健全完善我国公职律师制度问题探讨

摘要：公职律师制度是我国在建设法治政府、法治国家进程中推行的一项非常重要的司法配套制度。然而从实际运行状况来看，该制度并未得到理论界和实务界的应有重视。当前公职律师工作存在缺乏统一协调推进、公职律师法律地位尴尬、职能分工模糊等突出问题，亟需制度层面的规范和完善。本文兼顾理论构建和现实需求，从明确法律依据、统一协调推动、创新管理体制机制和加强公职律师队伍建设等几个方面提出了健全完善我国公职律师制度的路径和设想。

关键词：公职律师；公职律师制度；法律依据；体制创新

中图分类号：D926504文献标志码：A文章编号：1002-7408（2017）07-0124-04

基金项目：河北省法学会2015年度法学研究重点课题“公职律师制度建设探析”（HBF[2015]D003）；2017年度河北省高等学校人文社会科学研究指导项目“高校法律援助运行的制度化研究”（SZ17003）。作者简介：张哲（1976-），女，河北沧州人，河北司法警官职业学院讲师，法学硕士，研究方向：司法制度、法治理论。

公职律师在促进政府依法行政，推进民主法治建设、维护社会和谐稳定方面发挥着重要作用，日益成为法治国家尤其是法治政府建设的重要力量。十八届四中全会明确提出“构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍”，其指明了公职律师的发展方向，意味着公职律师将迈入更好更快的发展阶段。本文拟围绕公职律师的制度建设问题，以H省公职律师发展现状为研究基础，通过调研考察、比较分析和研究论证，兼顾理论架构和现实需求，提出建设我国公职律师制度的初步设想，期望能对我国公职律师队伍的规范发展、公职律师制度的逐步完善和全面推行有所裨益。

一、公职律师的概念辨析

研究公职律师制度，首先要明确公职律师的概念，这是构建与完善公职律师制度的前提和基础。“公职律师”一词自1994年司法部第一次提出，至今已有20余年。关于公职律师的定义，理论界和实务界至今尚未形成权威统一的说法。有学者认为，“所谓公职律师就是具有律师资格的政府和企业的法律顾问”；[1]有学者认为公职律师是指“国家机关和国有企业事业单位中具有律师资格并持有律师执业证书，且在本机关或本单位专门从事法律事务工作，提供法律服务的人员”；[2]有些观点则认为公职律师仅指政府律师，提出“公职律师是在政府机关内部占有行政编制，具有律师执业资格，专门从事政府内部法律服务工作的国家公务员”。[3]司法部在《关于开展公职律师试点工作的意见》中将公职律师的任职条件表述为，“在政府职能部门或行使政府职能的部门专职从事法律服务的人员”，即将公职律师界定为政府律师。那么，公职律师是否等同于政府律师？公职律师与其他关联概念有何异同？我们有必要对几个概念进行比较辨析，从而厘清公职律师的内涵与外延。

1.公职律师与政府律师。政府律师一般是指依法取得律师执业证书，供职并专门服务于政府及政府部门为其提供法律咨询、办理法律事务的国家公务员。其特点是为政府提供法律服务，服务对象具有针对性，服务范围具有单一性。公职律师的服务范围是国家行政机关、法律法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位和政府法律援助机构。公职律师是一个属概念，政府律师仅是公职律师的一个主要类型，虽然公职律师在大多数情况下主要是为政府提供各类法律服务，但除了為政府提供法律服务之外，其还为法律法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位及政府法律援助机构提供法律服务。可见，公职律师不等同于政府律师，公职律师所涉及的范围更为广泛。

2.公职律师与政府法律顾问。法律顾问这一称谓在我国存在的时间较长。政府法律顾问专指依法接受政府聘请，以自己的专业知识和技能为政府提供多方面法律服务的专业人员。[4]政府法律顾问一般由社会律师担任，依据双方签订的聘用合同开展各项服务工作。法律顾问与服务对象之间是委托关系，其虽然参与政府法律事务，但并不是政府公务员，其服务具有阶段性和外部性。而公职律师是隶属于其服务对象的，是服务单位的内部人员，其工作内容由法律、法规、规章或其所在单位进行规定，其职责范围较之政府法律顾问更为广泛，不仅包括为政府提供法律咨询意见，而且包括参与政府规范性文件的起草、审议及修改，代理参加诉讼和仲裁，受政府委托代办具体的法律事务等方面。

