河南省学前教育资源配置的现状调查

时明德

摘要：学前教育作为一项社会性公益事业，其资源优化配置对满足人们的教育需求，促进教育公平具有重要的现实意义。本研究调查表明，尽管河南省学前教育事业发展取得较大成就，但也存在许多困境，不能适应新型城镇化发展和河南省“十三五”规划发展的需求。具体表现在：学前教育资源总量不足、农村学前教育发展缓慢、学前教育经费投入不足、幼儿教师整体素质不高、学前教育资源配置管理体制不健全、科学保教水平不高等。

关键词：河南省；学前教育事业；资源配置；发展现状

一、引言

资源有自然资源和社会资源两大类。其中，社会资源是指社会经济活动中人力、物力和财力的总和。随着社会经济的快速发展，社会资源会出现不均衡性、稀缺性等特点，必然会造成资源配置的现实困境，这就需要依据社会发展的变化和需求，对有限的社会资源在不同地区和部门，根据不同用途进行合理分配，以实现资源的最佳利用。教育资源是社会资源的一种，在学前教育领域，人力资源集中体现为幼儿教师，财力资源主要是办园经费，物力资源则表现为实物化的办学条件。学前教育是我国的社会性公益事业，学前教育资源配置合理，能够节约各种社会资源，带来巨大的社会效益与经济效益。当今，我国学前教育事业进入快速发展时期，需要在学前教育资源配置的公平与效率之间寻找最佳配置点，既要追求学前教育资源配置的数量和效率，求得资源的最大利用率，又要关注资源配置公平，保障每个幼儿都获得公平的教育起点。

新型城镇化建设是我国“十三五”期间社会经济发展的重要方向，旨在以人为核心，推进城乡基本公共服务均等化，这会对学前教育资源的优化配置和均衡公平提出新的要求和挑战，并带来新的机遇和变化。因此，为了提高配置效率，最大化并尽可能公平地满足公众需求，学前教育资源配置必须适应新型城镇化过程中人口分布和发展变迁的特点，并根据变化趋势及时做出前瞻性的规划与调整，否则，就可能出现决策失误。

河南省是人口大省、农业大省。截至2016年年底，河南省总人口为10788.14万人，常住人口9532.42万人，其中，城镇常住人口4623.22万人，城镇化率为48.5%。河南省“十三五”规划提出，到2020年将争取新增农村转移人口900万左右，常住人口城镇化率达56%。从地市情况来看，以郑州市和洛阳市为例：郑州市2016年城镇人口690.6万人，城镇化率达到71%；洛阳市2016年城镇常住人口369.63万人，城镇化率为54.35%。目前，全省城区人口规模超过20万人的城市已经达到39个。伴随着城镇化建设的步伐，2016年，河南省又迎来具有划时代意义的发展机遇。国务院分别在2016年8月和12月，发文决定设立中国（河南）自由贸易试验区，批复实施《中原城市群发展规划》（国函〔2016〕210号）。河南自贸区的设立和《中原城市群发展规划》的实施，标志着河南省进入了国家级战略规划，成为第7个获批的国家级城市群，这必将快速促进河南省成为城乡一体化程度较高、城镇化水平较高的新的核心增长极，实现中部崛起的国家战略。而这种大格局的建立也必将为河南省学前教育带来新的发展机遇，需要我们把握现状、厘清问题，科学配置学前教育资源，以适应中原城市群建设和河南省“十三五”规划发展的需要。

二、“十二五”时期河南省学前教育发展成就

自2011年起实施两期学前教育“三年行动计划”以来，河南省学前教育事业迎来了可喜的发展局面，取得了一些发展成就。

（一）幼儿园数量快速增长，入园率提高

根据《河南省教育事业统计公报》数据，图1显示，2010年—2015年间，河南省学前教育发展速度较快，学前三年毛入园率从52.8%提高到83.18%，增长了30多个百分点，比《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》所制定的全国60%的发展目标高出20多个百分点。

2010—2015年，河南省幼儿园数量快速增长，图2和图3显示：这五年间，幼儿园数从7698所增加到17481所，增加了9783所；在园幼儿数由196.67万人增加到393.37万人，在园幼儿数增加了一倍多。

（二）幼儿园教职工队伍扩大，专任教师数增长较快

2010年，河南省幼儿园教职工11.06万人，其中，专任教师7.2万人；2015年，河南省幼儿园教职工27.33万人，其中，专任教师16.53万人。幼儿园教职工数和专任教师数分别增加了16.27万人和9.33万人。图4显示，五年间，河南省幼儿园教职工数和专任教师数实现双增长。

