县市政区规模设置的国际经验及其借鉴

刘天乔，饶映雪

（1.武汉大学 外国语言文学学院，湖北 武汉 430072；2.中南民族大学，湖北 武汉 430074）

县市政区规模设置的国际经验及其借鉴

刘天乔1，饶映雪2

（1.武汉大学 外国语言文学学院，湖北 武汉 430072；2.中南民族大学，湖北 武汉 430074）

县市是我国最基本的行政管理层次和经济单元。适度规模是县市政区调整的基本目标。与美国、法国、日本等发达国家相比，我国对县市的界定更加复杂，县市的行政管理职能较为完善，但城乡分类管理不明确，县级政区规模设置较合理，但县级政区级别较低，自主管理权限较弱，区划差异悬殊。因此，合理设置地方政府机构、调节县市管理幅度、完善区划法律体系、因地制宜缩小或扩大行政区规模、减少行政层级，是我国县市政区调整的合理路径。

县市政区；规模设置；国际经验

县市是我国行政管理体制相对独立、完整的社会和经济基本单元。县市政区的规模设置取决于人口、规模、民族、历史、经济体制、社会发展水平等一系列复杂的因素。[1](p3-9)党的十八大报告提出“优化行政层面和行政区划设置”的战略部署。2014年3月发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确提出：严格控制人口500万以上的特大城市人口规模，尤其是县市城市规模发展受到严格限制。县市规模过大可能造成信息传递速度慢、信息失真、管理官僚化等弊端，产生“规模不经济”效应。然而，县市规模设置过小也可能造成行政负担过重、资源整合能力下降等问题。[2](p18-21)

目前，我国很多县市政区规模设置上存在一些问题。例如，县市政府行政管辖范围与经济辐射范围不相符合，同时存在“小马拉大车”和“大马拉小车”的问题。[3](p987-997)有的地级市辖20多个县级政区，有的仅辖2个县级政区甚至直接管辖乡镇。除此之外，县市空间规模与人口规模的不协调现象也很普遍。从政区面积来看，我国大陆2060个县市中，若羌县面积达20.23万km2，约相当于2个浙江省的面积，最小县长岛县面积仅为59km2，不足若羌县面积的0.3%，县市政区空间分布规模相对极差达46. 86，远高于县市政区人口规模相对极差（4.91）。从政区人口规模来看，人口规模等级最大的县市有在面积最小类型中却分布最多（195个），而大多数面积最大的县市，其人口规模却小于20万人（182个）。

因此，设置合理的县市政区规模，协调地方自主发展能动性和垂直管理效率，建立与城市行政空间和边界变动相适应的区划方案，已成为深化行政改革、提高政府管理效率、推动区域社会经济发展的重要途径[4](p1-4)。基于上述背景，笔者拟梳理美国、法国和日本县市政区规模设置的改革经验，结合我国县市政区规模设置的现状特征，针对我国县市政区规模设置提出相应的改革路径。

一、县市政区规模设置的国际经验

（一）美国的县市政区规模设置。

美国的“县”（County）是为了便于行政管理，在“州”（States）下设立的建制单位。县的地位在各州相差很大，美国南部地区的部分县具有重要地位，具有城市的自治、行政、司法等职能，而新英格兰的部分县却形同虚设。美国的“县”和“市”都是由州设立的行政单元，“县”是州的分治区，而“市”则需由居民自愿申请、经州批准成立。美国的“市”大多属于狭域型政区，除了纽约等几个特大城市外，多数“市”面积规模较小。“市”管点，例如每个城市建成集中区、城镇居民点等，而“县”管面，通常每个“县”面域内会有若干个“市”域点的共存，因此在规模上多数情况“县”域大于“市”域，可能存在“县”与“市”管辖区域重叠，管理机构并存的情况。“县”和“市”的直接上级都是州，故两者的法律和行政地位是平等的，其区别在于县是州设立的行政管理分治区，市是自愿结成法人团体的分治区。

从数量上来看，美国的“县”数量与中国相当，均为3000左右，美国国土略小于中国，据此，“县”政区平均面积规模与中国接近。与中国类似，美国各“县”的面积规模、人口规模差异明显，即便同一州内，内部各“县”之间在人口规模、面积规模上也常常差距悬殊。以加州为例，如图1所示，该州有58个“县”政区，“县”之间的区别很大。有些“县”人口极少（高山县总人口一千多），有些却人口极大（洛杉矶县人口超过1000万）。有些“县”面积极小（旧金山县47平方公里），有些极大（圣贝纳迪诺县5万多平方公里）。