3.公职律师与法律援助律师。法律援助律师是由政府出资委托为社会弱势群体提供无偿法律服务的律师，其主要任务是帮助弱势群体，通过为他们提供无偿的法律援助使其合法权益得以平等实现。目前，我国的法律援助律师可分为广义和狭义两种。广义的法律援助律师，既包括接受法律援助机构的指派，为某一个案件提供法律援助服务的社会律师，也包括专门从事法律援助服务的专职律师。狭义的法律援助律师，是指受聘于法律援助机构或政府其他部门，具有律师资格，专门从事法律援助事务的人员，这部分人员也即公职律师。可见，公职律师和法律援助律师二者相互交叉，既有分离亦有重合。需要注意的是，根据司法部的最新精神，公职律师不再允许办理法律援助案件。

综合多种观点，辨析相关概念，笔者认为我国公职律师的概念可表述为：具有中华人民共和国律师资格或法律职业资格，依法取得公职律师执业证书，为政府部门或具有社会公共管理、服务职能的事业单位、社会团体提供专门法律服务的公职人员。据此定义，公职律师应具备以下几个特征：一是身份的双重性。公职律师既是执业律师又是公职人员，一方面具有中华人民共和国律师资格或法律职业资格，依法取得公职律师工作证书；另一方面属于国家公职人员，列入国家财政编制，享受公务员（或参公）待遇。二是业务的特定性。公职律师的服务对象是政府部门或具有社会公共管理、服务职能的事业单位、社会团体以及符合规定的法律援助受援人。除此之外，公职律师不得向社会提供法律服务。三是服务的无偿性。公职律师无论受理案件的数量和种类多少，均不得收取费用，其业务经费列入国家财政预算，由国家予以保障。其本人在享受国家规定的工资待遇的前提下，无偿为其所在单位提供服务。四是管理的多重性。公职律师既受其所在单位的直接管理、也受律师协会业务的行业管理，同时还要受司法行政机关的指导和监督，管理模式呈现出交叉性和多重性。

二、我国公职律师工作现状和存在问题

自2002年10月《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》颁布以来，在司法部的积极推动下，全国各地公职律师试点工作广泛开展起来。全国31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团都陆续建立了公职律师试点，中国证监会、全国妇联、全国总工会、国家质检总局等15家中央部门均已开展了公职律师试点工作。特别是近两年来，我国公职律师试点发展迅速，公职律师人数大幅增加，这与十八大以来依法治国基本方略的稳步实施、与国家的高度重视和政策支持密不可分。十八届四中全会要求各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，同时要求明确公职律师的法律地位及权利义务，理顺公职律师管理体制机制。当前，加强公职律师的制度建设是全面推行公职律师的重要保障。

研究公职律师制度建设问题，必须深入了解我国公职律师的发展现状，总结试点工作以来的成就和不足，分析问题存在的深层次原因。为此，本课题组以H省为样本，对该省公职律师工作开展状况进行了全面深入的调研。

按照司法部要求，H省于2002年选取以省会为主的四个城市率先开展公职律师试点工作。2003年，来自四市商务、公安、房管、政府法制办等部门的7名公务员成为省内首批公职律师。随着政府依法行政工作的不断推进，H省公职律师试点工作逐步扩大到各设区市政府部门。2013年，H省首次将公职律师试点扩展至县级政府部门，省国税局、省公安厅、省商务厅、省总工会、省知识产权局以及省边防总队等多家单位也陆续建立了公职律师试点。经过十多年的稳步发展，公职律师已遍及H省11个设区市，涵盖法制、公安、工商、工会、建设、规划、财税、环保、法制办、国土、海关、劳动和社会保障等90多家单位，其中国税、地税已在省、市、县（区）三级开展试点。截止到2014年底，H省公职律师数量较2012年底增长59%，2015年H省公职律师人数迅速增长到306名，截至2016年底，H省公职律师数量已达400余名。

15年来，H省公职律师试点工作在探索中发展、在发展中规范、在规范中提高。该省司法厅先后制定出台了《关于进一步规范公职律师管理工作的指导意见》《关于加快推进公职律师试点工作的意见》，针对全省公职律师试点工作实际，提出规范和加快推进公职律师工作开展的具体规定与要求。近年来，公职律师已日益成为政府决策的法律参谋和依法行政的法律帮手，有力地推动了政府部门依法行政、科学决策，在法治政府建设中发挥了积极作用。H省公职律师工作取得的成绩有目共睹，但实际运行凸显的问题亦不容忽视。诸如法律规范尚不健全、管理体制尚不顺畅、部门之间缺乏统一协调等突出问题折射出全国公职律师工作所面对的共同困境。课题组通过对H省各地市典型单位的走访调研，将公职律师工作推进过程中面临的主要问题总结分析如下。

