建立健全人大常委会党组向同级党委请示报告制度的思考和建议

成正

一、请示报告制度建立的历史脉络

“党内请示报告制度作为实现党的民主集中制领导的有效工作机制，是保证的党的路线、方针、政策得以贯彻执行的重要制度。”[1]其经历了起步、探索、确立、规范、受挫、恢复、健全等阶段。

建党初期，我们党就高度重视党内请示和报告，作出了零星规定。如1923年6月，中央曾要求“地方执行委员会开除党员后，必须报告其理由于中央及区执行委员会”。1923年12月，中央曾为建立每月报告制度发出通告。土地革命时期，开始对请示报告的探索。1928年10月 17 日，中央在《关于各省委对中央的报告大纲》中，对报告的时间、种类、内容以及保密要求都作出了规定，并警示不按时上送详细报告者“中央即停发经费”。抗日战争时期，请示报告制度逐步确立并实行。为了加强党对军队的领导，1937年8月1日，中央通过的《总政治部关于新阶段的部队政治工作的决定》明确提出：“在各级领导机关中，必须确立严密的分工与个人负责制，建立有系统的检查和报告制度。”针对王明等在重大问题上不请示，以及有些地方对党的决定执行不力问题，1942年中央再次强调：“在决定含有全国全党全军普遍性的新问题时，必须请示中央，不得标新立异，自作决定，危害全党领导的统一。”解放战争时期，基本实现党内请示报告文本化、制度化。为加强全党全军的集中统一指挥，争取革命胜利，党对建立报告制度提出了更明确的要求。1948年1月，中央制定并发出毛泽东亲自起草的《关于建立报告制度》[2]的指示，对报告内容、发送方式、发送频率、写作风格等有关报告的内容和形式作了具体要求。1948年9月，中央政治局会议正式通过《中共中央关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》。

新中国成立后，请示报告制度成为党内组织正常运行的重要制度保证。1953年3月，中央作出《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定》，明确指出政府各部门的党组直接受中共中央领导，政府工作中的一切重要方针、政策、计划和重大事项均须事先请示中共中央，经中共中央批准后方能执行。“文革”期間，党的建设被干扰，党内报告制度也受到一定破坏。“文革”结束后，党的建设恢复正轨，党内请示报告制度逐步恢复并固定下来。十二大党章（1982年）至十八大党章（2012年）都明确规定：“党的下级组织既要向上级组织请示和报告工作，又要独立负责地解决自己职责范围内的问题。”十八大后中央多次强调各级领导班子和领导干部都要严格执行请示报告制度。习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上指出：“请示报告制度是我们党的一项重要制度，是执行党的民主集中制的有效工作机制，也是组织纪律的一个重要方面。”

二、请示报告制度对人大工作的重要意义

（一）有利于推动人大各项工作顺利进行。“一个地方人大工作有进展、有起色，与党委的重视、支持是密不可分的。”[3]相对于先前党委书记兼任人大常委会主任，现有设区市或县（市、区）党委书记几乎都没有兼任人大常委会主任。在现有的体制下，为实现人大工作与党委同步，党委与人大一把手之间的沟通尤为重要。如果处理不好党与人大的关系，那么在一定程度上人民代表大会作为国家权力机关的职能可能就得不到充分发挥，人民代表大会作为国家权力机关的法律地位也就得不到保障，进而人民的民主权利也就不可能得到保障。为此，通过人大常委会党组积极主动争取党委的领导、重视和支持，重大事项、重要工作要及时向党委请示汇报、征求意见，方便党委掌握情况，以便在布置工作时把人大工作列上议事日程，从而更好地推动人大工作。

（二）有利于规范党委和人大的关系。在一个政治体系中，“各政治要素间合理、固定的关系是政治过程稳定的基础”[4]。当前，党和人大在我国政治生活中都处于重要地位，是同一个政治体中两种具有重要影响的因素，在明确各自的权力和责任基础上，规范处理两者关系的程序，这样党委实现领导和人大依法履职就会井然有序。然而，在党掌握国家政权，对社会实施全面管理的现实背景下，党委和人大更多的是靠一种默契或惯例维系两者的沟通，在实际规范中随意性还比较强。若能将这种默契或惯例上升到请示报告制度层面，明确人大对什么事项必须请示报告、什么事项需要事前请示、什么事项需要事后报告或者抄送备案，以及请示报告的时限，那将会使人大在请示报告时有章可循、有法可依，也可避免因担心承担责任而事事向同级党委请示报告。

