政府购买社工服务评估指标体系建构探析——以广东顺德为例

罗倩妮

（顺德职业技术学院 发展规划处，广东 佛山 528333）

珠三角研究

政府购买社工服务评估指标体系建构探析
——以广东顺德为例

罗倩妮

（顺德职业技术学院 发展规划处，广东 佛山 528333）

通过梳理国内外社会工作评估的文献理论，开展研究，借鉴已有的社会工作评估理论构建政府购买社工服务的评估理论框架，通过对顺德现状的实证对比研究，进一步修正理论框架以构建出政府购买社工服务的评估指标体系。

政府购买；社工服务；评估；理论框架；指标体系

政府购买社工服务经近几年的迅猛发展，服务领域不断扩展，对社工机构提供的政府购买服务成效开展评估，日益受到政府及社会各界重视。然而目前对政府购买社工服务评估的理论研究尚未开展，各地的评估实践也尚处于起步阶段。本文正是基于此背景下，以顺德为研究范本，探讨政府购买社工服务评估指标体系的建构。

1 政府购买社工服务评估的理论基础研究

1.1 社会工作评估的文献综述和理论研究

评估是对于事物的实际情况进行测量并将测量结果与指标相比较的过程，这是一种价值判断的过程，从而判断评估对象的价值或适当性［1］。随着社会工作的发展，国内外学者对社会工作评估，包括社会工作实务评估、社会工作组织评估、社会工作项目评估、社会工作评估功能、评估方法论及评估内容等进行了大量的研究，成果颇丰。

国外对社会工作评估研究的起步较早，成果集中在社会工作实务评估和社会工作机构评估方面。上世纪80年代开始，理论整合的评估取向逐渐成为指导实务评估的主流，其中以系统整合模式应用最为广泛，即以明确的理论选择标准为指引，构建持续框架使不同理论思想获得系统使用的模式。Monkman、Clifford、Cournoyer等国外学者在系统整合模式的基础上，结合其他理论基础，提出了TIE（个体与情景交流）架构、CA/B（批判性自传/传记）架构、DCA（描述—评估—协商）评估模型［2］，适用于不同的评估情景和人群，具有较大的理论创新性和实践指导性。

海外对社会工作组织的评估则包括对机构的全面评估、对机构所提供的服务项目的评估和人力资源的评估三个方面。对机构的全面评估，考察多数文献，多认为是对机构的绩效评估。国外学者普遍认为，机构的绩效评估是对机构战略目标、机构组织能力的效率和效果的评价［2］。因应绩效评估的需要衍生出著名的绩效评估理论有：“3E”理论、“3D”理论、“顾客满意度”理论等。“3E”理论，指经济、效率与效果，强调以最低的成本投入维持既定的公共服务产出，但忽略了组织自身能力建设。在“3E”理论基础上提出的“3D”理论，即诊断、设计和发展，指在识别组织问题和相关利益群体诉求的基础上，设计适当策略解决问题，并注重组织的不断学习与完善，但缺点是不能量化，缺乏对效率和效果的关注。“顾客满意度”理论，是指顾客感受到的服务质量达到其期望值的程度，是一种自下而上、以被服务对象满意度为焦点的评估。项目评估是利用不同的社会工作评估方法和设计，对机构提供的服务项目设计、策划、执行、效率、效果和效用等方面进行诊断和评价。人力资源评估是识别、观察、测量和开发人员绩效的过程，以使人员发展与组织目标一致。国外社会工作机构、项目、人力资源三位一体的评估范畴，对本文构建政府购买社工服务的评估体系提供了一定的视野和参考价值。

近年来，国内对社会工作评估的研究方兴未艾，研究多集中在评估功能研究、方法论研究和评估具体内容研究上，尤其在评估模型和指标体系上著述颇丰。在评估模型研究方面，欧阳天凌尝试将模糊综合评价法用于大学生心理健康的学校社会工作评价，并指出模糊综合评价法是一种基于模糊数学的评价方法，优点是能根据模糊数学的隶属理论将定性评价转化为定量评价，解决难以量化的问题。［3］吴伟东借鉴“人在情景中”的基本框架，运用系统整合模式将社会工作评价划分为问题、个人、情景三个层面，构建了社会工作评估的层析深入模型。［4］朱晨海等人根据影响理论，构建了包括结果、行为、情感、感受、人格、影响等六个指标的社区青少年社会工作评估模式。［5］顾东辉整合系统模式和CIPP模式，提炼出了涵盖输入、输出与结果三方面的项目评估架构，并形成了对应的测量指标。［6］邓国胜在“APC”（问责、绩效和组织能力）评估理论的基础上，提出了社会组织的微观绩效评价模型，包括了项目适当性、效率、效果、社会影响、可持续性及顾客满意度等维度。［7］陈锦棠从香港社会工作评估实践中总结出四种评估模式：1）程序逻辑模式。2）平衡记分卡模式，包括财务、顾客、内部流程、学习与成长四个维度。3）使用者参与及顾客满意度评估模式。4）政策分析模式。［8］