1.法律依据不明确。我国公职律师的存在依据是2002年司法部出台的《关于开展公职律师试点工作的意见》，此后相应的法律、法规、规章并没有及时配套到位。我国的《律师法》自制定到三次修改，都没有对公职律师有所涉及。2012年10月26日修订通过的《律师法》第2条规定：“本法所称律师，是指依法取得律师执业证书，接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员。”也即律师必须具备三个条件：第一，依法取得律师执业证书；第二，接受当事人的委托或者指定；第三，为当事人提供法律服务的执业人员。第11条规定“公务员不得兼任执业律师”。根据以上条款，公职律师是否属于律师群体，是否应当受《律师法》调整，公职律师是否为执业律师法律地位不明。《律师法》的上述规定直接导致公职律师的地位含糊不清，排斥了公职律师在当前法律状态下的合法存在，使得公职律师师出无名，处境尴尬。法律依据的缺失，导致实践中公职律师工作的推行更多取决于行政领导的重视程度，这极大地制约了公职律师的规范化发展，也与普遍建立公职律师的要求相冲突。

2.管理体制不科学。公职律师身份的双重性使得对其管理呈现出多重性，管理部门涉及公职律师所在机关或组织、律师协会和司法行政机关。各地试点多对公职律师的管理作出了原则性的规定，即由所在单位主要负责身份管理，司法行政机关主要负责资质管理，律师协会主要履行行业管理职责。而对于公职律师管理工作的具体分工则规定不明确，缺乏科学有效的交流协调体系。实践中很难界定所在单位、司法行政机关及律师协会的管理权限，对三者之间管理功能如何实现及衔接也缺乏有效的制度设计。此外，由于我国在推行公职律师制度试点时，没有对公职律师的管理模式做出统一的规定，造成了地方各自试行、多种模式并存的局面，目前我国还没有形成一套统一的主导性管理模式。

3.职能分工不明晰。公职律师的职责范围与政府法制部门、法律援助中心的职责多有重叠与交叉，职能分工不明晰。《意见》中规定了公职律师的主要职责包括为政府或部门提供法律咨询、进行法律法规的起草、修改、审查以及受委托处理其他法律事务等，这些职责内容与法制办公室所承担的职责基本相同，且第五项职责所承担的法律援助义务与法律援助律师职责重叠。其中，公职律师与政府法制部门职责重合问题尤为突出，二者职能混同不仅造成行政资源的浪费，同时也弱化了公职律师制度设置的必要性和不可或缺性，导致公职律师工作缺乏必要协调和统一性。明确公职律师和政府法制办的关系、界定二者的职责范围是完善公职律师制度必须解决的问题。

4.业务行为不独立。公职律师的业务范围是为其所隶属的单位提供法律服务，公职律师与服务单位的特定隶属關系容易破坏其履行职责行为的独立性。一方面，作为政府公职人员，公职律师不仅要从政府及其职能部门获取薪水报酬，且职务晋升要受到行政机关上下级关系的束缚，诸多利益关联使之难以保持执业的独立性。另一方面，公职律师岗位活动基本依照于本单位的安排，主要任务是协助职能部门处理各项业务，维护职能部门的利益和发展，多是被动地处理法律事务，业务活动缺乏独立性和专业性。独立性和中立性的缺失导致其在开展业务活动时很难保持公正性，这在很大程度上影响了公职律师制度效用的充分发挥，有违公职律师制度设计初衷。

5.激励机制不给力。公职律师由于其公职性身份，工资待遇与普通公职人员并无差异，其晋升的通道在某种程度上甚至还不如普通公职人员顺畅，而现阶段公职人员职务的高低是影响收入的一个重要因素。与普通公职人员比较，公职律师需要取得律师资格证书或法律职业资格证书，这需要时间、精力及资金等的大量付出，同时还要求具有办案实践经验。与社会执业律师相比，两者在专业教育程度、业务知识的学习、经验的积累等方面几乎没有多大差异，但两者的收入却差距甚大。这种收入與付出的不对等性，在一定程度上阻碍了精英律师加入公职律师队伍，不利于公职律师事业的长远发展。另一方面，由于受编制等原因限制，行政单位无法大量引进具有法律职业资格的人员进入公职律师队伍，造成专业人才严重短缺。