1.美国县市行政区划的特征。

（1）“县”政区等级高。

美国的“县”处于行政区划等级中的第二级，作为州政府的代理机构而运行，拥有较高的行政自主权利。在中国，市比县大，而在美国县一般比市大，市虽然是自治体，但辖区一般在县包围范围内。

（2）数目庞大，变化差别大。

美国的地方行政区划单位数目极多，在1987年的统计中，高达83186个，其中，县的地域规模和数目一直处于较为稳定的状态。据统计，从1942年到1987年之间，县的数目从3050个减至3042个，变化不大，市镇自治体从16220个增至19200个，增加幅度较大。[4]

图1 美国加州“县”分布示意图

（3）行政区划界线交错重叠。

美国的县、乡、镇、村在行政区划界线上存在重叠的情况。部分县域范围包含市、乡、镇、村，市域处于县域之中但独立于县，并包含部分乡镇或乡村，乡、镇、村与县和市在行政隶属关系上较为复杂。

（4）县、市人口和规模差异显著。

美国县与县之间的人口和规模具有较大差别。从人口数量分布来看，美国共有3042个县，人口少于50000人的县占74%，人口超过100万和人口少于1000人的县数量相当，分别为23个和24个。德克萨斯州的拉温县人口不足200，是全美人口最少的县，而位于加利福尼亚州的全美人口第一大县——洛杉矶人口已超1000万。从区域面积来看，美国面积最大县——加利福尼亚州圣伯蒂纳县是美国面积最小州的4倍以上，有52000km2。而弗吉尼亚州阿灵顿县政区面积仅62km2，是美国面积最小的县。美国的市与市之间的人口与规模也有很大差别。纽约市人口持续攀升，已超过850万人，是美国人口最多的市，而部分市仅有几百人。就所辖面积而言，最大的弗罗里达州的杰克逊维尔市为2142km2，面积最小的市则不足4km2。

2.美国县市政区规模设置的特征。

美国“县”、“市”承担不同的地位和功能，“县”是二级行政区，“市”是自治地域综合体，市、县合并有利于地方政府整合资源和经济发展，实施专业化治理，提高地区整治的影响力，但由于县、市在行政体系当中地位差别较大，两者合并的障碍较大，合并并未成为主流。市、县合并主要形式是两个或若干地域相邻的县、市（通常是中心城市）合并为新的、有同一政府的县、市。根据美国县联2012的最新统计，自1805年至今，美国共发生了41例成功的市县合并，这个数量仅占县总数的1%和市总数的0.24%。[5](p109-114)美国县市政区设置、调整的另一个特征是注重以地区公共管理权力、公共服务获取的平衡为目标，将县市政区的公共管理中心尽可能设置或调整至地理中心位置。[6](p1624)在内部差异方面，美国东部平原地区的县治与地理中心更为接近，而西部海拔高、地势起伏大的地区县治与地理中心平均偏差水平则大于东部地区，其成因是地势平坦条件下，利于各要素交通联系、人口的均匀布局。

（二）法国的县市政区规模设置。

法国行政区划包括中央、大区、省（专区市）和基层市镇（含区、乡、公社、村）四级，分为22个大区、96个省、36772个基层市镇。法国作为基层行政区划的市镇从定位上与中国的县市比较接近，处于地方治理层级的最低一级，其工作涉及人民生活的各个方面，其基本职能是提供与市镇公共建设有关的服务。法国市镇的政府机关组成包括市长、1名或多名副市长（市长助理）和议会，实行议会——市长制管理，由市长履行全面行政管理职能。[7](p45-48)

1.法国市镇制度及政区规模。

法国有37000多个市镇，市镇规模大多很小，平均人口规模仅为0.18万人，人口超过10万的市有37个，平均地域面积18.2平方公里。法国各市镇具有同等的法律地位，在管理职能上也大体相似，但不同规模市镇的行政组织、部门构成、人员数量等却存在较大差别。规模决定了市镇的行政体系完备程度上的差异，大市镇具有较完备的行政组织，机构完善，有足够的财政收入，可以任用大量的地方官员，按职能进行安排。相比之下，小城镇的行政组织相对简单，地方官员也较少。