在指标内容研究方面，徐秋慧将平衡记分卡引入社会工作评估领域，以资源维度、工作者发展维度、内部工作管理维度和顾客维度四个维度为指引，构建了包括财务资源、专业人才资源、专业培训机会、职业规划、组织架构与决策、伦理与职业守则、运行的规范性、认同度、满意度等9个一级及12个次级评估指标体系。［1］尚晓娇以深圳市社会工作机构评估为例，从服务专业化及行政专业化评估2个维度，以及机构服务量与服务成效、专业服务手法、人力资源管理、机构内部管理、财务管理、对外管理等方面，对该市二十个机构进行了评估。［9］顾东辉对项目评价过程进行了深入的研究，将评估工作划分为主体、基本内容和步骤等三个方面进行分析，注重对服务对象需求的识别，并进一步在社会工作评估中引入全面质量管理，强调评估过程必须包括策划、组织、人事、领导、沟通协调、决策、公关和通报、预算等方面。［10］

1.2 政府购买社工服务评估的理论框架构建

政府购买社工服务评估是一个综合的概念，它既不同于一般的社工服务机构评估，也不同于单一的服务项目评估，超出了以往学界讨论的实务评估、项目评估或绩效评估等概念范畴。本文所指的政府购买社工服务评估，是指立足社工服务机构本身，遵从购买方的服务内容和要求，综合考察机构发展的各项要素，充分调动人、财、物等各项资源，优质高效完成委托方购买的服务并实现机构自身的发展，因此，对购买服务的评估兼具机构评估和项目评估的特性。

基于政府购买社工服务的特性，本文尝试从过程评价维度和结果评价维度入手，建构政府购买社工服务评估的理论框架。其中过程评价维度主要从项目生命周期的角度进行考察，包括服务项目设计、策划、执行、管理，人力资源的投入，财务风险控制等要素。结果评价维度则从产出质量视角进行评判，包括服务质量、服务量、服务效率、服务成效，项目实施与社区关系，服务对象满意度等要素。如图1所示。

图1 政府购买社工服务评估分析框架

对政府购买社工服务评估中过程维度和结果维度的划分不是绝对的，同时二者之间也不是相互独立的；相反，过程维度需要结果维度验证并作出评价，结果维度需要过程维度的动态运行机制得以更好地存在，它以过程维度为基础，促进组织各要素、组织与环境之间的互动。一般意义上，对于政府购买社工服务评估，应该同时关注组织绩效、项目实施与管理、服务对象满意度和社会参与等多个方面。在前文理论分析的基础上，根据这一组织分析框架，本文认为，政府购买社工服务评估应该包括以下五项核心要素：专业性、服务量、服务成效（包括服务对象满意度）、项目实施和机构管理、社区关系和可持续发展，如图2所示。该五项要素相互依存，密切配合，共同构成政府购买社工服务评估最关键最核心的评估维度，构建出政府购买社工服务评估的理论框架。

图2 政府购买社工服务评估要素理论框架及指标假设图

2 顺德评估实践与理论基础的对比研究

2.1 顺德政府购买社工服务的评估实践

顺德，作为珠三角区域社会工作服务先行先试的地区，自2010年首家社会工作服务机构——鹏星社会工作服务社成立以来，社会工作即呈现快速发展的蓬勃之势，鹏星、启创、星宇、君行、龙江祥信、均安北斗星、北滘一心、陈村宏德等社会工作服务中心百花齐放，同期推行政府购买社工服务。截至2015年底，顺德已经出台政府购买服务目录、社会服务标准和评估指引、社会组织登记评定及专项基金等一系列制度文件及政策指引，2014—2016年顺德区镇两级购买专业社工服务超过1亿元。