与此同时，河南省还非常重视师资培训，借助于实施农村幼儿教师“国培计划”、幼儿园名师培育工程等项目，通过专题讲座、案例教学、工作坊、送教下乡、参访名校、网络研修等多種培训方式，每年共完成对4000名幼儿园专任骨干教师的重点培训和对2.5万名幼儿园专任教师全员岗位培训的任务，推进了幼儿教师队伍素质的不断提升。

（三）民办幼儿园占据河南省学前教育事业发展的半壁江山，发展势头迅猛

近年，随着国家大力发展学前教育事业，持续推进学前教育“三年行动计划”，以及河南省新型城镇化建设所带来的发展需求，公办幼儿园的发展规模和数量已远远不能满足幼儿入园的需求。民办幼儿园数量在此背景下快速增长，发展势头迅猛，从表1可窥见一斑。2015年，河南省民办幼儿园数占比79.08%、民办幼儿园在园幼儿数占比64.35%，两者均占据河南省学前教育事业发展的半壁江山。

（四）政府高度重视，适应河南省学前教育快速发展需要，做出系列重大决策和部署

在总结第一期学前教育“三年行动计划”的基础上，河南省印发实施了第二期学前教育“三年行动计划”，围绕“扩资源、调结构、建机制、提质量”的发展改革总目标，提出如下发展任务：第一，适应河南省新型城镇化建设需要，完善学前教育资源配置，基本建成覆盖城乡、布局合理、公益普惠的学前教育公共服务网络。到2016年，全省新建改扩建公办幼儿园1200所，扶持普惠性民办幼儿园5000所，实现“双85%”，即全省学前三年毛入园率达到85%左右，公办园和普惠性民办园覆盖率达到85%以上。第二，建设一支数量充足、结构合理、师德高尚、业务精良的幼儿师资队伍，具有专科及以上学历的园长和专任教师比例达到85%以上，通过国培、省培、市培、县培等多类培训层次，培训幼儿园园长、专任教师和保育员10万名。第三，加大学前教育投入，建立健全学前教育投入长效增长机制，初步建立以公共财政投入为主的农村学前教育成本分担机制。第四，加强幼儿园管理，健全幼儿园动态监管机制，全面提升办园水平和保教质量。

根据教育部部署和要求，2016年4月，河南省发布了《关于编制第三期学前教育三年行动计划项目规划的通知（教基二〔2016〕205号）》，科学谋划河南省2017—2019年学前教育事業发展目标，推进河南省学前教育事业持续健康发展。通知提出，在第三期学前教育行动计划期间，河南省将着力实施普惠性幼儿园建设工程，确保学前教育事业的公益性和普惠性，到2019年年末，力争实现全省学前三年毛入园率达到90%左右，公办和普惠性民办园覆盖率稳定在85%以上，基本普及学前教育的目标。为此，各级政府将采取有针对性的措施：城镇地区要落实小区配套幼儿园政策，农村地区要加快建设乡镇（村）公办幼儿园，城乡继续扶持普惠性民办幼儿园等，保障公益普惠的目标逐步落实。

河南省相关部门依据实际，全方位地出台了相关政策：2011年12月31日，省财政厅、教育厅发布《关于对加大财政投入支持学前教育发展实施以奖代补的通知》（豫财教〔2011〕463号），其他还有《河南省财政扶持民办幼儿园发展奖补资金管理暂行办法》（豫财教〔2011〕475号），《河南省财政扶持城市学前教育发展奖补资金管理暂行办法》（豫财教〔2011〕476号），《支持中西部地区农村小学增设附属幼儿园实施方案的通知》（豫财教〔2011〕472号），《支持中西部地区利用农村闲置校舍改建幼儿园实施方案的通知》（豫财教〔2011〕473号）等文件，各部门齐抓共管，极大地推动了河南省学前教育事业的健康发展。

