国家治理视域下的现代化户外运动治理模式研究

罗锐

摘 要：采用文献资料法、专家访谈法对我国户外运动治理模式进行了研究，发现我国户外运动目前存在文化价值缺失、政策有真空、管理机制不完善、行业恶性竞争、产业信息不通畅、安全救援体系不完整等问题，提出了倡导“生态、和谐、文明、环保、健康”的户外运动理念，制定专门户外运动立法，政府行政管理权利从协会商业运作行为分离出来，合理定价，建立从保险到救援的完善安全保障体系。

关键词：国家治理 现代化 户外运动 治理模式

随着我国国民经济的快速发展，户外运动逐步成为满足人们精神追求的重要手段，成为当下时尚健康生活方式的重要内容。近年来，我国户外运动呈现出“井喷式”发展态势，出现了产业形态的多样化、产业内容的丰富化、产业结构的层级化、产业趋势的大众化等新的特征，这种“爆发式”的发展必然带来越来越多的发展风险，出现法制和管理真空，从而影响户外运动的发展速度和可持续发展动力，亟需建立新型的治理模式，推动户外运动的发展。

国内外学者从政策体系、行政管理体系、发展现状、安全保障体系等方面分别进行了大量深入和相对独立的研究，为现代化户外运动治理模式构建奠定了理论基础。其中李萍、李艳翎、李骅在《中国户外运动公共政策现状分析》中详细阐述了我国现行的法律、法规和相关管理制度，并对法律真空进行了阐述和分析。王立平等在《当前我国大众户外运动发展现状研究》中，其调查显示户外运动的组织形式缺乏专业性，往往导致诸多事故发生，威胁着户外运动的健康发展，客观反映了行业现状。冯魏、仝二宝在《我国户外运动安全事故的特征分析与对策研究》中提出了建立我国户外运动安全保障体系。上述研究分别从不同的视角进行了论证和建议，但都局限于微观层面的某个领域的，因此，从国家治理视域下作为方法的突破口，更有利于在宏观层面形成协同性的治理模式。

1、研究对象与方法

1.1 研究对象

本文研究的对象是国家治理视域下的现代化户外运动治理模式。

1.2 研究方法

文献资料法：通过文献调查与分析，掌握国内外有关户外运动的研究成果，形成对国外户外运动治理过程及具体的治理内容体系的全面认识，为本研究奠定基础。

专家访谈法：走访户外运动领域的专家、学者、官员，从不同角度调研户外运动治理的具体路径，保证研究结果的科学性和实用性。

2、研究结果与分析

2.1 国家治理视域下的现代化户外运动治理模式的内涵

党的十八届三中全会《决定》提出了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”政府的执政理念发生了变化，开始由管理主导型向服务指导型过渡，为户外运动的治理指明了方向。那么，我国户外运动要实现国家治理现代化，首先要实现治理体系和治理能力现代化，建立制度化、规范化、动态化的治理体系。也就意味着需要考虑六个方面的问题：第一，户外运动的中国核心价值内涵是什么。第二，健全的政策、制度。第三，明晰的行政管理有权责划分。第四，合理的市场调节杠杆机制。第五，系统的行业动态信息评价和反馈机制。第六，完善的安全保障体系。而这些仅仅依靠政府、行业协会、俱乐部中某一元是无法实现的，必须要从宏观层面搭建现代化的治理模式，多元联动，既做到有法可依、有章可循，又做到权责分明、保障有力，才能够始终把握户外运动发展的正确方向，合理规避发展风险，形成至上而下的现代化、可持续的发展模式。

