社区治理创新与新的社会阶层人士的组织引导研究

蒋连华施润华

（1.上海市社会主义学院，上海200237；2.上海大学，上海200444）

社区治理创新与新的社会阶层人士的组织引导研究

蒋连华1施润华2

（1.上海市社会主义学院，上海200237；2.上海大学，上海200444）

本文以城市社区 （小区）治理创新为视角，以把新的社会阶层人士组织起来为研究维度，以问卷抽样调查和访谈调研为样本，分析如何在社区治理创新中把新的社会阶层人士组织起来；指出新的社会阶层人士具有较强的社区认同感和归属感，是社区治理中具有潜在公共精神的群体，但目前把新的社会阶层人士纳入社区治理制度化平台的组织机制还有待加强；提出要在创新社区治理理念、治理机制和治理平台中把新的社会阶层人士组织起来。

社区治理创新；新的社会阶层人士；组织起来

当下的中国正经历着深刻的转型，所有制形式更加多样化、社会阶层更加多样化和思想观念更加多样化是其显著特征之一。面对这种发展状况，在国家 “五位一体”的总体布局中，社会建设的核心问题就是建设社会，即如何提高社会组织化程度，让国家的公民有效组织起来，使他们无论是在法律框架下，还是在乡规民约中，都能有序表达和行使自己的权利。从统战工作的角度看，就是如何把由私营企业和外资企业的管理技术人员、中介组织和社会组织从业人员、自由职业人员、新媒体从业人员组成的新的社会阶层人士组织起来，团结引导他们做合格的中国特色社会主义建设者。

据不完全统计，全国有新的社会阶层人士约7200万人。据上海市委统战部刚完成的一项调研，按大专及以上文化程度口径统计的数据显示：上海新的社会阶层人士有365万人，总体以中青年人士为主，年龄段主要集中在36-45岁之间；受教育程度总体较高，特别是私营企业和外资企业的管理技术人员，95%具有本科及以上学历，即使是受教育程度相对较低的社会组织从业人员，大学专科以上学历也占52.9%；收入普遍较高，私营企业和外资企业的管理技术人员中有60%的人年收入超过20万，自由职业人员2015年的平均年收入测算是16.4万，为同期上海市平均工资的2.3倍；从分布情况看，主要集中于新技术、新产业、新业态、新模式这 “四新”经济行业和领域，汇聚在商务楼宇、产业园区和基层社区。近年来，上海抓住新的社会阶层人士主要汇聚在商务楼宇、产业园区和基层社区的特点，在如何把新的社会阶层人士组织起来方面进行了有益的探索，例如 “海燕博客”的实践，就是最早探索如何把商务楼宇里的新的社会阶层人士组织起来，而自身发展成为一个枢纽性社会组织的鲜活案例；又如 “白领驿家” “金领驿站”的实践，就是依托区域化党建，把楼宇、园区和社区里的新的社会阶层人士组织起来的有益探索。当前，上海各街镇社区正在贯彻落实市委一号课题“创新社会治理，加强基层建设”提出的三个改革目标：一是以深化街、镇体制改革为着力点，推动基层政府向下负责，形成快速呼应群众诉求的新型治理导向；二是以系统制度创新和适度赋权为切入点，从深层次上激发社会活力，推进政府治理与社会自我协调有机衔接；三是以 “精细化”和 “专业化”为抓手，构建能够面对社会的多元化和流动性，从而提供精准有效服务与管理的模式。这三个改革方向，就是要使政府、社会、市场各类主体的行为策略和互动机制，在社会治理的基础空间 “社区”能够不断适应社会多元化发展的要求并保持“优化”。这就在社会建设层面，提出了如何使社区治理创新的过程成为社会组织化过程的命题。这对于统战工作而言，就是如何在社区治理创新中把新的社会阶层人士组织起来的命题。