三、河南省学前教育发展存在的问题

（一）学前教育资源总量不足，公办幼儿园和普惠性民办幼儿园数量不足

幼儿园数量，公办、民办幼儿园比例可以从一定角度说明学前教育物力资源配置情况。以2015年我国和河南省教育统计数据比较为例，河南省公办园比例仅占20%，全国公办园占比34.56%，河南省低于全国平均水平十几个百分点。具体到地市发展现状来看，根据洛阳市2015年的调查数据，全市注册幼儿园934所，在园幼儿总数241006人，其中，政府举办的公办幼儿园26所，在园幼儿15187人，政府举办的公办园仅占幼儿园总数的2%，在园幼儿数量占在园幼儿总数的6.3%。另外，河南省许多县城多年来只有1到2所公办园，而一些乡镇、村至今没有一所公办园。由于公办园占比过低，容纳孩子数量太少，导致“大班额”现象的出现，“入园难”普遍表现为“入公办园难”。研究者在洛阳各县区调研发现，多数县城的公办幼儿园在园幼儿数达到上千人，招生人数最多的公办园幼儿数高达1602人，普遍超过《幼儿园工作规程》要求的每所幼儿园招生360人的生源上限，这反映出质优价廉的公办幼儿园数量严重短缺，不能满足人民群众的需要，不能适应新型城镇化建设的需要，距离“办人民满意的教育”还有很大的差距。“公益普惠”程度不高成为制约河南省学前教育发展的主要矛盾。

建设和发展普惠性幼儿园是将学前教育作为民生工程来抓，落实政府责任，确保幼儿园公益性的具体体现和重要措施。目前，学界和各级政府教育部门对普惠性幼儿园的界定不一。一般认为，普惠性幼儿园包括公办园（由国家机关或其他组织利用国家财政性经费举办的学前教育机构）、公办性质的幼儿园（由村民或居民委员会、社区、学校和国有、集体企业及事业单位利用非国家财政性经费举办的学前教育机构）和一部分由政府委托办成普惠性幼儿园的民办园。在城镇，普惠性的民办幼儿园大部分为小区配套园。目前，由于地方政府监管不力或缺位，加之许多商人出于逐利目的，大量资本涌入学前教育领域，导致本应由当地政府统筹，委托办成普惠性民办幼儿园的小区配套园，在实际操作中却是自行定价，不断追逐商业利润最大化，真正保持公益性的民办普惠性幼儿园数量严重不足。

（二）农村学前教育发展较慢，整体水平较低、办园条件较差

河南省农村地区广阔，城镇化水平不高，人口居住分散，作为发挥引领辐射作用的乡镇中心幼儿园数量严重不足，导致支撑农村学前教育的主体仍是民办幼儿园，甚至包含一些没有备案的家庭作坊式的“黑”幼儿园。从办园条件看，符合国家办园标准的农村民办幼儿园的数量极为有限，很多农村民办园的筹办者是大妈、大嫂，基本属于“三无”：无学前教育专业背景、无相关管理知识、无办园许可，就在自家院子里办起“黑”幼儿园，存在选址不合理、管理不规范、安全无保障等一系列问题。有关调查表明：农村大约有50%的幼儿园没有足够的教育教学设备，尤其是大型玩具。

从办园质量看，部分农村民办幼儿园的办园目的是为了谋取经济利益，而不是保障儿童健康发展。出于园所生存的需要，许多农村民办园就以收费低、“小学化”、有校车为由招收幼儿，而为了盈利，园所一方面不断招收超额的幼儿，另一方面，又要想尽各种办法降低办园成本，不按规定配备教师，使得师幼比严重失衡，在办园场地有限、保教人员不足的情况下，极易影响幼儿在园期间的饮食卫生、保教活动和游戏时的安全。而一些举办者为节省开支，或购置不达标的校车，或使用整改过的车辆，或超载，存在严重的安全隐患。

（三）学前教育经费投入不足，缺乏相应的经费保障

学前教育经费投入包括办园投入、生均公用经费、教师收入等方面。其中，生均公用经费反映了维持幼儿园正常运转所需的费用，教师平均收入是保障师资条件、提高职业吸引力的关键，所以，这两方面的指标也是学前教育财力资源配置的重要体现。从幼儿教师待遇来看，本研究对多地市幼儿教师调查表明，公办幼儿教师平均工资在3000元左右，而民办幼儿教师平均工资普遍偏低，大多在2000元以下，一些农村地区幼儿教师平均工资在1000元左右。而且，尚有许多幼儿园不能为幼儿教师提供住房和养老保险等福利待遇。