2.2 我国户外运动治理现状分析

2.2.1 我国户外运动核心价值

目前，我国已经开始重视户外运动文化价值的推广，“安全、生态、健康、文明、和谐” 的理念也被越来越多的人接受，参与者更加珍惜人与自然的交融，注重对环境的保护，最有代表性的是王云龙在中登协网站上提出的“安全、科学、理智、团队、环保”的户外运动理念。但是，当前户外运动的“唯金主义”价值文化泛滥，很多从业者对利益的追逐越来越疯狂，为了蝇头小利，夸大户外运动的功能，肆意开发资源，随意破坏环境，催生了户外运动文化乱象，悖离了户外运动本身所强调的价值理念。要解决这一问题，亟需从国家层面提出鲜明的户外运动核心价值理念，并采用全域的导向性文化传播模式，促使中国特有的户外运动核心价值体系和行业价值典范形成，更好的为全民健身事业服务。

2.2.2 我国户外运动政策法规

我国现阶段户外运动相关政策主要从三个层面来制定的。一是国家层面颁布的法律、法规和管理办法、实施意见，包括《国内登山管理办法》、《攀岩攀冰运动管理办法》、《高危项目管理办法》、《关于加强登山户外运动的组织和安全工作的通知》、《中国登山协会登山户外运动俱乐部管理办法》（试行）、《高山向导管理规定》、《外国人来华登山管理办法》等。二是地方协会层面制定的管理办法，如：《四川省登山户外运动协会团体会员单位管理办法》（试行）、《甘肃省登山及户外运动管理办法》等。三是俱乐部和旅游景区层面制定的管理规定。这些政策、法规的出台，在一定程度上规范了户外行业的发展，但同样存在范围较窄、约束性和强制力还有待提高，在处理很多实际问题的过程中，经常出现无权执法、无法可依的尴尬境况，需要从国家层面专门制定一部系统的户外运动法规，作为户外运动的发展准绳。

2.2.3 我国户外运动管理体系

我国户外运动的管理体系至上而下依次是中国登山协会、登山运动管理中心、各省市的登山户外运动协会、户外运动俱乐部。这种管理体系存在几个问题，一是政府管理部门既是政策的制定者、执行者，又是市场的参与者，性质归宿不够明晰；二是制度能够高屋建瓴，却很难落实，尤其表现在政策到县级及以下部门，由于没有户外运动的具体管理部门和管理人员，文件就成了一紙空文；三是权责难分，监督、管理的具体内容归宿究竟是旅游局、体育局还是工商局，没有明确界定，执法很难进行。

2.2.4 我国户外运动行业现状

户外运动市场乱象丛生，邵强在《户外运动俱乐部运营模式研究》中指出了户外运动俱乐部注册门槛很低，有很多通过网络营的手段，AA制模式成为“新宠”，安全问题得不到保障。同时，户外从业人员资质缺乏严格的审批和管理，安全事故频发，延伸出市场价格的恶性竞争等问题，打破了市场本身所需要的价格平衡，直接影响到服务的质量。在欧洲，从事户外运动工作的人员必须通过专业的、系统的考核，把职业资格证书作为行业的准入门槛。行业协会成为管理的主体，由协会制定相关的行业标准。

2.2.5 我国户外运动行业发展信息评价与反馈机制

我国户外运动行业发展目前还缺乏合理的信息评价与反馈机制，很多行业信息得不到收集、整理，这就导致了决策機构不能及时、有效的了解行业动态，无法客观评价政策的实施效果和评估俱乐部运营的合理性，进而制定相应的管理办法，进行宏观调控。在2013年四川旅游学院中法户外志愿者交流项目总结中就提到，法国户外已经建立了完善的信息评价与反馈机制，由协会组织成立专门的信息小组，负责市场信息综合评价研究，把握市场的发展动态，并及时为决策者提供决策信息，而这些研究信息的来源除了志愿者走访调查外，更多的是来自各地的市场运营组织通过网络报送系统定时递交的市场报告和意见。这些方法都是可以借鉴的。