为科学分析、评价社会服务机构的服务素质及社会服务项目的实施效果，为开展政府购买社工服务评估工作提供指导，顺德制定了《顺德区社会服务标准（试行）》并于2015年起全面施行，由顺德社会工作者协会组建由购买方、社工机构、行业管理组织、专家等组成的第三方评估机构，负责对全区社工服务项目的服务成效、经费使用等进行综合评估，评估结果与后续政府购买服务挂钩。由此可知，目前顺德政府购买社工服务的评估主要执行《顺德区社会服务标准》。该制度在很大程度上参考了香港社工机构的“服务质素标准”评估文件《十六项服务质素指标》。

顺德制定的社会服务标准共有22条指标，分属资源链接、内部管理、能力建设和服务质素四个方面。22条评估标准的评价内容概括如图3所示。

图3 顺德社会服务标准评估内容体系

2.2 实证研究与理论基础研究的对比分析

为使研究更有针对性，本文选取了星宇、鹏星、一心三家社会工作机构开展实证研究，通过考察三家社工机构的评估现状，并与其管理者、一线社工开展深度访谈，就政府购买社工服务评估维度及指标内容征询其意见，将评估实践、社工从业工作者观点与前述理论基础研究三者进行对比分析研究，以期进一步修正前文构建的理论框架体系。

就初步对比分析来看，被访者对政府购买社工服务评估所应包括的维度和对应指标，基本能纳入前文所构建的评估理论框架之中，与前期社工机构评估实践的标准维度也有较好的对应关系，见图4，所构建的理论框架中“服务质素”与顺德评估实践“服务质素”重合；“项目实施与机构管理”基本对应评估实践中的“内部管理”和“能力建设”；“社区关系与可持续发展”与“资源链接”内容对应；“服务量”和“服务成效”则体现为对评估实践中“服务质素”的补充，也是对“服务对象为中心”的体现。以下将从构成前文理论框架的五项核心要素维度加以分析。

图4 顺德评估实践与理论研究的评估维度对比

1）服务质素评估维度。

社工服务区别于一般服务的显著特征是助人性和专业性，其服务理念、服务手法决定了其服务质素对服务效果的重要影响，因此，在前文的理论框架构建中，专业性被认定为判断社工服务质量的最关键要素，它直接决定了后期服务提供是否符合委托方和服务对象的需求，服务项目是否达到预期效果。在后期与社工从业人员的访谈中，服务质素也是被访谈对象提及频次最高的维度，与前文理论框架体系将其列为首要维度一致。针对这一维度，被访者多提到以下一些关键性指标：方案的设计、策划，计划书撰写，项目执行，方案合理性；社工专业性，核心能力，职业操守；以服务对象为本、服务对象满意度等。以上关键性指标与前文构建的评估理论框架中的指标假设基本吻合，也基本与现时评估实践中的《顺德社会服务标准》中的“服务质素”标准一致，而《顺德社会服务标准》中还提到的“对社区问题的正面影响”、“成果切合机构策略性定位和发展”，被访对象更倾向于将其归入“服务成效”或“机构发展”等维度中。

2）服务量评估维度。

“质”的相对面是“量”，在保证社工服务“质”的同时，应确保社工服务“量”的完成，只有优质专业的社工服务覆盖到所有受众，才能达到委托方原定要求，实现社会服务的社会效用。服务量也是被访者提及频次较多的评估维度，但针对该评估维度被访者并未列举出较多的、细化的评价指标，仅多提到数量产出、服务项目数、活动场次、个案数目、服务时数等衡量指标，这也与服务产出量化的单一性有关，本文认为该指标维度可参考《顺德社会服务标准》中提到的“机构须满足购买方的合同要求，并达到购买合同指标水平”该条评价标准，以进一步补充完善该评估维度。此外，被访者提到的上述关键性指标也是与前文评估理论框架中的指标假设对应的，二者可相互参考，互为补充。

3）服务成效评估维度。

服务成效主要指围绕政府购买服务合同约定目标所开展服务的实质效果，包括服务对象的受益情况，服务工作的社会效益，相关部门、服务对象及社会公众对政府购买服务的认可和评价情况。是评估政府购买服务的结果性指标，也是对社工服务质量的最终评价，可对政府购买服务的评价提供一个更全面的参考。针对该评估维度，被访者提到了以下关键性指标：服务对象满意度、服务对象认可、服务对象受益情况、社会效益、社会效用、对社区的正面影响等。该维度并未涉及太多指标，而是突出该维度对服务对象满意度的评价。这也是促使社工机构减弱行政色彩，回归以服务对象为本的发展理念的有效途径。