（三）有利于反映代表和民众的心声。请示报告制度可以实现从制度上搭建人大传达民意的渠道。从源头上来看，我们党代表着最广大人民群众的利益，在这个根本出发点上，党与由人民的代表组成、行使人民赋予权力、代表人民利益的人大是一致的。党执掌国家政权、行使政治权力、采取政治行为，结果都是实现人民的利益，与人大的根本目标不存在矛盾。然而，人大代表和民众在现实政治生活中的政治权益的渠道还有待强化。人大代表在人大会议上敢于讲真话、讲实话的还比较少。而人民群众反映问题更多的是走信访途径。然而，理应的路径是人民群众的意见建议上传人大代表，人大代表带到会议上，或者通过人大党组传递到党委。若通过人大请示报告路径，就为人大代表和民众搭建了一个有效的党内传递社情民意的制度化渠道。

三、进一步健全人大向同级党委请示报告制度

（一）在人大行使立法权过程中向同级党委请示报告

十八届四中全会指出：“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定”“法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。”[5]当前，设区市人大及其常委会都被赋予立法权，亟需规范立法过程中人大与同级党委的关系。根据十八届四中全会的要求，结合《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》，人大在行使立法权时，可从下述五个方面向党委请示报告：（1）由人大常委会党组将人大常委会的立法规划和计划及时报送同级党委审定，根据同级党委意见再行实施。（2）在提请人民代表大会或其常委会审议法规草案之前， 应报请同级党委讨论并征得党委批复意见后再行审议。（3）在向党委报请讨论的请示报告中，应说明立法依据，法规草案中涉及的重大方针、政策问题及其如何处理和规定等。（4）及时汇报立法过程中出现某些涉及面广、分歧较大而又难以协调的问题，向同级党委请求协调解决。（5）在审议法规草案过程中，在积极贯彻党委的批复意见外，应向同级党委报告审议情况。当然，除了坚持上述五项做法外，人大及其常委会还可发挥主观能动性，进一步完善法规草案。因为报同级党委讨论与同意是必经程序，党委负责“把方向”，原则上不对法规草案逐条审议，人大及其常委会还可以对法规规章的制度设计、体例结构、内容安排、文字表述等作修改。“如1982年的宪法草案经中央政治局先后8次讨论后，拿到全国人大及其宪法修改委员会审议时，又作了许多重要的修改。”[6]

（二）在人大行使重大事项决定权过程中向同级党委请示报告

《宪法》第一百零四条和《地方组织法》第四十四条明确规定重大事项决定权是人大及其常委会的一项重要职权，并大体上对重大事项决定权行使范畴作了规定。重大事项决定权的有效实施，将进一步提升国家治理体系和治理能力现代化，协调推进“四个全面”布局的深入贯彻落实。但从现实情况来看，地方人大及其常委会的重大事项决定权还较为薄弱。要改变这种局面，关键在于争取党委的支持。（1）建立或健全行使重大事项决定权的规定，并将规定草案提请同级党委审定。这样做的目的在于明确本行政区域内重大事项的范畴，并获得党委的认可。（2）根据重大事项决定权的规定，征集、汇总重大事项“年度清单”，说明每项决议、决定作出的依据、目的和意义，报请党委研究同意后列入年度工作要点。（3）在行使重大事项决定权的过程中，一方面，以党委的决策作为讨论、决定重大事项的政治依据、行动方向；另一方面，主动将开展重大事项的调查研究情况以及形成的决议决定草案向党委汇报，做到事前请示、事后汇报。（4）人大及其常委会依法撤销“一府两院”及下级国家权力机关不适当的命令和决定时，须及时向同级党委报告，征得党委的批准和支持。此外，将“一府两院”对人大及其常委会作出的决定、决议执行情况，年终向党委报告一次。

（三）在人大行使监督权过程中向同级党委请示报告

人大监督要坚持党的领导原则，在监督过程中，自始至终要贯穿党的纲领、路线，确保党的路线方针政策的正确实施，充分体现党的引导、指导和向导作用。当前，在人大及其常委会的所有职权中，监督权在市、县人大及其常委会行使得较为普遍，也是主要工作内容。为坚持党的领导，人大及其常委会在行使监督权时须向党委请示报告的主要内容有：（1）贯彻中央、省市党委、上一级人大常委会及同级党委有关文件精神的重要意见及有关重要指示的实施意见、方案和措施，以及人大常委会党组自身建设及党组主要工作情况须请示报告同级党委。（2）向党委报告全年工作要点和工作规划， 以便党委掌握人大及其常委会视察、检查和审议“一府两院”报告前的调研等监督事项的安排部署， 从而支持人大及其常委会依法行使监督权。（3）启用重要的监督职能，诸如组织特定问题调查、启动质询案、罢免或撤销等职能时，须及时向同级党委报告。（4）在调研、執法检查、代表视察等履职过程中发现重大问题，或在审议“一府两院”工作报告中的重要意见，都要以呈报件单独成文，报送党委研究。（5）将监督过程中发现的重大社情民意向同级党委报告。人大及其常委会与各级人大代表保持着密切联系，拥有其他机关不可替代的独特优势。人大常委会党组要探索建立相应的工作程序，准确地反映代表意见，上报供同级党委在重大问题决策时研究参考。建议创办专门面向同级党委领导的《呈阅件》，通过党组请示报告制度，及时把常委会组成人员、人大代表、群众来信来访中反映的重大问题和情况，报送同级党委领导。

