国家治理现代化背景下社会组织的价值研究

黄 建

（河南广播电视大学 人文与公共管理学院，河南 郑州 450046）

国家治理现代化背景下社会组织的价值研究

黄 建

（河南广播电视大学 人文与公共管理学院，河南 郑州 450046）

国家治理现代化表现为国家治理体系现代化和治理能力现代化，核心是处理政府主体、市场主体和社会主体的关系。作为社会主体的重要组成部分，社会组织是完善国家治理体系，提升国家治理能力的有生力量，在我国社区治理、生态治理和公共危机治理中发挥着重要作用。探讨社会组织在国家治理中的价值与实现形式，有助于国家治理现代化的理论深化和实践推进。

国家治理；社会组织；价值

国家治理现代化有三个关键词：国家、治理、现代化。国家是一个政治概念，其内涵主要有两个方面：一是构成国家形态的各级各类组织及成员；二是不同类型的组织及成员建构的国家能力。不难发现，政府组织和政府能力只是国家概念的一个组成部分，而不是全部，尽管它们是最重要的组成部分。治理主要是一种行动，是治理主体为实现特定目标的行动。传统意义上，治理主要指公共治理、政府治理和社会治理等。在过去，人们总是喜欢把国家和统治联系起来，称之为国家统治，把国家和治理联系起来并不多见，它体现了一种积极意义上的观念转变。党的十八届三中全会提出国家治理这一概念，是对国家理论和治理理论的创新发展，意义深远。现代化是主体行为的结果，是治理行为适应现代社会发展趋势的必然要求。现代社会，公共事务日趋复杂多样，改革带来的新问题新任务新挑战逐步涌现，只有构成国家的各种类型的组织共同参与治理，协调行动，才能提升国家治理能力，实现国家治理现代化。

社会组织是指独立于政府组织和市场组织的公益性非营利组织，主要包括社会团体、民办非企业单位、基金会和大量活跃在社区的草根组织。作为国家治理主体的社会组织，是国家治理体系的重要组成部分，其价值的实现程度反映了国家治理能力现代化水平的高低。研究社会组织在国家治理中的价值与实现形式，是国家治理体系和治理能力现代化研究的重要内容，具有很强的理论意义和现实意义。

一、社会组织在国家治理现代化中的价值分析

国家治理现代化包括国家治理体系和国家治理能力现代化，其中国家治理体系现代化是前提，国家治理能力现代化是目标，二者相互促进。推进中国国家治理体系现代化，党政为主导、市场为支撑、社会为基础。推进国家治理能力现代化，政府能力统领、市场能力决定、社会能力为本。在国家治理现代化中，社会组织应该而且能够发挥积极作用。

国家治理体系现代化首先表现为国家治理主体的多元化，包括政府主体、市场主体和社会主体；其次表现为多元国家治理主体之间的权力依赖和伙伴关系，政府要充分审视自身能力有限性，构建相互依赖的平等的合作关系；最后表现为一种多元主体基于合作产生的全覆盖的治理网络，使广大民众享受到必要的公共服务。与多元化国家治理主体相一致，国家治理能力现代化包括政府能力现代化、市场能力现代化、社会能力现代化，以及三者协同能力现代化。推进国家治理体系和治理能力现代化，关键在于处理好政府主体（政府能力）、市场主体（市场能力）和社会主体（社会能力）之间的关系。

作为社会治理主体的重要组成部分，社会组织从人类社会产生以来一直存在，不管是在传统的国家统治时期，还是当下的国家治理时期。在我国漫长的古代社会，政府权力对基层社会渗透性不强，乡村秩序的维系、知识分子的文化生活、分散小规模的商业活动等都离不开社会治理主体，尤其是社会组织的作用。改革开放后，社会组织发展迅速，和政府、市场一道在社区治理、生态治理和公共危机治理领域做出了贡献。分析社会组织在国家治理中的价值，必然会涉及一个命题，那就是在国家治理过程中，政府能力、市场能力和社会能力的关系问题。强调政府能力的重要性，不仅在我国具有历史的基因和现实的需要，而且在西方理论实务两界开始抬头，就连崇尚自由的美国人也觉得他们需要一个强势的特朗普总统来复兴停滞的美国经济。福山在多国比较基础上发现，统一秩序的形成相当大程度上诉诸自上而下的强制和干预，现实中的小政府不一定是最好的政府，如索马里政府很小，但经济却一团糟。[1]（P18）然而，强政府的目的是培育强市场和强社会，而不是限制市场和社会发展，也只有市场和社会的有力支撑，强政府才能持续发展，政府能力才不会无度拓展。改革开放39年来，我国经济社会之所以快速发展，除了拥有一个体现全民意志的强有力的政府外，市场主体和社会主体日渐成熟完善也是重要的原因。真正实现国家治理现代化，社会主体的治理价值需要得到充分尊重，社会组织的治理价值同样需要得到充分尊重。