2.2.6 我国户外运动安全保障体系

到目前为止，我国在户外运动安全保障体系的建设急需加强，这主要涉及到三个方面。首先是保险政策，刘雪芹、黄世席在《美国户外运动侵权的法律风险和免责问题研究——兼谈对中国的借鉴》中提到：有关文件仅仅对部分户外运动项目的保险做了强制要求，并没有规定运动中的风险负担以及伤亡赔偿问题。无法可依，这就给意外伤害事件的赔偿处理带来了困难。其次是保险业务，我国户外保险业务近几年发展迅速，先后出现了中亚、美亚、绿野、平安、逍遥等从事户外保险的公司，国外如法国的安盛等都已进入中国市场，但安全救援及医疗体系还很不健全，在事故中往往以赔付为主，对于因救援产生的其他费用制定了很多不合理条款，很难报销。第三是救援体系，现有的救援体系包括两大类，一种是各省市协会组织的救援队，这些人员往往是户外运动爱好者组成，缺乏专业的装备和救援经费；而另外一种是冯魏、仝二宝在《我国户外运动安全事故的特征分析与对策研究》中提到的军警、医生参与的政府救援，缺乏户外专业救援技术。上述两种救援方式，一旦发生意外，都很难达到救援目的。

3、结论与建议

3.1 建议

3.1.1 倡导“生态、和谐、文明、环保、健康”的户外运动理念

理念的传递实际上绝大多数时候是靠户外运动的组织者传递的，要加强组织者对户外运动开发过程中的生态重视，倡导和谐、文明的户外参与行为，树立热爱自然、保护环境的意识，所有问题的落脚点就是专门制定出台《户外运动参与行为规范》，要求所有参与户外运动的人员都必须遵循《规范》中的要求，树立正确的户外运动核心价值理念。

3.1.2 研究户外运动法制空白，提出法制规划建议

针对户外运动专门出台相关法律，包括户外运动俱乐部申报条件，户外从业人员的资质要求，户外保险的法律依据，以及户外运动救援体系建设要求，保障户外运动从组织机构到专业人员、从户外运动保险到户外运动救援都有法可依。

3.1.3 政府行政管理权利和协会商业运作行为分离出来，完善管理体系

目前，国家正在推行政协分家，足球、篮球等协会已经做出了大胆尝试，中国登山协会也需要改革管理机制，避免采用行政干预的手段进行市场运作，从而降低了户外运动本身良性的竞争与发展。

3.1.4 合理定价，确定准入门槛

针对现有的市场混乱竞争，由物价局对不同时间、不同产品、不同专业服务水平的户外运动产品定价，并有工商局监管实施，营造公平、开放、规范、和谐的良性市场竞争机制。同时，加强网络监管，对AA制发起者要求必须依托户外俱乐部组织活动，并具有户外运动相关资质。

3.1.5 建立完善的安全保障体系

建立一套完善的安全保障体系，从法律层面建立依据，从救援层面借鉴美国高山探险应急救援体系和法国高山探险应急救援体系中设置政府性质的救援组织、行业救援协会和保险机构联动的救援模式，对开发区域要明确标示标牌，最后形成完善的安全保障体系。

3.2 结论

我国户外运动要建立完善的治理体系，需要树立“安全、生态、健康、文明、和谐”的理念；制定专门的户外运动法规，作为户外运动的发展准绳；从国家到县、乡镇都应明确户外运动的具体管理部门和管理人员；行业协会去行政化，成为管理的主体，由协会制定相关的行业标准；同时建立了完善的信息评价与反馈机制，把握市场的发展动态，并及时为决策者提供决策信息；最后建立起完整的户外运动安全保障体系，确保参与者的安全。

参考文献

[1]李萍，李艳翎，李骅.中国户外运动公共政策现状分析[J].体育文化导刊，2007（6）：13-15.

[2]王立平，孙妍，王磊.当前我国大众户外运动发展现状研究[J].山东体育学院学报，2012，28（4）：19-23.

[3]冯魏，仝二宝.我国户外运动安全事故的特征分析与对策研究[J].南京体育学院学报（自然科学版），2012，11（2）：129-132.

[4]邵强，李山，龚建芳.户外运动俱乐部运营模式研究[J].体育文化导刊，2011（8）：70-73.

[5]刘雪芹，黄世席.美国户外运动侵权的法律风险和免责问题研究——兼谈对中国的借鉴[J].天津体育学院学报，2009，24（3）：253-256.