基层法院民事送达问题的研究

摘 要：送达制度是我国民事诉讼的一项基本制度，连接了实体法与程序法。程序正义是实现实体正义的保证，建立规范合理的送达机制是程序正义的关键。当前我国社会正处于发展期和变革期，“送达难、难送达”已成为制约审判工作的因素，传统送达方式的弊端也越发凸显。革除弊端，在制度、实务方面做出变革与完善，促使司法送达高效合理运行已经刻不容缓。

关键词：送达；体制；效率；实务

一、基层法院民事“送达难”问题的现状

（一）我国现行送达制度的规定

“民事送达”主要是指法院按照法定的方式和程序将民事诉讼文书和法律文书送交当事人及其他诉讼参与人的行为。主要方式有直接送达、留置送达、电子送达、委托送达、邮寄送达、特殊人群的转交送达、公告送达等。在基层实务中，主要的送达方式为直接送达、留置送达、邮寄送达和公告送达。为深入研究我国基层法院的送达工作，笔者选取山东省某基层法院作为考察样本，实际参与送达工作，与送达人员、法官进行了探讨。

当前我国基层法院坚持传统的“全责型”送达方式，即采取“职权主义模式”，由法院全权负责相关司法文书的送达工作，当事人不担责。对比国外，不论是大陆法系的德国，还是海洋法系的美国，都明确规定了当事人的责任，不同于我国的规定。

（二）实践中的“送达难”问题

基层法院在“全责型模式”的指导下，一般是法警大队的法警负责送达工作，而案件当事人不负责任。这种传统的送达方式，在社会封闭、流动性差时具有可行性，并且可以促使法院走访调研、了解案情，促进案件的妥善解决。但在社会流动性加快，产权变更迅速的背景下，尤其自实施“立案登记制”以后案件数量猛增的背景下，法院依然坚持全责送达，使本就人手紧张的法院更加捉襟见肘，一定程度上也容易引发纠纷，当前这种送达模式已经无法适应社会的发展。不论是直接送达还是其他的送达方式，以及因为送达不能、送达错误等而做出的补救措施，在基层都已经消耗了大量的司法资源。

直接送达的问题。立案要求要有明确的被告信息，原告提供被告的姓名、地址、联系方式等信息，这就是法院送达的主要依据。理想情况是，原告提供了被告的准确联系方式、住址等信息，法院依此顺利送达。现实情况是，原告立案时所提交信息往往不准确、不及时、不全面，或者被告人逃避签收等，这就给法院送达带来了很大负担。而笔者调研的法庭，往往也是要经过多次反复或者送达不能。

邮寄送达中，亦大量出现邮寄地址有误、无法确定送达本人、文书遗失、文书损毁、拒绝签收、邮件搁置、冒领邮件等问题。邮寄送达中因为邮政企业的员工并不了解司法流程和案件審理，其与法院工作人员亦缺乏有效沟通，使得案件不确定性、风险性进一步加大。比如法官缺席判决后，邮政系统退回的司法文书才寄回法院，造成法官工作的被动。

电子送达等在我国众多基层地区不具备可行性，笔者调研的法院中较少采用。

不论在国内还是国外，公告送达都是穷尽之前所有方式均无法送达才采取的送达方式，可以视为一种法律妥协。公告送达易于操作，在笔者调研的乡镇法庭中其使用量逐年递增，相应的费用也是逐年递增。但是公告送达不仅延长了审理期间，降低了审判效率，而且目前大量采取公告送达也提高了司法成本，造成司法资源浪费，同时这也是送达工作效率低下、推脱扯皮的一种表现。草率采取公告送达也是对当事人诉讼权利的侵害，还要考虑到一定的风险。2003年和2004年，广西南宁市江南区检察院以公告送达“未穷尽其他送达方式”为由提出抗诉的就有6件，占该抗诉案件旳16.67%。在美国等国的司法实践中，缺少诉讼通知甚至被视为是严重侵害当事人接受正当程序审判权的情形。不可回避的一个问题就是采取公告送达后法院开庭并作出判决，此时被告出现，极易引发对立情绪和加剧矛盾。