4）项目实施与机构管理评估维度。

该维度不同于上述三个维度直接评价服务项目的质量、数量、效果、效用等直观情况，它更倾向于一个保障维度，是为了确保服务项目达到质量、数量、效用要求所必须具备的机构管理制度、人力资源、财务控制、后勤管理等保障机制。虽然上述内容不是服务项目的直接评价指标，但却是决定服务质量的关键要素，影响着购买服务能否顺利开展，因此，前文评估理论框架也将其列为政府购买社工服务的评估维度之一。而在后期访谈中发现，机构制度管理和能力建设是被访机构普遍关注的共性问题，他们对此给予了高度重视，被访者对机构制度建设的认知程度较高，认为该维度应包括以下指标：财务管理制度，人事（人才引进、使用、考核、培训等）管理制度，档案、资料管理制度，日常事务与行政管理制度，项目管理制度，服务管理制度等。而在组织能力建设方面，被访者提出了以下关键性指标：组织基础设施建设能力，机构资质与合法性，专业人才队伍建设，服务专业性水平，资源筹集能力，资金来源，人力资源，社会资源网络，项目管理能力，服务管理能力，创新能力等。

基于政府购买服务的特性，本文认为考察重点应为“为顺利实施政府购买服务而制定的相应制度和管理水平”，故此该维度对上述两部分评价内容进行了整合，主要从人力资源管理 （专业人才队伍建设）、财务管理、项目管理、服务管理、档案和资料管理、日常事务与行政管理等方面对社工服务机构进行考察，这也是与《顺德社会服务标准》中的“内部管理”和“能力建设”两方面评估内容大致吻合的，也进一步验证了前文评估理论框架的合理性。

5）社区关系与可持续发展评估维度。

在评价社工机构承接政府购买服务时，我们并不能囿于项目服务本身，而要用可持续发展的眼光看待问题，要关注机构自身长远发展，也要关注机构与组织外各种要素、机构与外部环境的互动关系，以动态性的视角开展评估研究。因此，社区关系营造、社会参与、组织的可持续发展也应纳入评估的研究视野。

在访谈过程中，被访者对该维度的评估指标建议较为零散，除上述四维度的指标建议，被访者较高频次地提到了诸如社区关系、群众理解、资源链接、合作关系、社会参与、社会和社区评价、社会影响力、项目可持续发展、绩效、创新能力、资助方的满意度、项目区群众自助能力提升等，本文认为可将其归入到社区关系与可持续发展评估维度，作为评估体系延伸性指标，更为关注政府购买社工服务后的后续影响和机构长远发展。该评估维度也是与《顺德社会服务标准》中的“资源链接”方面的评估内容有一定对应关系的。

3 政府购买社工服务评估指标体系的再建构

通过前文大量的理论呈现和理论论证，以及对相关实证资料的分析，本文结合前文构建的评估理论框架，相关文献资料、访谈资料和现时施行的评估制度，从顺德政府购买社工服务的实际、特点出发，对政府购买社工服务的评估指标体系进行再建构，旨在传承前期开发的评估指标体系的有效性的前提下，弥补其在某些方面存在的不足，以形成一套科学、有效的评估指标体系。根据前文构建的评估理论框架，结合评估实证研究，新构建的指标体系由服务质素、服务量、服务成效、项目实施与机构管理、社区关系与可持续发展5个评估维度、38项评价指标构成。如表1所示。

