集体土地物权体系研究

林丽

摘 要：私权属性一直被政治伦理性所掩盖是当今集体土地制度的一大特色，这种特性日益成为束缚农村社会发展的枷锁。集体土地制度物权属性淡薄是造成成员制度缺乏、土地禁止流转等问题的原因之一。为适应新一轮的农村制度改革的需要，本文突破传统集体土地所有权赋予其新的内涵和结构，进而构建其完整的权利体系。清晰明确的土地权利体系是响应当今促使集体土地流转的重要一步。

关键词：集体土地；所有权；土地权利体系

中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2017）06 — 0078 — 03

一、当前农村制度安排中物权制度的现状及问题

过去某段时间内我国广大农村自运行的是集体所有、集体经营的土地制度，这种集中力量办大事的土地利用模式极大地抑制了农民的生产积极性、大大降低了土地的利用率，使得中国农村在较长的时间内维持着贫困状态。改革开放后，纠正了集中经营的土地制度：在坚持农村集体掌握集体土地所有权的前提下下放土地经营权，推行家庭联产责任承包制度并沿用至今。一直以来农村集体土地的作用都被定位为保障生存，极大的限制了其作为重要财富资源效能的发挥，目前我国相关法律都对集体土地的使用做了严格的限制如：《物权法》一百八十四条规定除法定例外情形，禁止在集体所有的土地使用权上设立抵押。《土地管理法》在第四章耕地保护部分更对保护耕地做了严格的限制；其六十二条虽未禁止村民出卖、出租在基地之上的房屋，但此后的相关行政法规皆禁止宅基地及其上房屋的流转。

观察农村土地利用的运行制度，其体现出土地利用方式单一、利用主体有限、利用效率低下以及政治属性浓烈物权属性淡薄等特征，这样的制度设计和当时的时代背景以及民法发展水平相关，也造成了一下困局：

（一）农村集体严格控制集体土地所有权，禁止其入市造成流转困局。社会主义公有制的重要性使得我国政府十分重视控制集体土地所有权的归属，坚持集体土地公有制成为一项原则所有权的流转在法律中遭受严格限制：如禁止买卖，使用者身份限于在本集体内成员。

（二）忽视集体土地他物权发展，降低了农民集体使用土地资源的财产性收入。从“画家村”案件、农村集体土地上的小产权房迅猛发展等事件可以看出集体土地之上蕴含的极大的使用价值，但由于我国法律的规定这些流转行为都遭受到了严格的禁止，随着市场经济的发展、改革的深入，这种制度特征已经无法响应《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了相关改革要求。在土地共有制度背景下，所有权的归属是始终不变的且不能进入市场流转，而《决定》指出赋予农民更多财产权利，探索农民增加财产性收入渠道，可见更多的财产权所指向的对象应当是集体土地使用权的及其各项派生权利，通过使用权的流转拓宽农民财产性收入的渠道，增加其财产性收入。

（三）意识层面上长期忽视农村物权性制度安排的，造成农村集体中相关民事制度安排的缺失是阻碍新一轮农村改革壁垒。成员制度将使得集体经济内部决议机制更加规范、体现民意，村民的利益也将得到切实的制度保障；流转制度将更好地发挥土地作为重要资源的财产价值，富裕乡村农民……这些都是当前学界呼声较高的关于农村社会的民事制度安排。放任民事制度的缺失只会阻碍农村社会的进一步发展、完善。

二、提高农村制度民事色彩，加大农村社会物权制度安排

在城镇人口聚集单位如各个小区、居委会中关于共有物占有使用权、社区事务的管理权的制度设计基本符合民事制度的要求，不同于此我国农村人口集聚单位的制度设计至始缺乏民事色彩，村民对集体共有财产、共有物的管理没有民法自由意思、平等精神的融入，代替这些民事制度对财产、事务进行规制的是集体内部的小部分人的意识，这样的背景下农民集体失利的问题不难发生。我国农村的制度安排中缺乏相应的民事制度的，使得其社会制度处在无法取得进一步突破的疲软状态。

民事制度缺乏带来的各种社会问题是农村社会发展面临着难题。针对此广大民法学者理论上积极呼吁建立农村集体经济内部成员制度、宅基地抵押制度等相应的集体土地流转制度。实践层面上十八届三中全会也在相关文件中呼吁农村社会物权制度的建立和完善，在北京大兴区、河北省定州市等全国33个地放已经开始宅基地流转的试点工作，农村社会开始尝试提高其上层设计中民事制度的比重。改革实践的浪潮中为其提供积极的理论依据更是我们重要的命题。我们呼吁在农村建立的民事制度不是单个的成员、抵押、质押等制度，而是配套的、由这些单个制度组合的运作机制。通过对各种制度的构建持续提高农村制度物权属性，以至建成具有民事属性社会运作机制。当然这个体系的建立不是一蹴而就，是长期而緩慢的社会变革。