为此，本文以城市社区 （小区）治理创新为视角，以把新的社会阶层人士组织起来为研究维度，以对本市中心城区KJ街道、SMEL街道和来自本市有关街镇近40名统战社工班学员的问卷抽样调查和访谈调研为样本，分析如何在社区治理创新中把新的社会阶层人士组织起来。

一、受访人员及有关新的社会阶层人士的基本情况

本次课题组调查共发放问卷300份，收回254份，回收率为84.7%，有效率为84.7%。受访人员基本情况，依据课题组调查数据显示：

（1）职业身份。国家机关、党群组织、企事业单位人员有162人，占总体的74%①。新的社会阶层人士中有3类人员进入到我们的调查范围中，其中私营企业、外资企业的管理人员和技术人员有35人，占16%；中介组织从业人员2人，占1%；自由职业人员有9人，占4%，三者累计占比21%（见图1）。从他们的具体工作内容来看，包括了公司CEO、总经理、部门主管、财务、法律服务、律师、社工、行政管理、网店店主等。

（2）性别结构。受访者中，男性有94人，女性160人。新的社会阶层人士里，男性有21人，女性25人。

图1 受访者职业身份

（3）年龄结构。受访者平均年龄为48.3岁，最小年龄24岁，最大年龄为80岁，标准差为14.8。新的社会阶层人士平均年龄为40.7岁。

（4）民族身份。汉族人士213人，少数民族人士40人。新的社会阶层人士里，汉族人士38人，少数民族人士8人。

（5）教育程度。初中及以下39人，高中技校42人，大专、本科129人，研究生42人。新的社会阶层人士里，初中及以下3人，高中技校4人，大专、本科31人，研究生7人。

（6）政治面貌。受访者中129人是群众，74人为中共党员，还有45人为民主党派人士。新的社会阶层人士里，群众25人，中共党员8人，民主党派13人。

（7）宗教信仰。受访者中，没有宗教信仰者208人；有宗教信仰者中，佛教19人，伊斯兰教8人，基督教3人，道教2人。新的社会阶层人士里，没有宗教信仰者38人；有宗教信仰者中，佛教3人，伊斯兰教2人，基督教2人，道教1人。

（8）收入状况。国家机关、党群组织、企事业单位人员，农林牧渔水利业生产人员包括工资、补贴、奖金等每月所得工作收入平均为5000-5999元。私营企业、外资企业的管理人员和技术人员的每月平均收入为8000-9999元。中介组织服务人员则为2000-2999元，这一方面与样本量较小有关，另一方面与接受调查的人员主要为基层服务人员 （不担任任何管理职务）有关。自由职业人员平均收入为8000-9999元。总体上新的社会阶层人士平均收入在8000-9999元之间。

从以上样本构成的基本情况看，在社区治理的多元主体中，传统职业身份的人群占多数，新的社会阶层人士虽然不占多数，但从平均年龄、教育程度、政治面貌、收入状况看，基本与上海新的社会阶层人士的总体特征是一致的，这就为本研究的代表性提供了相对具有说服力的客观依据。

二、从调查样本和访谈看上海社区治理与新的社会阶层人士的组织化状况

如果从社会建设的理论意义上讲社会治理，强调社会公共理性②的建构应是社会建设的价值取向，那么，提高社会组织化程度作为社会建设的核心也应围绕着建构社会公共理性来展开。因而，社区治理的过程也应是在整合 （组织）各方资源参与社区公共事务的进程中培育社区成员公共精神、建立社区公共秩序和运作机制的过程。在当代中国的社会政治背景下，上海社区治理与新的社会阶层人士的组织化状况又如何呢？课题组调查显示：