三、域外公职律师制度的考察

公职律师起源于英美法系，多称政府律师，迄今很多国家和地区都建立了政府律师制度。从各国（地区）的法治政府建设经验来看，公职律师充分参与并发挥了重要的作用，并已成为律师队伍的重要组成部分。英国、美国、新加坡以及中国香港等一些法治发达国家和地区已经形成了比较完善的政府律师制度，考察这些国家和地区的做法对于推动我国的公职律师制度建设具有重要的借鉴意义。

英美作为律师业高度发达的国家，已确立了一套较为成熟的政府律师制度。英国政府设有专门的政府法律服务机构，拥有相当数量的政府律师，其服务于40多个政府部门和公共实体。英国的政府律师制度发展到今天，政府律师与社会私人执业机构的律师在权限、责任和范围上，已经没有任何区别。[5]美国的政府律师分布在联邦和各州政府中，主要为行政决策提供顾问咨询以及代表政府处理有关诉讼。法律诉讼职能和法律顾问职能分离，部门法律顾问办公室不承担诉讼职能，所有涉及联邦政府和部门的诉讼，均由司法部律师代理，在具体案件的诉讼中，部门律师只能辅助参与其中的工作。

新加坡政府律师服务的内容主要是解释法律的意旨和要求，提供法律风险分析，出具相应的意见、建议；担任政府的诉讼代表（理）人；负责立法案及修订案的起草。作为政府律师，他们不对政府之外的当事人提供法律服务。新加坡的政府律师虽然属于公务人员，但在人事管理上又不同于一般的政府工作人员。他们由专门的法律职业委员会进行选任、定岗、转岗、撤职、晋升、纪律处分、辞退等。[6]新加坡政府律师同社会律师一样，要接受行业组织的自律管理，遵守职业道德，遵守执业纪律，并且两者间已经形成了较为成熟的交流互动机制，公职律师和社会律师两者之间可以自由流动。

香港公职律师制度承袭了英国法律制度传统，成长于香港独特的社会人文环境，形成了自己独有的特点。首先，建立了完善的法律制度。从《香港特别行政区基本法》到《律政人员条例》以及《法律执业者条例》甚至《防止贿赂条例》，香港建立了一整套公职律师法律制度，对公职律师人员范围、职能、职业道德、执业规范等都作了明确的规定，为香港公职律师依法履职提供了坚强的制度保证。其次，强调公职律师执业的独立性。尽管公职律师受聘于政府部门，但其不能仅仅站在政府机关的角度，而是要切实维护国家和社会公众的利益。在政府部门制定政策法规的过程中，香港公职律师遵守“只议不决”的原则，较好地保持了中立性。第三，建立了法律职业共同体之间的有序交流。在香港，每名律师均为法院人员，律师与法官之间存在着“互补”关系，法官基本上是从律师中选聘的。[7]香港地区的经验值得学习和借鉴。

四、健全完善我国公职律师制度的构想

根据对H省公职律师工作开展的调研情况，针对其折射和反映的我国公职律师制度的现状和问题，借鉴其他国家和地区实行公职律师制度的成功经验，这里探讨提出健全和完善我国公职律师制度的初步构想。

1.成立权威机构，统筹协调推进。公职律师制度的建设是一项跨部门、跨行业的系统工程，需要协调律师制度、公务员制度、行政机构设置、行政人员编制以及各部门利益冲突等诸多问题。而司法部显然难以独自承担全国公职律师制度的建设工作。由此造成的后果是，对于公职律师的法律定位与人员编制以及政府雇员与聘用制公务员、公职律师组织机构与法制办公室的关系等重要问题无法界定清楚，各地公职律师试点缺乏必要的协调和统一。[8]由于体制所限，制度优势难以体现。各地试点中暴露出的运行不畅、作用难以充分发挥等一些问题充分说明了这一点。司法部虽然先后出台指导意见，但其作为一个部门，无力将公职律师置于整个律师制度的框架中进行设计。为此应考虑将建立公职律师制度纳入全国司法体制改革系统工程，由中央司法改革领导小组进行统筹规划，协调相关部委，做好顶层设计。建议成立更高层级的专门权威机构，协调司法部和其他相关部委的职责、权限和分工，强力推进公职律师制度的建设和完善。