三、促进农村土地资源利用、建立集体土地流转机制

十八届三中全会明确提出了建立集体土地流转机制，为我们建立农村社会的物权制度、完善民事运行机制的第一步指明了方向。土地作为稀缺资源不仅是人们赖以生存的自然资源，更是重要的社会财富。然而在改革开放三十年间，城乡二元体制下拥有极大财富资源的农村集体并没有享受到改革开放带来而极大福利，相反成为了祖国经济腾飞的牺牲者，体制的缺陷束缚着农村土地资源的利用和经济的发展；农村集体土地的作用一直被定位为保障生存，也极大的限制了其作为重要财富资源效能的发挥。促进集体土地利用需要推动集体土地使用权入市，使其利用途径多元化、利用主体广泛化、利用方式规范化。打破当前法律法规对土地利用的限制，改革背景下建立土地流转制度势在必行。集体土地流转制度是民事制度的重要内容、也是促进土地资源发挥效益的重要途径，构建土地流转机制，让市场这个看不见的手调控相应的土地资源更能增加农村财富、促进农村改革发展。

四、构建土地流转机制前提——农村集体土地物权权利体系

通过笔者的研究发现，建立农村集体土地物权体系是建立土地流转机制的前提。农村集体土地具有保障生存、稳定政治、增加财富等复杂功能，不是所有的土地权利都适合进入市场流转，有的权利进入市场流转村民一时得力但因此影响到生存安全是不适合的。到底哪些权利能进入市场流转哪些不能，通过对土地权利体系的划分，才能使我们更加准确的定位权利的属性，及其是否适合流转、流转的方式。

（一）农村集体土地所有权内涵革新

笔者认为对所有权权利内涵的革新是对现实客观需要所做的理论概括和归纳。不同于传统农村集体土地所有权内容，其应包含：占有权、使用权、收益权、处分权、发展权五项权能。与一般财产相比土地作为稀缺资源其所有权应当具有受到相当的限制，集体土地不能脱离其公共属性。故可吸纳学者提出的发展权①，是其作为保障农民生存之重要手段，保证基本农田、维持社会稳定的必然要求。在农村土地利用过程中发展权限制这主体对农地的使用，以协调这农民集体、个体和国家的复杂关系。发展权允许国家权力介入该物权体系，限制私人民事权利的行使，保障农村集体土地权利的稳定。

（二）以集体土地所有权为基石的土地权利结构构建

界定好土地所有权的内涵后，更重要的是构建体系化的土地权利结构。土地问题是综合性、复杂性的，对该问题的解决应当从整体上予以把握，就整体改革思路而言我们主张：以所有权为基石，重点突出发挥他物权利用价值的土地权利结构体系。实践证明这种方式是有可行的具有成效的，让土地使用权与所有权分离并不断派生出其它权利，对这些权利加以类型化即有利于我们继续将土地他物权划分为更多细小的单元加以利用，也利于我们寻找权利体系适合的调整规范。

1.重点突出他物权的使用价值意味提高并强化土地使用人的法律地位，进而使其能与土地所有权人相抗衡。从19世纪开始的资本主义社会上出现了“土地所有权的现代化”的强烈要求。此后各国立法为了提高他物权在物权体系中的地位，使得土地利用人能对抗所有权人开始限制多有权的绝对性，产生了土地所有权向土地用益物权转让的现象。②体现在土地用益物权的类型随着社会的发展不断扩大，并使其能与土地所有权人相抗衡。以我国国有土地流转为例，土地使用权进入土地市场进行流转后，其以后的利用中都不受所有权的严格控制并在一定程度上享有所有权人的权能，这种现象符合现代以“利用”为中心的权利运行状态。

2.依据学说使用他人土地的权利可划分为两种不同属性的权利，分别为物权性质的和债权性质的，谓之土地利用的二元体系。①笔者认为土地利用的二元体系便能够构建起他物权的外围框架。其次由于农地还承载这特殊功能和成员属性，与此相关的权利则为权利体系的第三层次。②

