部门联席机制

随着社会经济的快速发展，我国林情已发生了很大的变化，一味地只谈保护不谈发展，并不利于林业产业改革。因此，如何使林地发挥其最大的经济效益和社会生态效益，是林地管理的最大目标。一方面，上级部门应与时俱进，在符合当前国情的基础上进一步完善林业法律法规。基层机构应因地制宜，在严格执行法律要求的前提下找准当地林业特点，制定出台相关政策措施，有效地保护好林地和促进林产业发展，让林业执法更具操作性。另一方面，建立起各部门的联席联动机制，理顺关系。特别在招商引资项目实施前各级政府要召集相关单位研究项目选址的可行性，共同参与项目建设的规划评审。对涉及林地的重点、重大项目，林业主管部门还应主动上门提供优质服务，通过提前介入，化被动为主动，转变服务态度，与业主多交流、多沟通，指导业主快速高效地办理征用占用林地手续，提高工作效率。

4.2 拓宽渠道，强化林地保护宣传

受林业特性和历史因素影响，在实际中林业法律法规不像耕地管理那样深入人心。尽管林业违法门槛低、成本高，但仍有部分干部群众对林地的保护意识不强。有些带头的林业人员，一心为广大群众寻找脱贫致富门路，利用林地发展经济，但不知道办理或者没有及时办理林业相关手续，导致受到违法使用林地的处罚。因此，多渠道拓宽宣传途径，让法律法规和各项政策措施能够顺利实施，既是林业保护的需要，也是以人为本、群众路线的需要。一方面，宣传重点应放在基层，通过标语、宣传画册、短信息、电视宣传片等多形式向普通群众、建设用地单位及地方政府大力宣传林业保护相关法律，争取各级单位和个人的理解和配合，同时对一些情节严重的典型案例社会曝光，使广大群众从思想上建立保护林地资源，合法合理利用林地的正确意识。另一方面，可通过设立举报电话和平台，加强社会监督，以确保各类项目都能合法运作[3，5]。

4.3 加强执法和队伍建设，严格保护生态红线

我国林业法律虽制定了破坏林地的处罚条款，但在实际中，被查处的林地违法案件往往受行政干扰和社会各方面的压力影响，被处罚的执行力小。有些基层林业站的工作人员较少且并非专业人员，有的工作人员变换频繁，有的工作人员还身兼数职，这使得林业执法队伍素质参差不齐，林业执法力度差。因此，各林地管理部门应将打击林业违法行为作为自身的重要职责和任务，依法依规、严格执行生态红线标准，对每一起破坏林地的违法犯罪行为坚决说不。同时，还应建立林地管理机构，明确专职人员，强化培训，提高其综合素质和业务水平，不断加强林业执法队伍建设。

4.4 构建平台，加大林权改革步伐

林权是林地管理的基石。在林地管理中对集体林权制度的完善及创新尤为重要，这是调整社会生产关系，优化产业结构的重要方式。林权流转是林权深化改革的必然趋势和重要手段。各级林地管理部门应创新理念，引导林权流转，着力建立健全以流转合同制为重点的林地流转管理工作规程，积极鼓励支持基层建立流转服务组织，为流转提供有关法律政策宣传、流转信息、流转咨询、价格评估、合同签订指导、利益关系协调、纠纷调处等服务，逐步建立完善流转服务平台和网络，推动林权改革的快步发展。

4.5 增强林业创新能力，提高科技支撑

林业制度改革使林地管理模式由原来的粗放型逐步向集约型转变，这对林业产业发展提出了更高要求。加大林业科技投入，提高林地综合利用率和产业价值，是处理林地管理中保护与发展问题的重要手段之一。一方面，应做好本地需求极其迫切的林业资源项目研究，加强优良品种选育，优化产业结构，并结合当地的生态环境，因地制宜的发展林下经济，拓宽林业的纵向发展；另一方面，加强林业产业链延伸，尤其加强对林副产品深加工、高端产品的科研投入，加速林业的横向发展，不断提高林地含金量[6]。

5 结语

林地作为陆地生态系统的主体和重要的社会资源，担负着维护生态平衡和促进社会经济可持续发展的双重使命。随着城市化进程的加快，生态环境保护和社会经济发展对林地需求的矛盾就越發凸显，对林地管理工作也就提出了新的要求和挑战。因此，科学认识林地管理，不断发现新形势下林地管理存在的问题，并采取相应的完善对策，以让林地资源得到更好地保护，才能实现我国生态文明建设的宏伟目标。

参考文献：

[1]蒋代书，王洪波.林地管理工作存在的问题及对策探讨[J].林业资源管理，1997（3）：3～8.

[2]喻泽龙，普 照.对加强林地管理与监督的思考[J].林业资源管理，2006（6）：20～22.

[3]胡继平，杨君临.当前林地管理工作存在的问题及对策[J].林业资源管理，2005（4）：1～4.

[4]陆荣汉.南方农业[J].林业资源管理，2014，8（6）：31～43.

[5]陈昭全.林地管理中存在的问题与对策[J].科教导刊，2015（5）：146.

[6]张丽萍.加强林地保护管理 促进林地发展[J].中国林业产业，2016（3）：179.