（一）社区治理存在的主要问题与分析

1.行政一体化的社区体制和全能型的居委会组织功能有待改变

当问到 “遇到问题需要反映时”，受访者中有8成以上的人都会选择直接向居委会反映，相比较，通过自治组织 （如业委会）反映问题的比例明显偏低 （见表1）。当问及居委会过去一年所承担的社区事务时，大部分集中在维持社区秩序、解决邻里纠纷、协调邻里关系上，向政府部门表达社区居民公共利益诉求方面的治理事务却较少。可见，现行的居委会组织功能更多体现为行政管理、公共服务和居民自治的重叠交叉。就日常工作而言，主要忙于承担大量来自街道和上级机构交办的行政任务，正所谓 “上面千条线，下面一根针”，与其说它是基层群众性自治组织，不如说是街道的派出机构。以上情况说明目前社区治理结构主要还是自上而下的行政一体化结构，自下而上的自治逻辑还没形成，离党委领导、政府负责、社会协同、公众参与治理结构的改革目标还有很大的差距。

表1 遇到问题的反映方式

2.有效组织各方资源为基层社区 （居民小区）提供公共产品的治理机制有待形成

课题组问卷调查显示：有57.43%的人不知道自己的社区是否有网上论坛或小区业主群；有52.23%的人不知道自己的社区是否制定了自治性协议 （如业主公约）；有59.92%的人不知道自己所在的社区是否成立了业主委员会；有52.61%的人不知道所在社区是否有公共议事平台。可见，超过半数以上的社区居民并不关心本社区公共事务。这说明基层社区 （居民小区）缺乏吸引大多数社区居民参与社区治理的有效公共产品供给。同时，在访谈中，也反映出两方面的问题。一方面，对于多数社区居民而言，他们认为社区提供的大多是没有以社区居民需求为导向的 “公共产品”，认为参与或不参与与自己关系不大，事实上，在现有制度框架下，大多数居民可以从其他渠道获得更好的资源，自然就没有参与社区治理的动力；对于有资源、有愿望参与社区治理的居民和团体来说，他们认为社区缺乏有效参与的渠道平台和激励机制。另一方面，现在讲多元主体共同参与社区治理，但从当下社区治理的实际看，主要还是靠政府的资源在运行，政府才是主体。而参与社区治理的居民主要还是一部分资源有限或没有资源的退休居民，他们中大多数参与的动力是希望分享资源而不是提供资源，要让他们成为治理主体是很困难的。因而，社区治理的关键在于如何形成有效组织各方资源为基层社区 （居民小区）提供公共产品的治理机制，从目前情况看，还缺乏有效的组织机制。

3.社区治理方式有待改进

在当下基层社区 （居民小区）治理中，仅从社区公共事务信息的发布看，居委会是社区公共事务信息发布的主体。课题组把发布社区公共事务信息的渠道，分为社区宣传栏、社区网站、社区虚拟平台、社区广播、电话或上门通知等形式，调查结果显示：社区宣传栏、电话、上门通知被认为是居委会使用最多的三种方式。认为居委会很少使用社区网站、社区虚拟平台的人群主要是新的社会阶层人士。这说明作为新时期发布公共事务信息重要平台的社区网站和社区虚拟平台，在社区治理中的作用没有得到有效的发挥。同时，也说明新的社会阶层人士的社会参与方式已经发生变化，要与他们说上话、接上线，得用他们听得懂、易接受的方式，否则，何谈组织起来。

（二）社区治理中新的社会阶层人士的组织化状况

1.新的社会阶层人士具有较强的社区认同感和归属感

（1）通过对 “社区”概念的询问，来了解新的社会阶层人士是如何看待社区事务与自身利益的关联性。当问到您对 “社区”概念的理解时，有30.42%的人认为社区是自己居住的街道办事处辖区；有30%的人认为是自己居住的居委会的辖区；有24.17%的人认为是自己居住的小区。还有一小部分人认为是从自己住宅开始步行15分钟的范围和一个以上的街道。可见，在新的社会阶层人士看来，社区就是自己居住的小区和与自己居住环境紧密相关的街区。这说明新的社会阶层人士有社区与自身利益紧密相关的潜在认知。