2.法国市镇的跨界治理。

法国市镇通过跨区域合作的形式促进区域均衡发展，其跨界组合的方式主要分为三类：[8](p47-50)一是通过跨行政区域合并形成一个新的市镇，实现跨界治理。二是通过组建跨市镇协商会或跨市镇合作委员会等管理协会的形式进行跨市镇治理。跨市镇管理协会可依照省协商会的运行与管理规则，形成新的组织形式，使各市镇在经济发展、跨区域环境保护等方面进行协商与合作，从而促进区域协调发展。三是通过组建联合体的形式实现跨界治理。跨市镇联合体是由多个市镇、多个小城市、乡村和小城市或多个大城市为了合作而形成的地方性公共机构，具有独立的法人资格，实行独立的财政预算，主要目的在于促进区域平衡协调发展。根据组合单元的不同，可分为市镇联合体、都市公共体、市镇共同体、城市共同体和联合区。不管是何种跨界合作形式，均保持了市镇行政权力上的相对独立形式，市镇仍然是日常公共管理、公共服务的基本运行单元，在政区面积、人口规模上，市镇设置基本仍然保持较小的口径。

综上所述，法国承担类似我国县市管理职能的是广泛分布的市镇，市镇设置制度上的特点与优势主要体现在：一是市镇设置的面积规模、人口规模的口径较小；二是市镇设置更强调日常管理上的自主权限；三是市镇的公共管理与公共服务虽然规模与强度上较小，但在管理和服务的及时性、有效性方面有其明显的机动、灵活的优势，管理上表现出更好的可达性。

（三）日本的县市政区规模设置。

日本现行的行政区划主要划分为两级，第一级为都、道、府、县，第二级为市、町、村，还有一部分“特别地方自治体”，即特别市、特别区等。[9](p52-58)都、道、府、县与市、町、村不具有垂直领导关系，而是拥有平等的法律地位。市、町、村、区是日本的地方基层行政单元，相当于我国的县、市、乡镇、街道，但市、町、村、区之间并无行政隶属关系。

1.“县”、“市”域规模。

日本行政区划体系内有43县，是一级行政单元，县域面积规模基本在2000 km2-18000 km2，与我国的县域规模较为接近。“市”是统一型城市，多数被县域包围，一个市就是一个城市建成区（或略大一点包括部分近郊），很少包括周围的卫星城市、城镇与乡村，除东京都等特殊城市外，一个单一的城市建成区一般在几十到几百平方公里。

图2 我国县市政区设置政策演化示意图

2.地方行政区改革与规模变化的情况。

近年来，日本对市、町、村级政区进行了大规模的合并，市的数量少量增加，町、村的数量大幅减少，但都道、府、县级政区的名称及所辖区域调整较少。日本在地方自治法中明确规定了基层行政区调整即“市町村废置分合”的形式，主要包括新设合并（对等合并）和编入合并（吸收合并）两种方式。经济或政治实力上相当的两个或多个行政区可通过“新设合并”的方式，合并为一个新的行政区，同时将原有行政区撤销。对于经济实力有差别的行政区，可通过“编入合并”的方式，将经济或政治实力较弱的行政区地域划入经济或政治实力较强的行政区地域中，并将较弱一方行政区撤销。目前日本共有市、町、村1707个，其中，市777个，町746个，村184个，已经出现较大缩减。从日本行政调整的需求来看，市、町、村的大幅度调整缩编，实际上是工业时代向信息时代转变的必然。

通过行政区合并，日本将实力相当、位置相邻的町、村合并成为新设市，还将区域性中心城市与相邻的市、町、村合并为规模更大、范围更广的综合性新设市，建立了广域性行政体制，不仅实现了扩大政区规模，解决了行政区域过疏的问题。在新型的广域行政体制下，原有的市、町、村能保持各自的特色和传统，得到充分发展，还能作为行政共同体强化行政技能，提高行政效率。[10](p139-141)

3.日本县市政区规模调整的特征。

（1）规模调整与经济社会发展水平相适应。

日本行政区划的调整主要是以市、町、村等基层政区为对象而进行。日本曾在明治、昭和、平成年间针对市、町、村进行过三次较大规模的调整，对市、町、村进行大合并，并对合并后行政区的人口数量、经济规模和行政职能进行调整。通过基层政区调整，日本基层政区中建制市的数量和规模不断增加，更好地适应了城市化水平提高的趋势。