综上农村集体土地地权体系应做如下划分：

第一层次所有权，所有权应为体系划分的基础这是物权制度的基本内涵。在此处我们强调坚持集体土地所有权归集体所有不变，所有权不入市流转的原则。这符合改革进度和政治稳定等要求。有些学者主张施行土地私有制积极促进所有权入市但笔者认为这是不需要的，在施行土地私有制的国家土地进入市场自由流转，进而使所有权在资源配置和财富分配的环节中起着重要的作用。在施行私有制的国家中，所有权之所以如此受重视完全是因为其在实现财富中的重要作用决定的。结合我国实际情况推动他物权入市流转，使其代替私有制国家所有权在财富分配过程中的作用，可以实现同样的促进财富增加的作用，并不一定要基于突破当前集体土地所有权归属的现状。

农村集体土地所有权应为私权应当适用私法规范，以其基础性作用为权利体系的物权属性打下基础。曾有学者认为集体土地所有权为公权，不可否认土地资源作为稀缺资源带有社会保障之目，具有调和集体和个体权利之功能和明显的公益性色彩。但笔者认为土地公有制是社会主义共有制在土地归属上所做的安排，土地所有权是土地作为财产其静态归属状态在法律上的反映，二者应该严格区分。集体土地所有权即为私权那么使用权的私权属性则自不待言适用私法并无不当。

第二层次他物权，他物权是这个土地权利体系的核心权利，应充分利用该层次的权利发挥土地的财富作用，推动其入市，构建相应的流转机制，第二层次类权利继续划分为物权性土地权利和债权性土地权利，而土地物权性权利则分为以实现利用价值为目标的土地用益物权和以实现交换价值为目标的土地担保物权，具体而言：土地承包经营权和宅基地使用权之上设定抵押权、集体建设用地使用权入股等将会产生物权性土地权利；“代耕”“转包”等形式则会产生债权性土地权利。

除去集体土地的一些特殊性，笔者认为对于土地他物权流转的规范适用与其它不动产无太大差异，应当属于私法调整范围适用关于债权和物权的规定，对集体土地规范他物权的规制发展方向应当从《土地管理》转入《物权法》等相关民事领域。就起特殊性而言体现在农村土地非经法定程序不得改变其用途，且在国家划定的基本农田范围内，基于国民生存及粮食安全的考虑，一般不得改变其用途即不可自由纳入自由流转之列，除此之外农村土地的其它法律属性均与其它不动产相同。③农村集体土地虽具特殊性但并不因此否定其私权属性，这层公益性使其受到一定底线的限制，但权利在任何领域从来都不是没有枷锁的，都是带着镣铐的舞蹈，即使在民法领域的权利也是受到一定限制的也并不因此否认它属于私法调整的范围。

第三层次具有政治、成员属性的权利，鉴于土地的承载的政治及其社会意义，该层次的权利不适用市场调节机制，不能依照民事双方的自由意思进入市场流转适，对其行使的过程中应更充分的考量其社会保障意义，由行政机关加以控制，具体包括：土地发展权、开发限制补偿权、征收补偿权和成员权等。土地发展权是主体基于社会、集体长远的长远考量对土地利用者的一种限制；土地成员权是指集体土地内部主体的成员权利，其实现需要相应的成员制度的构建，包含成员之间对土地具有何种权利以及去权利如何行使等内容。这些权利的实现和保障需要国家权力的介入，以确定农村集体土地不丧失其基本的社会保障和政治稳定功能。这一部分权利则不适应私法的相关规定，应当依靠相应的法律和行政法规进行调整。由国家行政机关在行政执法的过程中予以充分的考量。

〔参 考 文 献〕

〔1〕高圣平.新型农业经营体系下农地产权结构的法律逻辑〔J〕.法学研究，2014，（04）.

〔2〕刘经纬.我国土地权利制度的变迁与现状——以土地资源的配置和土地财富的分配为视角〔J〕.海峡法学，2013，（03）.

〔3〕梁慧星，陈华彬.物权法（第3版）〔M〕.法律出版社，2005.

〔4〕刘道远.集体土地权流转法律创新研究〔J〕.北京大学出版社，2011，（01）：60.

〔5〕刘俊.土地所有权权利结构重构〔J〕.现代法学，2006，（03）.

〔6〕丁关亮，阮韦波.农村集体土地产权“三权分离”论驳析〔J〕.山东农业大学学报：社会科学版，2009，（04）.

〔7〕谢在全.民法物权论.中国政法大学出版社，2011：426.

〔8〕陈小君.我国农村土地法律制度變革的思路与框架——十八届三中全会〈决定〉相关内容解读〔J〕.法学研究，2014，（04）.

〔9〕王利民，周友军.论我国农村土地权利制度的完善〔J〕.中国法学，2012，（01）.

〔10〕王泽鉴.民法物权〔M〕.北京：北京大学出版社，2010.

〔责任编辑：陈玉荣〕