生均公用经费与学前教育经费投入息息相关。从全国范围来看，学前教育经费投入逐年递增。2012年实现了国家财政性教育经费投入占国内生产总值4%这个世界范围内衡量教育水平的基础线。全国财政性教育经费中的学前教育所占比例也获得大幅度提高。2016年，全国教育经费总投入为38866亿元，其中，国家财政性教育经费为31373亿元。当年全国学前教育经费总投入为2802亿元，比上年增长15.48%，全国幼儿园生均教育经费8626元，比上年增长15.97%，与其他教育阶段相比，学前教育经费总投入和生均教育经费支出的增长比是最高的。根据上述数据，2016年，学前教育经费占全国教育经费的比例达到7.2%，比之以往有了较快的增长。2013年，财政性学前教育经费世界平均水平为7%，OECD国家的平均水平是8.09%，与其他国家相比，我国学前教育财政性经费仍显不足。

河南省人口多、学前教育发展底子薄弱，需要更多的经费投入。据统计，近年，河南省财政性学前教育经费投入仅占教育总投入的1%左右。2011年度，河南省争取中央财政学前教育资金8.7亿元，省财政投入超过1亿元，各地市财政投入超过10亿元。尽管如此，20亿元的财政资金投入与河南省接受学前教育总人口相比，经费投入比例仍显不高。而且有限的财政投入还主要是投到城镇幼儿园，占70%的农村学前教育没有固定财政预算，由于缺少经费保障，河南省大量民办幼儿园产生了，而民办幼儿园的办园经费来源主要是筹办者的投入及幼儿的学费。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中期评估报告显示：2011—2014年间，我国新增学前教育资源、尤其是教育部门办园向农村倾斜。表2显示，农村（包括乡村和镇区）新增幼儿园数显著高于城区。乡村和镇区新增的30844所幼儿园中，其中新增加的乡村幼儿园为13899所，具体到这13899所乡村幼儿园，教育部门办园10689所，占比76.9%；民办3774所，占比27.15%。表2反映出教育部门办园逐渐成为农村学前教育发展的主要支撑力量。

由于河南省农村人口众多，投入经费有限，与全国相比，河南省农村幼儿园公办数量不足。由于公办园和民办园在政府财政保障、事业编制、教师待遇、收费政策等方面的差异，公办园享有更多的公共资源和财政投入，而民办幼儿园基本上得不到公共投入，民办园教师在收入、编制、职称、社会保障等关系教师切身利益的政策上，也享受不到公办园教师的待遇。这导致民办园要么通过高收费保证相对规范的办学行为和相对高素质的教师队伍及办园条件，形成“入园贵”的现象，要么通过低收费保证生源，伴随着低成本、低质量，造成“入园差”的现象，最终形成学前教育事业发展不均衡并呈现为教育机会不均等和严重的教育不公平。

（四）幼兒教师数量不足，整体素质不高，待遇偏低

教师队伍的数量和质量是制约学前教育事业发展的重要因素。尤其在当今我国学前教育事业快速发展时期，更需要大批有专业素养的教师。而一所幼儿园中，其师幼比、公办在岗在编教师占比、学前教育专业毕业人数占比、有教师资格证教师占比以及有职称教师占比在很大程度上反映了园所的师资水平，也是学前教育人力资源配置方面重要的指标。

《河南省教育事业发展“十三五”规划》明确提出，到2020年，全省在园幼儿达到450万人，学前三年毛入园率达到90%，依据这一发展目标，结合教育部《全日制、寄宿制幼儿园教师配备标准（暂行）》（以下简称“幼儿园教师配备标准”）之要求，河南省幼儿教师队伍表现为数量不足、整体素质不高。许多幼儿园教师多年来没有机会参与职称评定，教师专业发展空间狭窄，而专业化的优秀教师缺乏，必将影响保教质量。

从幼儿教师数、在园幼儿数等绝对数量看，河南省现有师资队伍不能满足学前教育发展的需求。根据2012年河南省教育统计年鉴数据，河南省共有专任教师112551人，代课教师16916人，大约每7个专任教师中有1个是代课教师。虽然2015年幼儿园教职工总数增加到27.33万人，专任教师数达到16.53万人，但师幼比依然是1：14.39。根据教育部“幼儿园教师配备标准”，全日制幼儿园的教职工与幼儿比为1∶7～1∶9。如果按照幼儿园每个教学班“两教一保”的要求配置专任教师，依据2015年河南省在园儿童数，河南省专任教师数量缺口9万余人，而依据2020年450万在园幼儿数，河南省专任教师数量缺口则达10万余人。

从师资水平来看，由于河南省近年大幅增加幼儿教师数量，图5显示，专任教师中学前教育专业毕业占比自2010年以来，不升反降。2015年，专任教师中学前教育专业毕业占比只有61.67%。