（2）行政区划改革与法制结合。

在日本行政区划的调整过程中，《地方自治法》《地方财政法》《地方税务法》等一系列配套法律制度应运而生，给行政区划的调整提供法律指引。同时，各类行政单位也制定了相应的制度配套，如东京都制、都道府制，以及市、町、村制等转化的进程。

二、我国县市政区规模设置的演化特征

（一）我国县市政区设置的制度进程。

以1949年新中国成立至今为考查时间，我国县市政区设置的演化过程主要分为五个阶段，如图2所示。

1.第一阶段（1949年-1954年）。

这一阶段政策的主要着眼点在于对原南京国民政府统治下的行政区划体制彻底改造，借鉴解放战争时各大解放区的县级政区体制，并完善基层乡规模的设置。

1949年-1951年间，为了提高地方行政管理效率，先后颁布了《县各界人民代表会议组织通则》《乡行政村人民政府组织通则》和《关于人民民主政权建设工作的指示》等文件，调整了乡（行政村）的行政区域，确定“市管县”体制为最基本的行政区划模式，改变了新中国成立前地区行署虚设的问题，将地方行政区划层级确定为省、市、县市区、乡镇四级。到1952年底，全国共设有县18144个，下辖218642个乡（行政村）镇。

2.第二阶段（1954年-1957年）。

这一阶段是我国对基层行政区划进行确定，以及调整基层政权组织的阶段。

1954年我国第一部《中华人民共和国宪法》发布，规定我国基层政权是乡、民族乡和镇一级，以法律形式确定了乡、镇为我国基层行政区划。基于此，全国各地开始改行政村为乡的工作，将许多行政村合并为乡，使县下辖的乡、镇的数量增多。到1955年底，全国共有194858个乡、民族乡，4487个镇。根据国务院发布的关于精简国家机关的文件要求，一些规模较小的区和乡进行调整，使乡的规模不断扩大，为县直接领导乡镇创造了现实条件。至1957年底，全国一些县的行政区划面积变得十分庞大。

3.第三阶段（1958年-1978年）。

这一阶段我国在行政管理上都陷入“无政府”状态，受人民公社化运动的影响，许多基层组织乡、镇一级，都合并成人民公社和生产大队，使得县市的行政管理范围扩大，但是整体上县市政区设置基本无任何变化，管理上也无任何变化。

1958年-1960年间，除上海、北京两个直辖市以外，我国28个省辖市实施了市管县体制。关于“直辖市和较大的市可领导县、自治县”的规定得到了法律认可。1961年，全国停止推广市管县体制。之后，虽有部分省恢复专区建制，但市管辖的县由237个减少到61个。

4.第四阶段（1978年-1986年）。

1978年-1986年间我国各项制度也基本处于建立健全和恢复调整时期，这一阶段的政策着眼点很多，首先是农村体制改革，其次是城市体制改革，最后是我国行政区划的管理。

1978年十一届三中全会后，党决定将工作重心转移到经济建设上，与此同时，家庭联产承包责任制的出现，冲击了人民公社的集体生产思想，使得人民公社体制进行改革，实行政社分开，由此又开始了“社改乡”行动，出现许多乡级人民政府，县的行政管理规模依旧未发生任何变化。

随着20世纪80年代初期《中华人民共和国宪法》的修订和颁布，以及国务院出台的《关于行政区划管理的规定》的发布，对县市的行政区划和设置做出了详细的规定和说明。与此同时，1982年国务院出台的51号文件，明确推行市管县体制改革，使得城乡一体化的行政管理模式更加突出，这也进一步让县市政区的行政管理职权增大，县市政区规模也随之有一定的变化。1983年中共中央、国务院发布《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，指出改革的主要方法是实行地、市合并，由市领导县。一个市领导县数的多少，应根据每个市的经济发展程度，城乡自然联系和交通是否便利等条件确定，不受“一地一市”限制。随着对外开放和经济发展的加快，我国行政区划改革不断深入，江苏、深圳等地的城市发展不断加速，县市政区规模也随之扩大。不过，20世纪80年代所进行的市管县体制变革在实践中出现了一些问题，导致出现意见、评价不一的现象。所以，市管县体制的推行在1989年以后停顿了几年。