（2）通过设置 “您觉得您能较好地认识到目前小区存在哪些重大问题吗；您认为您有资格和能力参与小区事务的决定吗；您认为住在这里的人们愿意相互帮忙吗；您可以信任住在这个社区里面的人吗”四个感知题，来综合衡量被访者的社区参与和社区认同程度，并使用李克特量表的形式分析，分值越大，表明社区参与和认同的主观欲望越强烈。结果显示：新的社会阶层人士的综合评分为3.66，高于其他两个群体的3.32和3.18。并且在对社区总体归属感的综合评分中，新的社会阶层人士的平均评分 （7.4）也略高于体制内人员的评分 （6.8）。这表明新的社会阶层人士具有较强的社区归属感和认同感，也为社区能够把新的社会阶层人士组织起来奠定了基础。

2.新的社会阶层人士是社区治理中最具有潜在公共精神的群体

为了考察小区居民和社区自治组织是否有参与社区公共性议题的可能性，课题组假设原来规划离小区最近的地铁站要突然取消，分别询问了受访者“您认为小区居民以及社区组织和团体会有多少可能性团结起来去争取保留该地铁站”。结果显示：对于小区居民团结争取的可能性，新的社会阶层人士中有48.89%和31.11%的人认为 “有可能”和“非常有可能”，是所有被访人群中认为可能性最高的群体 （见表2）；对于社区自治组织和团体团结争取的可能性，新的社会阶层人士中，有高达68.89%的人认为社区组织和团体 “有可能”和“非常有可能”参与团结争取活动，也是所有被访人群中认为可能性最高的群体 （见表3）。同时，课题组在调研中也了解到，新的社会阶层人士大多有过参与社会公益活动的经历。从公共理性建构的角度，可以说，新的社会阶层人士是基层社区中最具有潜在公共精神的一个群体，这也是在社区治理中能够把这一群体组织起来的重要思想基础。问题的关键在于如何激发新的社会阶层人士的公共精神。

表2 小区居民团结起来争取保留地铁站的可能性

表3 社区组织和团体团结起来争取保留地铁站的可能性

3.把新的社会阶层人士纳入社区治理制度化平台的组织机制有待加强

（1）社区委员会、街道办事处等政府机构组建的各类顾问委员会，人大，政协等组织机构中没有新的社会阶层人士任职的身影 （见表4）。

表4 三类群体的社区角色

（2）新的社会阶层人士对居委会选举换届和小区业主会议以及向居委会、业委会、物业提意见建议等自主性较强活动的参与度较高，但其他需要通过推荐或选举才能参与的制度化平台的活动，如居民代表大会，社区议事会、理事会、恳谈会，三会（听证会、协调会、民主评议会）和人大代表、政协委员下基层活动等，却较少有新的社会阶层人士的身影。这表明把新的社会阶层人士纳入社区治理制度化平台的组织机制有待加强。

三、在社区治理创新中把新的社会阶层人士组织起来的意见建议

综合以上社区治理与新的社会阶层人士的组织化状况，提出以下意见建议：

（一）在创新社区治理理念中把新的社会阶层人士组织起来

创新社区治理理念，从社会建设层面讲，就是要促进社区治理理念从 “政府本位”向 “社会本位”的转变，把维护社会公共利益作为社区治理的出发点和落脚点。

建议：

（1）政府作为社区治理的主导者，要相信社会，培育社会，带头推进治理理念的转变，积极培育具有协同合作公共精神的社区治理主体。新的社会阶层人士作为具有较强社区认同感和归属感与潜在公共精神的一个群体，可以培育成满足公共服务和社会需求的有力主体。

（2）在社区治理理念创新中，要树立法治思维，依法建设社会，依法治理社区。应制定相关配套政策，明确新的社会阶层人士参与社区治理的程序、政策以及社会保障通道，切实增强其与社区利益的相关度，为促进新的社会阶层人士走出私人领域，参与到社区治理和协同发展中来，提供法治保障。

（二）在创新社区治理机制中把新的社会阶层人士组织起来

目前，我国城市社区主要是 “街道—居委会”体制，要在形成 “党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”［1］的社会管理体制中把新的社会阶层人士组织起来，需创新社区治理机制。建议：