2.明确法律依据，加强法律保障。现行《律师法》中对公职律师规定的缺失，导致公职律师于法无据、身份模糊，这已成为公职律师制度建设的重大法律障碍。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，明确两公律师法律地位及权利义务，理顺两公律师管理体制机制。毋庸讳言，《律师法》是我国全面建立和推行公职律师制度的首要法律依据。因此，建议立法机关尽快修改《律师法》，废除第11条“公务员不得兼任执业律师”的条款，同时对律师的范围、地位、性质、功能等方面作出涵盖公职律师的修订。其次，由国务院负责制定《公职律师条例》，明确规定公职律师的准入条件、活动原则、工作机构、管理体制、权利义务、培训奖惩及工资福利等相关内容，以规范公职律师的管理。此外，还需为公职律师提供配套性立法，在诸如立法法、信访条例、法律援助条例、公务员法等法律法规中增加有关公职律师的内容，从而为建立完备的公职律师制度提供必要的法律保障。

3.确立公职律师机构，推动管理体制创新。公职律师应当坚持律师的独立性品格，这是其制度设计的重要原则。课题组在调研过程中发现，在公职律师的制度设计中，公职律师的管理模式是各个地方做法差别最大、意见最不统一之处。有鉴于此，应整合目前我国现有公职部门的法律服务人员队伍，确立统一的公职律师组织机构。建议以一定范围为界限（如以县级政府为单位）建立公职律师事务所，采取集中管理模式，由公职律师事务所对所辖公职律师的人事关系、组织关系、工资关系进行统一管理，以确保公职律师依法独立开展执业活动。前文已述，现阶段公职律师的管理涉及到三方主体，如果成立上述公职律师事务所，三方权责关系即得以明确：司法行政机关依法对公职律师事务所及公职律师进行监督指导；律师协会依法对公职律师事务所、公职律师履行行业管理职能；被派驻单位在公职律师体系中只需履行物质保障职能即可。这样就防止了公职律师因与服务单位的利害关系而可能影响执业的独立性和公正性的情形。

4.合理界定职能范围，明确与政府法制机构分工。公职律师与政府法制机构的职能多有交叉，从长远规划，可以考虑通过严格规范政府法制部门工作人员准入制度，对法制部门的专业人员队伍进行重构，逐步实现公职律师对法制工作人员力量的“置换”。但是，目前条件尚不允许二者相互取代，需要解决的问题是如何合理界定两者的职能范围，如何使两者资源共享、优势互补，共同为法治政府建设提供优质高效的法律服务。明确公职律师和法制部门的职责分工，一方面，可将法制部门的职能范围明确为侧重于法律、法规等规范性文件的制定和审查，协调部门之间的法律活动和处理实施过程中出现的矛盾等方面；另一方面，也将公职律师的职能明确为侧重于具体法律业务的处理，如代理政府或部门参与诉讼、非诉讼业务，提供法律援助等。理顺二者关系，明确各自分工，可促进法制办和公职律师的共同发展，避免出现互相掣肘的情况，以节约法治资源，提高各项业务的效率。[9]

5.建立有效激励机制，加强公职律师队伍建设。建立科学、务实的激励机制是公职律师制度长远发展的必然要求。针对公职律师职业的特殊性和身份的双重性，应设立特别的激励机制，以调动公职律师的积极性，保证公职律师队伍的稳定性和持续发展。一是在薪金报酬标准上，对公职律师的待遇应高于同级别的一般公务人员，否则难以体现其专业劳动价值，此外还应根据公职律师提供法律服务的具体情况，如代理诉讼、解决纠纷、起草文书等执业行为的质量和数量，向其发放一定的业务津贴。二是建立公职律师技术职称制度。公职律师作为专业技术类公务员，存在发展渠道狭窄、专业水平无法量化等问题。建议设立公职律师专业技术职称评定制度，参照现行的律师评定标准和办法授予其专业技术职务，并享受相应的职称待遇，以拓展公职律师的提升空间。三是拓宽公职律师和社会律师的沟通与交流渠道，建立长效培训机制，为公职律师专业知识和执业技能的提升提供优质平台。另外应增加公职律师编制，完善招录选用程序，建立科学、严格、开放的公职律师准入机制，吸纳更多的优秀法律人才进入公职律师队伍。

参考文献：

[1]张耕.中国律师制度研究[M].北京：法律出版社，1998.

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[6]赵德关.新加坡政府律师职能广泛[EB/OL].中国普法网，（2014-06-03）.http：//wwwlegalinfogovcn/index/content/node=66708.

[7]钟玮.我国公职律师制度研究[D].南昌大学，2011.

[8]谭世贵.简论完善公职律师制度[N].光明日报，2009-10-27（10）.

[9]杨明娜.试论公职律师制度的建立与完善[J].中山大学学报论丛，2005，（4）.

【责任编辑：张亚茹】