5.第五阶段（1993年至今）。

这一阶段是我国全面进行改革开放的时期，出现了地市合并带来的第三轮实施市管县热潮。

随着我国经济高速发展，沿海、沿江城市得以开放和开发，土地得到开发，城市人口不断增加，原来的县市行政管理幅度不足以辐射更远地区，许多县开始成为县级市，市成为地级市和大的省会城市，市下辖的许多县开始被撤立成区，许多小城市出现或者县被撤立成区。1993年《政府工作报告》提出：“地区机构改革要同调整行政区划相结合”，随后民政部也出台了《市辖区设置标准》，允许市和直辖市撤县设区。如湖北武汉，以前由武昌县、汉口县和汉阳县组成，1988年以后，武汉市慢慢撤县设区，将以前的汉阳县设立为蔡甸区和江汉区等。自2004年开始，民政部陆续发布《行政区划调整公告》和《行政区划公告》反映了我国县市政区规模的设置在增加。2006年民政部将恢复撤县设市工作列为民政部重点建议。2012年《关于推进省直接管理县财政改革的意见》文件的发布，预示着试点多年的“省管县”财政改革开始提速。

（二）我国县市政区设置的制度特征。

县市不仅是一级重要的行政机构，也是基本的经济单元。我国行政区划分为省、市、县、乡四级。实际上，省以下还有派驻机构行署，县以下有的设区。我国县市行政区的设置与改革的进程具备显著的国情特征。

1.县市政区多沿袭历史区划。

我国县建制的产生已有两千多年的历史，目前仍有大量的县市建制始于隋唐之前。历史上大多从军事或政治角度出发进行县市设置的调整。我国县市政区区划建制历经多次调整，仍基本上沿袭了传统的行政区划，特别是省、县政区较多地沿用了郡-县、行省-府-县等历史区划。由于历史区划方案是历经管理实践摸索，不断完善后的较为稳定的区划方案，因此沿袭历史区划在客观上有其合理性。但随着经济社会的不断发展，不少县市的经济系统出现了重大变化，原有的部分历史区划方案对社会经济发展、公共管理现实需求等方面开始出现明显的局限作用。

2.自上而下的“单一制”。

目前我国政区规模设置的制度是“单一制”，是由中央政府统一领导下的地方行政分级管理形式，存在上下级关系，在行政管理上显现的是中央集权下的自上而下模式。1949年新中国成立后，我国县市政区设置经历多次调整，政区规模设置制度主要受人口、行政辖区面积和经济实力三个因素影响。因此，造成我国东、中、西部的行政管理规模、幅度存在较大的地区差异。随着我国市场经济的发展，东中部地区的城镇化的进程不断加快，经济差距也不断加大，引起政区规模与社会经济发展之间不匹配的问题。而中西部地区由于经济发展相对滞后，受区划历史、自然地理因素影响等，县市政区面积规模和管理幅度较大而层次较少，导致政府管理效率较低等问题。我国政区规模的设置上取用的自上而下的“单一制”存在制度固化，区域性不足，以及各层级政区间的协调问题。

3.县市“分权”与国家、省级行政统筹相结合。

我国国情的特点是地域辽阔、人口众多、民族多样、地区差异较大，单靠国家权力中心来行使统一管辖是难以实现的。县市政府作为最基层政府机构，一方面要贯彻执行中央政府和上级地方政府的法规政令，另一方面要履行政治义务，向中央政府和上级地方政府提供物资及兵源等，还要承揽管辖范围内的日常事务。县市政府行政职能的运行，使之成为我国国家结构中最基本的地域政治单元，中央政府、省级政府通过管理权利的分配与下放，实现对整个国家特别是基层社会的管理。因此在行政区划中表现出县市“分权”与国家、省级行政统筹相结合的基本特征，并在不同时期形成具体的协调机制。

4.以加强“服务型”政府职能为改革方向。

为群众提供公共服务是县市政府最重要和最基本的职能。伴随公共管理机构的不断完善、系统社会经济体系的建立，政府服务内容和方式的多变性和多元性已经成为大势所趋，“服务型”政府职能的需求不断增长，加强公共物品和服务的供应成为县市政府行政改革过程中的重要动力。行政区划变革方向开始更多地向加强现代型服务政府职能的方向发展。近年来“省管市”的改革目标之一是进一步为县市赋权施能，提高县市政府的服务能力。