送达无法确定被告送达地址，被告不明确的，法院虽可以裁定驳回起诉，但鉴于当事人情绪激动、政策、维稳等因素，法院轻易不会做出裁定驳回起诉。但是在职权主义的模式下，立案庭已经立案，进入司法流程，法院也只能是顶住压力想办法将案件向前推进。

二、“送达难”的原因分析

（一）送达制度问题

传统的法院全责送达模式，在我国主要适应于计划经济时期的封闭大环境下，当前已经无法适应我国人员与物资流动空前加速，案件数量剧增，产权变动频繁的大环境。近年来，我国经济、社会发展迅猛，但是司法体制的变革没有跟上经济发展的步伐，法院依然大包大揽，奉行绝对职权主义，排斥当事人的参与。总之，我国法院没有积极引导当事人加入司法程序中来，没有在法院送达人员与当事人之间建立一个权责清晰、合理可行的送达模式。一旦出现问题，当事人与法院就要相互推诿甚至相互指责，使本就很严重的矛盾更加激化。

在体制的规定上不够灵活，对于送达主体、送达地址等的规定过于呆板，送达主体单一化是制约我国司法效率的一大问题。我国民诉法明确规定，各级人民法院是民事诉讼的主体。参考欧美各国的制度设计，从《法国民事诉讼法典》及之后的《德国民事诉讼法典》至今，中间其法律紧跟社会发展的步伐进行改变，固其法律的发展能够与社会的发展相衔接，不至出现较大断裂。《德国民诉法》规定，德国送达制度中也是主要奉行职权主义，但是送达人不仅可以是法院工作人员，也可以是律师、邮物员等非法院人员。美国采取当事人主义，由当事人完成送达，法院非因原告请求，或原告以海员或贫穷者诉讼救助身份起诉等特殊请求，不承担送达义务的当事人主义送达原则。《美国联邦民事诉讼规则》也规定民事诉讼中送达诉讼文书的人包括当事人、联邦执行官和助理执行官等。西方法制较发达的国家，均把当事人引入全过程，重视当事人的作用，由当事人与法院共同承担送达责任，使得法院与当事人在诉讼中的责任大致平衡，不至于出现一方全责性送达。明确了当事人承担部分送达成本、风险、责任等，比如部分司法文书的自送、保证信息真实性责任、送达不能的驳回等。以上规定都是我国可借鉴之处。

（二）责任问题

根据以上所述，我国长期以来形成的“责任在法院”的观念也是根深蒂固。另外，对于当事人在实践中的恶意诉讼问题，法律也缺乏相应惩治措施。很多时候，也只能听之任之，没有切实的强制手段和措施。

未来，研究制定相关法律，使当事人既要参与进司法程序，又要承担部分责任与风险。合理的分散责任与管控风险，引导当事人积极参与进来，改变送达主体单一化的传统，建立权责清晰、风险共担、合理高效的体制，是当前在制度上亟待解决的问题。

（三）效率问题

笔者了解到当前我国基层法院法警大多属于劳务派遣制，所调研的基层法院法警大队，具备警察资格、属正式警察编制的不足20%，且内部岗位调动频繁。派遣制法警的工资待遇基本与该省最低标准持平，与同岗位的公务员编制差距较大，同工不同酬，这些都严重损害了工作积极性和责任感，造成派遣制人员效率低下、流动性较大。在送达工作中，也是敷衍塞责、推拖懒散、错误频出。积压的司法文书多了，就一次全部公告送达。笔者认为，送达人员的工作不仅是将司法文书交给当事人，还要承担一部分的疏导工作，需要送达人员发挥主观能动性，对当事人合理引导，了解案情，也在一定程度上减轻法官负担。

基层聘用制人员大多无法律专业基础，无法律从业经验，本身的能力素质偏低，对基本的法律问题不了解、没头绪，与当事人、律师的交谈也略显吃力。现行的法警管理方式混乱，聘用制人员也是分散在各个庭室、执行局，亦缺乏统一的、有针对性的培训与考核。人员流动性较大，没有熟悉业务、经验丰富的“老同志”。在工作态度与工作能力方面，与实际要求相差较大。