新建构的评估指标体系采纳了评估理论框架的五大维度，包括：服务质素、服务量、服务效果、项目实施与机构管理和社区关系与可持续发展。维度一“服务质素”的指标设计，围绕社工服务的提供过程“需求评估——项目设计——项目推广——项目执行”等关键节点设计、选取影响社工服务质量的指标体系，并同时兼顾社会工作者的职业素养。维度二“服务量”，考虑到社工服务工作量有机构整体工作量和个体工作量之分，分两部分设计指标体系，并使用日常衡量社会工作量的专业性术语。维度三“服务效果”，主要突出使用者满意度，并以“需求满足”、“情况改善”等指标评价客观情况的改善，达到主客观评价的统一，体现了对个人感受、社会效用、社会经济性等三个方面的考察。维度四“项目实施与机构管理”，参考了机构绩效评估实践和对社工机构、社会工作者的访谈研究，筛选出内部制度、人事、财务、运作机制、项目管理、绩效评估等影响社工机构运作与发展的核心要素和管理制度。维度五“社区关系与可持续发展”是一个发展性指标，该指标跳出了社工服务本身的局限性，以社工机构的社会定位和可持续发展为着眼点，指标设计由“社区关系”和“可持续发展”两部分组成。“社区关系”关注的是社工机构在社会建设和发展中可以做什么；“可持续发展”则包括了绩效导向、创新导向和机构的可持续发展。上述每一维度的指标体系并未按照均等的原则进行设计，有的维度较多，有的维度较少，这与购买服务的评估实际需要是密切相关的。

以上评估指标既有定性指标也有量化指标，分别根据指标特性来确定。服务量评估指标是典型的量化指标，因服务量指标需根据合同服务量要求确定评估标准，因此，该维度指标在使用时需按合同标准进行修改完善或进行选择性使用。对指标的评价，可参考使用李斯特量表的等级评价法，将各指标体系的评分按照很好（4分）、较好（3分）、一般（2分）、较差（1分）、很差（0分）五个等级进行量化评价。需要指出的是，该评估体系只对指标的内容构成进行了初步构建，尚未涉及到对各指标内容的权重测算，还需在下一步研究中进行深入探讨。

表1 政府购买社工服务评估指标体系表

该评估指标体系既可用于机构自评，也能用于第三方专业评估。但是，真正科学有效的政府购买社工服务评估却是一个复杂多元的过程，包括评估准备、机构自评、报告阶段、第三方实地评估、综合评估等一系列阶段和程序，并通过不同的评估方式综合得出评估结果。该政府购买社工服务评估指标体系是在文献理论研究的基础上，结合实证对比研究构建而来的，由于理论研究的局限性以及访谈样本数量的有限性，该评估指标体系还有待在实践工作中进一步检验论证和完善。

参考文献：

［1］ 徐秋慧.社会工作机构专业性评估分析：以阳光青少年事务中心为例［D］.上海：复旦大学，2008.

［2］ 徐选国.我国民办社工组织评估指标体系研究：以四川省五家社会工作组织为例[D].北京：中国青年政治学院，2012.

［3］ 欧阳天凌，安和平.大学生心理健康学校社会工作评估方法应用研究［J］.社会工作，2011（1）：37-39.

［4］ 吴伟东.社会工作评估：层次深入模型［J］.社会，2004（10）：42-45.

［5］ 朱晨海，顾东辉.社区青少年社会工作之评估模式研究［C］.上海：上海市社会科学界第四届学术年会青年文集，2006：383-389.

［6］ 顾东辉.社会工作服务项目评估：以上海阳光中心的“‘青苹果’禁毒教育计划”评估为例［J］.中国社会工作，2011（25）：23-25.

［7］ 邓国胜.公益项目评估：以幸福工程为例［M］.北京：社会科学文献出版社，2003：14-15.

［8］ 陈锦棠.香港社会服务评估与审核［M］.北京：北京大学出版社，2008：75-235.

［9］ 尚晓娇.社会工作机构服务专业化评估研究：以S市二十家社工机构评估实践为例［D］.上海：华东理工大学，2010.

［10］ 顾东辉.试论社会服务机构中的全面质量管理［J］.社会福利，2004（7）：11-14.

On the Construction of Evaluation Index System for Social Work Services Purchased by Government:With Guangdong Shunde as an Example

LUO Qianni
（Development and Planning Office，Shunde Polytechnic，Foshan Guangdong 528333，China）

s：Based on the domestic and foreign social work assessment literature，this paper constructs a theoretical framework for the assessment of social work services purchased by government. And through the empirical research on the status quo of Shunde city，the author further amends the evaluation index system for social work services purchased by government.

government purchase；social work services；evaluation；theoretical framework；index system

C916

A

1672-6138（2017）03-0071-07

10.3969/j.issn.1672-6138.2017.03.016

［责任编辑：曹娜］

2017-04-23

罗倩妮（1985—），女，广东顺德人，助理研究员，硕士，研究方向：公共管理，社会管理。