三、我国与发达国家县市政区规模设置的对比

中国的“县”是地方政府直接行政管理的基本单元，“市”则基本上是广域型的市，不仅包括中心城区，还包括卫星城区、城镇甚至乡村。实行“市管县”改革以及符合条件的“县”升“市”改革后，市、县政区划分变得更为多样复杂，直辖市外的“市”有地级市、县级市两种类型，一般地级市、县级市的行政机构级别有明显差异，甚至存在代管的上下级关系。县、县级市虽管理权限和上级实际管理机构不同，但构架和职能基本保持一致，县市管理幅度、空间规模都处于同一层级，两者体现的差异主要是人口规模与经济规模。

对比之下，国外的县、市在界定上多数更为独立、清晰，县、市往往处于不同的行政层级，管理权限、管理幅度均有大幅度差距，此外在县与市的地位、关系，改革政策、县市政区级别方面，我国与国外主要国家有较明显差异，如表1所示。

机构设置方面，我国实施的是上下对口，垂直管辖机制，机构庞大；美国政府实施地方自治，机构相对简洁；法国采取因事设置，社会承接，自主管理的机构设置方式；日本则采用自治自主，平行地位，分类设置的方式。

表1 我国与国外县市政区规模设置的对比

县与市的关系方面，我国与国外也存在较大差异：我国县市功能类似，职权不等，以特定标准区分；美国县市相互独立，一般是县包围市，县市之间的地域功能差异明显；法国无县市区分，市镇为基础行政单元；日本县市之间相互独立管理，县内设市，县对市仅存在指导关系。

政区政策改革进程中的方式方面，我国主要采取“市管县”、“撤县设市”、“省管县”等形式。美国在发展过程中，主要实施的方式为县市合并；日本政府改革进程中主要实施的是市、町、村合并政策；法国的基础地方政府实施的是市镇合并、市镇联合改革。

县市政区级别方面，由于我国行政层级较多，县市所处层级较低。美国县市处于行政层级的第2级，行政自主权利较高；法国无县市区分，市镇为基础行政单元；日本县、市则分处不同行政层级，县为第2级，市为县指导下的第3级。

县市政区规模方面，我国各县市政区面积规模59km2-202298km2，平均4316km2，各县市人口1万-243万人，平均49.28万人；美国的县平均面积3164.34km2，县平均人口10.47万人；日本县市面积介于2000km2-18000km2间，平均面积6644km2，县市平均人口规模平均227.03万人；法国市镇平均面积18.39km2，市镇平均人口0.18万人。与发达国家相比，我国的县市平均面积规模偏大，人口规模也处于高位。

通过国内外政区规模设置的对比，我国的县市定义更为复杂，市的类型与级别多样；县市的行政管理职能较为完善，但城乡分类管理不够清晰；县级政区级别较低，上位管辖层次较多，自主管理权限较弱；由于人口总数大，我国县市政区人口平均密度较大，县级政区平均面积规模设置较合理，但区划差异悬殊。

四、我国县市政区规模设置的调整路径

从我国的县市政区设置特征出发，并借鉴国外县市设置的经验，将为行政区划改革、县市政区规模调整提供一些参照，为我国合理设置地方政府机构、调节县市管理幅度、完善区划法律体系、因地制宜缩小或扩大行政区规模、减少行政层级等方面提供了启示。

（一）合理设置地方政府机构。

我国在县市级政府机构设置上要求与上级之间一一对口，导致机构关系隶属、指导关系错综复杂，县市在行政区划体系中的层级较低，上位管辖层次较多，自主管理权限较弱，一定程度上妨碍了地方的积极性和自主性，降低了管理效率。因此，未来机构设置改革的目标之一，应是在保障县市级以上政府统筹、协调指导能力前提下，提高县市政区自主管理能力，优化县市管理权限。此外，与国外县市相对独立，城市、农村分类管理的体制相比，我国的县市分类管理能力较弱，县市政区是包含城市、城镇、农村的广域政区。据此，未来县市政区改革的方向是区分区域社会经济类别，实施政区分类管理，提高县市政府管理的专业化能力。

（二）调节市县关系，调整县市管理幅度。

目前，我国地方行政体系中，既存在地级市与县市的“市县关系”，也存在县与县级市之间的“县市关系”，关系错综多样。省级以下地方政区实行的通常是市管县体制，地级市往往处于较“强势”的地位，保留省级对市、县下放的各种权利，同时也可能因权力干预或寻租行为，侵占县级政府的自主权益，长期运行过程中容易形成地级市与县市政区的利益关系矛盾问题。而在美国县和市的直接上级都是州，虽然市往往为县所包围，但两者的法律和行政地位是平等的，各自管理区域内事务。我国当前地方政府行政管理体系中省管县市，市管县等并存，市县关系复杂，县市管理权限不均衡。据此，未来改革的方向须梳理市县、县市关系，调整县市管理幅度，明确规定市县之间的权利，提高县市自主管理能力，促进县市之间均衡发展。