（四）在人大行使人事任免权过程中向同级党委请示报告

毛泽东同志说过“政治路线确定之后，干部就是决定因素”。我们党的政治领导、思想领导、组织领导，很重要的一点，就是要通过向政权机关推荐重要干部来实现。人大及其常委会行使选举权和任免权，必须坚持党管干部原则，坚决贯彻党组织的意见和主张。为此，市、县人大要加强向同级党委请示报告制度。（1）人大换届选举的工作方案、推荐人大代表候选人的名额分配方案、推荐人大及其常委会委（室）领导干部等，须事先向同级党委请示报告。（2）在人事任免过程中发挥人大优势，及时听取、收集和反映常委会组成人员、人大代表、人民群众对拟任人选的意见，向同级党委报告，供其参考。（3）“人大代表或人大常委会组成人员有权对党委提出的人选提出不同意见，党委应认真考虑。如果意见有道理，应该重新考虑人选；如果认为人选不宜改变，或者认为提的意见不全面或与事实有出入，应该耐心说明、解释；如果多数代表或委员不同意，不要勉强要求保证通过。”[7]为此，若有重要或原则性意见可报同级党委，如人选不适可提出另选的建议。

请示报告制度是人大与党委沟通的重要渠道，而真正实现党委对人大的领导，须加强人大常委会党组的作用。这是由两对关系的性质所决定，一对关系是党委和人大常委会的关系。两者没有上下级关系，党委并不能对人大常委会交办工作、施号发令。正如刘少奇所说，“我们党是国家的领导党，但是不论何时何地都不应该用党的组织代替人民代表大会和群众组织，使他们徒有虚名，而无其实。如果那样做就违反了人民民主制度。”[8]另一对关系是党委和党组。人大常委会党组是党委派出机构，有对上级党委请示报告的义务。“人大常委会不须向党中央请示，但作为人大常委会党组有这个必要。凡是重大问题，必须由党委研究的，就应当请示。”[9]为此，在实际操作中，实现党委的意图，基本上是在党组的推动下实现的。“全国人大常委会党组处于联结党中央与人大立法工作的枢纽地位。党中央承担立法功能的几种方式几乎都是通过全国人大常委会党组这一内部的、非正式的渠道实现的。”[10]可以说，人大常委会党组在人大工作中发挥“上传下达”的桥梁和纽带作用。因此，人大常委会党组要加强请示报告制度建设，主动积极作为，争取党委的支持。建议：一是多请示。充分利用人大工作会议、党组工作汇报、常委会履职报告、人大会后会议精神落实情况汇报等机会，向同级党委反映人大工作中急需解决的各类问题，如干部配备、组织建设、需要党委协调的各类关系等，听取党委指示。二是多邀请。争取每年能邀请党委主要领导、分工联系的领导同志到人大调研，或参加年中务虚会，直接听取常委会党员组成人员对加强人大工作的意见建议，并对人大工作交任务、提要求。三是多走访。运用多种形式，如走访、调研、座谈等，加强同党委有关部门的信息沟通，让组织、宣传、统战、纪检等方面了解人大方面的要求，帮助人大解决实际问题。

参考文献：

[1]熊辉、仰义方：《解放战争时期党内请示报告制度的历史考察》，载《中共党史研究》2012年第4期。

[2]《关于建立报告制度》（1948年1月7日），载《毛泽东选集》第四卷，人民出版社出版1991年，第1264～1266页。

[3]陈杏年：《关于党委与人大相互关系的辩证思考》，载《人大研究》2007第7期。

[4]郭道久：《规范党和人大的关系与党的执政能力建设》，载《中国统一战线理论研究会政党理论北京研究基地、中共北京市委统战部、中国人民大学国际关系学院.政党关系与执政能力建设研讨会论文集》2006年第12期。

[5]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第5页。

[6]郭道晖：《权威、权力还是权利——对党与人大关系的法理思考》，载《法学研究》1994年第1期。

[7]《中共中央关于任免国家机关领导人员必须严格依照法律程序办理的通知》（1984年4月26日），载《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编》（1949～1990），中国民主法制出版社1991年版，第413页。

[8]《刘少奇选集（上卷）》，人民出版社1991年版，第402页。

[9]张友渔：《张友渔文选》（下），法律出版社1997年版，第517页。

[10]张文正：《党的领导概论》，中共中央党校出版社1991年版，第94～95页。

（作者单位：中共厦门市委党校）