笔者认为，体制与实务是研究问题的两大方面。综合以上，体制未能适应社会发展趋势，在不合理的体制下又运行了不合理的人事，就造成了不合适的人在不合理的制度下做事倍功半的事，最终造成了效率低下、矛盾频发。

三、问题的解决

（一）由“法院全责型”模式向“当事人参与型”模式转变

作为大陆法系国家，我国奉行大陆法系的传统。当前，并不是要抛弃职权主义，彻底采取当事人主义。在坚持法院职权主义的基础上，保持我国优秀的司法传统，立足于具体国情，规范引导当事人、律师等加入送达工作，逐步重视当事人的作用，让当事人积极参与进来，对于减轻法院负担、提升司法效率将发挥重要作用。整个变革的过程，也是使法院限权减责、当事人增权加责，使得诉讼各方处于一种动态的平衡之中，从而使诉讼活动高效合理运作。

首先明确当事人有义务承担送达责任，比如过错责任的承担。若原告提供的信息有错误、不准确，经要求补充后仍无法送达，则导致重复送达的费用以及送达不能的后果，由原告承担；若被告恶意躲避送达，导致重复送达的费用及后果，由被告承担。下一步立法中，对于送达的不利后果应作出明确、细化规定。受送达主体阻碍送达导致延误或者无效的，应当承担赔偿损失、罚款、拘留等法律责任。受送達人阻碍送达的，以妨碍公务视情节予以处罚。我们也可以借鉴美国的制度，明确规定当事人应当负责传唤状、诉答文书等的送达，并承担送达不能的后果；在双方都有律师的情况下，律师亦可以参与进送达中来。简易文书完全可以交由当事人自送。

（二）加强对送达人员的管理

首先，明确总的管理方向应当是，进一步强化编队集中管理，即按照法警总队、支队、大队的模式来管理，实现编队管理、双重领导。即使是法警分散在各个庭室、执行局等，也要由各级队部统一组织进行针对性学习、培训与考核，最大限度地发挥法警职能。考核管理中，笔者强调对法律基础知识、工作态度方面的考核。

其次，提高法警社招门槛，规定最低服务期限，提高法警福利待遇。

在今后的招聘中，各级法院应在学历、从业经验、体能等方面提升门槛，签署用人合同时规定最低服务年限。逐步提升法警待遇水平，改变之前法警待遇长期在省最低工资标准线附近徘徊的现象，改善其物质生活水平。落实“从优待警”“以人为本”的理念，提高积极性。

再次，规范送达行为。送达法警按照诉讼法、司法警察暂行条例以及相关规定去执行业务，明确送达的规范，依法送达；送达人对与自己有利害关系的受送达主体送达，应作出回避申请与决定；及时向法庭反馈案件当事人情况，使主审法官在第一时间掌握案情；明确法警责任，送达法警如徇私、殉情，不履职或者不尽职，导致送达延误或送达不能的后果，应承担经济、行政乃至刑事责任，彻底改变实务中的懒散推脱、人浮于事的作风。

（三）对相关行为的管理

对于实务中大量出现的欺骗、隐瞒法院工作人员，蔑视法庭权威，恶意回避案件审判的做法，应计入相关档案材料，由法院做出处罚，并作为主审法官对当事人诚信、主观恶性等问题的酌定参考依据。笔者坚持认为，送达过程中的基本事实，完全有必要反馈给法官，作为对当事人道德、诚信、主观恶性等问题的参考依据，纳入全案件、全过程管理。对当事人欺骗、隐瞒、阻挠法院工作人员的做法，法院有权采取妨害民事诉讼的强制措施，改变现在听之任之的消极态度，以体现对恶意诉讼行为的惩戒，提高司法的权威，弘扬正能量。

四、结语

我国目前正处在法制建设的转型时期，构建法治社会依然任重而道远，所以更要正视程序方面存在的问题，要看到程序正义在法治社会中发挥的重要作用，同时我国的民事送达制度必须立足于我国具体实践，不可一味照搬西方。希望我国司法系统能够尽早解决送达难问题，以实现法律效果和社会效果的和谐统一，提升司法效率，向着法制化、规范化迈进。

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作者简介：

孙海峰（1990～）男，汉族，山东曲阜人，现为云南民族大学法学院硕士研究生，研究方向：刑法。