（三）健全相关法律体系。

到目前为止，我国还没有一部关于地方政府的基本法律，只是在宪法和其他法律之中有少量的关于地方行政建制的条文，也没有建立各级政府之间纠纷的解决制度。行政法制体系的不完善、行政执法行为的不规范是阻碍我国县市改革的重要原因之一。从日本的改革案例中可看出，完善的法律体系才能保证县市政区合理发展。我国要加快建立并完善行政建制相关的法律体系，规范行政执法行为，完善行政纠纷调解机制。

（四）因地制宜缩小或扩大行政区规模。

日本、美国都合理巧妙地运用了合并制度，法国也有根据本国现状指定的跨界治理政策，减少地方政府的数目，或将资源进行合理分配，改革取得一定成效。在我国行政管理体系中，一方面由于行政层级多，地方政区繁多，因此也可以借鉴国外部分合并经验，合并部分面积较小、人口经济规模较小县市；另一方面，部分县市政区面积过大、人口密集的县市存在管理和服务难以到位的困境，须适当减小管理压力，实施合理的拆分管理方案，或借鉴美国、日本等国家实施县市独立运行、分类管理。合并或拆分、缩小或扩大，前提是因地制宜，合理的选择合并县市对象，在充分进行县市政区规模评估、管理效率评估的基础上，确定调整的对象。[11](p79-91)

（五）减少行政层级。

我国行政区划层次基本是四级制，有些地区甚至是五级制，而国土面积与我国相近的美国实行的是三级制度，日本则只有都、道、府、县与市、盯、村两级。多层级的模式大大增加了信息的损耗，降低了信息的传递速度，同时，行政层级过多也不利于上下级的沟通交流，导致多重矛盾。借鉴美国、日本区划层级的简明性，我国的行政区划体制可适当减少层级，调整地方政区规模，可减少地方利益冲突，提高行政机关办事效率，也可减少财政支出，促进地区发展。[12](p57-64)由于我国人口和国土面积基数大，减少行政层级必然带来县市规模的扩大，从而带来管理上的压力增大问题，因此减少行政层级的同时应考虑适当增加省、县政区数量，借鉴法国基础政区接地化设置的经验，提高管理指令的可达性。

[1]史育龙.市镇建制变更与区划调整的城镇化效应研究[J].宏观经济研究，2014，（2）.

[2]臧雷振，黄建军.大政府还是小政府：灵巧型政府建构进路[J].中国行政管理，2013，（7）.

[3]朱建华，王开泳，等.国内外城市型政区设置研究进展与展望[J].地理科学进展，2015，（8）.

[4]吴木銮，林谧.政府规模扩张：成因及启示[J].公共管理学报，2010，（4）.

[5]王先文，陈田.美国县制演化及其对中国县制改革的启示[J].人文地理，2006，（2）.

[6]张杰，崔银江.美国行政中心空间与规模特征及其成因研究[J].经济地理，2011，（10）.

[7]董娟.法国政府的区域管理及启示[J].湖北社会科学，2013，（8）.

[8]李宜强.区域合作的基础：复合行政与法国经验[J].湖北社会科学，2011，（10）.

[9]陈静，等.中国市辖区规模特征研究——基于中日韩的对比[J].现代城市研究，2014，（11）.

[10]吕帅，等.日本行政区划体制的形成与改革及其对中国的启示[J].中国人口·资源与环境，2007，（1）.

[11]樊鹏.构建合理适度政府规模的经验尺度——基于美中两国的比较分析[J].政治学研究，2015，（2）.

[12]王开泳，陈田.国外行政区划调整的经验及对我国的启示[J].世界地理研究，2011，（2）.

责任编辑 申 华

D035.1

A

1003-8477（2017）06-0052-08

刘天乔（1987—），女，武汉大学外国语言文学学院博士研究生；饶映雪（1984—），女，博士，中南民族大学湖北民族地区经济社会发展研究中心、民族地区人地关系研究中心副教授。

国家社会科学基金项目“城市中心区低效工业用地退出机制研究”（16CGL054）。