另一方面，教师学历水平也有待提高。图6显示了2009—2014年间，河南省幼儿教师的学历情况。2014年，幼儿园教师队伍中，大学专科毕业及以上人数为96687人，占67.7%。

与此同时，本研究抽样调查部分幼儿园园长、专任教师专业技术职务情况，表3表明70%以上的幼儿园园长和教师没有评职称。

从幼儿园园长、专任教师年龄情况（图7）看，幼儿园园长相对集中在中年，而专任教师普遍年轻，年龄不到35岁的专任教师占教师总体的87.53%。

调查还发现，由于河南省民办幼儿园快速发展，许多幼儿园师资匮乏，加之民办幼儿园师资准入制度缺乏监管，导致师资质量参差不齐，幼儿园教师职业专业性被弱化。同时，在过去相当长的时期，由于国家没有出台相关的政策，缺乏相应的规范，河南省幼儿教师的编制、工资来源、社会保险和养老、资格认定以及职称评聘等许多关系幼儿教师生存与发展的待遇问题无法落实。尤其在民办园，此类问题更加突出。由于民办幼儿园教师的工资、“三金”等无法得到保障，造成他们随意跳槽，流动性很大，教师队伍不稳定。

另外，河南省学前教育师资队伍性别比例的严重失调已经严重影响到性别社会化问题。以河南省2014年公办幼儿园教师为例，全省公办幼儿园教师数为50519人，其中，女教师达46092人，占87.63%。幼儿长期生活在以女性教师为主体进行教育的氛围中，女性教师往往给予幼儿过度保护，幼儿缺乏冒险和探索的空间，极易导致幼儿在性别社会化方面出现女性化倾向，不利于幼儿自然性别与社会性别的协调发展。

（五）学前教育资源配置管理体制不健全，学前教育市场监管需要加强

我国学前教育事业发展实行“地方负责、分级管理”的工作思路，由于“分级管理”没有对各层级政府发展学前教育事业的具体权责做进一步明确和科学的划分，具体应该由哪级政府承担主要责任、各级政府应承担什么责任以及各级政府间的职责关系和权责配置等规定模糊、不明确，致使这种管理体制存在不同层级政府间职责不明确、权责配置不合理，特别是责任主体重心过低、统筹协调和财政保障能力严重不足等突出问题。

市场作为一种资源配置方式，对于提高资源配置效率、滿足社会个体多元化的教育需求，发挥着重要的调节作用，但市场是以利润最大化为目的的，市场机制促使有限的师资流向经济发达地区，诱发教师的趋利性流动，从而在区域、城乡和幼儿园之间造成教师资源配置的不公平。因而，如果政府过分依靠市场，就会造成学前教育质量的下滑和教育公益性特点的模糊。同时，政府如果对学前教育市场缺乏必要的监管，在严格准入条件、落实法人财产权和财务管理、规范办学行为等方面监管缺位，就会造成学前教育资源配置市场的混乱和无序。目前，一些民办幼儿园事故频发、学前教育市场化等问题的出现与缺乏政府监管是有直接关系的，所以，在当今学前教育事业快速发展但面临许多新的问题的背景下，政府必须理顺管理体制，加强政府的监管责任。

（六）科学保教水平不高，无视孩子成长规律的“小学化”“成人化”现象普遍存在

通过实地调研发现，河南省一些落后地区没有独立设置的幼儿园，幼儿班、学前班大多附设在小学里，教师、保育员均由小学教师兼任。许多农村地区幼儿园和民办幼儿园为招生所需，随意夸大吹嘘本园的办园特色，一些幼儿园课程名目繁多，在一日活动的安排上，不能以《3—6岁儿童学习与发展指南》为依据，充分体现以游戏为主导活动的特色。为迎合家长期望，许多幼儿园以“分科教学”为主，教学内容偏重于读、写、算等文化课教学，教学方法上普遍采取教师讲、幼儿听的“注入式”的方式，违背3—6岁儿童身心发展规律，表现出严重的“小学化”倾向。世界经合组织早期保教联合会主席期琳德博士曾说：“在普及早期教育保育的过程中忽视质量问题，将不能为儿童带来好的发展结果，亦不能为社会带来长远的效益。”因此，当前我国学前教育发展应以质量为核心，普及学前教育是以“普遍提高学前儿童入园率”与“普遍提高幼儿园的保教质量”为内涵的。只有科学的、符合幼儿身心发展特点和规律的有质量的学前教育，才能够有效地促进幼儿身心的和谐发展，为幼儿终身的学习和发展奠定良好的基础。

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