（1）促进社区治理由行政一体化结构向政府、市场、社会等多元治理结构转变，构建自上而下与自下而上协同共治的治理秩序和治理格局。政府可以在培育自下而上的自治逻辑中，通过引导新的社会阶层人士设置社区自治议题、购买社区自治项目、鼓励设立社区自治组织和社区公共服务基金等形式，来激发新的社会阶层人士服务国家、服务社会、服务群众、服务行业、服务社区发展的积极性。

（2）推进居委会组织功能转型和机制创新，增强新的社会阶层人士参与社区事务的吸引力。一是推进居委会组织功能转型。上级政府应减少居委会承接公共管制和公共服务的事项，使居委会把精力放在对社区自治组织和平台的引导、宣传和发挥作用上，从而增强社区自治组织在社区居民中的知晓度和参与社区治理的主体意识；改进和完善居委会发布社区公共事务和决策信息的方式，通过 “互联网+”的形式，整合更多的利益主体有序参与社区治理。二是创新居委会运作机制。厘清居委会与社区卫生服务中心、社区事务受理中心、社区文化服务中心等各有关部门的职权，形成协而不同、分工合作的共治机制，提升社区治理效能，使居委会在发挥党和政府与社区居民和自治组织桥梁纽带作用中，不断增强对新的社会阶层人士参与社区事务的吸引力和组织力。

（三）在创新社区治理平台中把新的社会阶层人士组织起来

要把游离于传统社区治理平台的新的社会阶层人士组织起来，除了要增强传统治理平台的吸引力外，建立新的组织平台也是把这一群体组织起来的重要方式。建议：

（1）当前正值上海贯彻落实市委一号课题和街镇组织机构调整之际，可依托社区人力资源办公室的建立和职能调整，把包括新的社会阶层人士在内的基层各类统战成员纳入社区人力资源办公室的管理范围，有计划有步骤地定期组织开展有关交流学习和实践活动，为新的社会阶层人士脱颖而出提供组织保障。

（2）打造新平台。“以党建为引领，持续推进创新社会治理、加强基层建设各项工作，一切要从基层实际出发。”［2］可以社区党建服务中心和党建（群团）服务站建设为抓手，把社区党建服务中心和党建 （群团）服务站建设成为一个以区域化党建为引领，基层协商民主和社区共治有序发展的平台。打造党员之家、职工之家、青年之家、统战之家，使之成为新的社会阶层人士的价值引领平台、服务平台、成长平台、合法权益维护平台、交友联谊平台。

（3）完善已有制度平台。把新的社会阶层人士纳入到 “两代表一委员”下基层活动中来，打通党和政府与新的社会阶层人士沟通的基层制度化平台。

注释：

①总样本254份中，有36人没有透露职业身份。折算百分比时，按总样本218人计算。

②公共理性作为当今政治学和公共管理学中前沿的研究领域，是指各种政治主体（包括公民、各类社团和政府组织等）以公正的理念，自由而平等的身份，在政治社会这样一个持久存在的合作体系中，对公共事务进行充分合作，以产生公共的、可以预期的共治效果的能力。它是一种有限理性和渐进理性，包含公共价值，公共伦理，公共逻辑等内涵。

［1］中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编［M］.北京：人民出版社，2012：32.

［2］韩正指出：持续推进创新社会治理加强基层建设［EB/OL］. （2015-06-25）.http://www.sh.xinhuanet.com/2015-06/25/c_ 134353829.htm.

（责任编辑：刘 颖）

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2017.03.039

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A

1672－0911（2017）03－0039－06

2016年度上海市统一战线理论研究会委托课题 “基层协商与社区共治”（项目编号：2016ATZ002）的研究成果。

2017-03-16

课题负责人：蒋连华 （1966-），女，上海市社会主义学院教研室主任，教授 （执笔）。

课题组成员：施润华 （1991-），男，上海大学社会学专业硕士研究生。