二、社会组织在社区治理中的价值

社区不仅给我们提供生存的地域，而且给我们提供精神享受和物质体验的空间。社区治理好坏事关老百姓的切身利益，对推进基层治理现代化责任重大。社会组织，尤其是社区社会组织直接参与社区治理活动，在社区治理发挥重要作用。

（一）增加社区居民就业

就业是我国国家治理现代化中需要解决的重大民生问题，它是老百姓基本生存和幸福生活的基本保证。作为世界人口第一大国，能不能解决好就业问题直接考验政府能力强弱。就业问题不解决，百姓缺乏稳定的经济来源，社会就不可能保持稳定，社会问题就会随之产生。改革开放，尤其是党的十八大以来，中央和地方各级政府都高度重视就业问题，出台了一系列促进就业政策。解决就业问题需要政府政策支持，但也要充分发挥社会组织的作用。从国际经验和国内观察来看，社区蕴含大量的就业机会。社会组织作为社区一支重要的活动力量，可以开辟就业新渠道，开发就业新形式。[2]（P138）

社区是社会组织的重要活动领域，社会组织在社区开展的活动，如面向社区居民的技能培训、环境公益活动、社区治安的维护以及诸多休闲娱乐活动，都需要社区居民的参与，这些活动蕴含大量的就业机会。社区社会组织，既可以为社区居民提供多样化的就业选择，缓解政府解决就业的压力，而且能够整合物质和人力资源共同参与和谐社区建设。除直接提供就业机会外，社会组织可以帮助居民提升就业能力，他们通过组织志愿者或专业人士开展就业宣传和指导，为待业、失业人员、大学生提供就业信息，开展就业培训。同时，社会组织在开展活动过程中积累了大量的真实就业数据，为政府制定就业政策提供咨询和建议。

（二）满足社区居民需求

在计划经济时期，人的物质和文化需求主要在单位满足，和社区关系相对疏远，学者称之为“单位人”体制。而在市场经济条件下，人和社区的关系日渐密切，社区越来越成为人的需求满足的空间，“单位人”体制向“社会人”或“社区人”体制过渡。在“单位人”体制中有着明显优势的政府，在“社区人”体制下能力可能有力不从心之感。在满足社区居民多样化的需求上，社会组织有着较为明显的优势。他们活动领域广泛，活动形式多样，不仅有面向老弱病残等弱势群体和其他边缘群体的扶弱济困救助服务，而且有面向社区的便民利民服务，以及为社区单位提供的服务，这些活动贴近社区，切合实际，直接满足社区居民的物质和文化需求。社会组织除了独立开展活动外，还能整合社区优质资源，如社区居民的剩余劳动力、社区单位在职人员的剩余时间，以及社区里面潜力巨大的爱心资源等，多方面满足社区居民需求。

（三）疏导社区冲突

随着改革深入推进，社会的深层次矛盾和问题日渐浮现。这些矛盾和问题不管是发展中不可避免的问题，还是制度性问题，其表现形式都很具体，且多出现在基层，表现在社区。失业人员和低收入人群的社会保障问题、弱势群体的待遇问题、空巢老人的养老问题、社区环境问题、城市化给社区带来的公共服务短缺问题等等，既是社区中普遍存在的问题，也是政府需要下大力气解决的问题。这些问题表现在单个社区是零散的、轻微的，但聚集起来就是带有普遍性的社会问题，如果不尽早发现解决，就会影响政府公信力，影响到老百姓对全面深化改革的认识，并有可能引发群体性事件和冲突，不能轻视。社会组织主要面向基层，扎根城市社区和农村村落开展工作，它们深入社会底层，与民众直接接触，关系密切，能够及时发现社区潜在的问题，并且有疏导化解一些具体问题的热情和能力。对于自身不能解决的问题，它们也可以协助政府发挥积极作用。

三、社会组织在生态治理中的价值

良好的生态环境是社会能否持续发展的关键，也是判断国家治理现代化的重要指标。党的十八大报告明确提出：“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。”[3]（P36）这一论断反映了全党全社会对生态保护的高度重视和建设生态文明的坚定决心。建设生态文明，政府有能力，但害怕会因此影响经济发展，市场有义务，但有追求利润的冲动，而社会组织则处于独立的第三方，它们虽然在环保领域起不到关键作用，却能产生很大影响。

（一）参与环保政策的制定

社会组织，特别是环保组织，负责人常常拥有一定的社会地位和影响力，其成员大多具有一定的专业知识，对生态保护有强烈的社会责任感，并积极投身到环保事业中去。环保类社会组织不仅愿意，而且正在参与中央和地方政府关于环境问题决策的咨询、论证工作，它们的专业性、客观性、责任感以及信息优势对科学决策的作用慢慢被有关部门认可，在重要的决策论证会上常常能看到环保组织的身影。环保组织参与环保政策的制定还表现在它们对政府环保决策的监督。先发现问题，然后向当地政府反映，如果得不到解决，就通过特定渠道向地方政府施压，迫使地方政府改变之前的政策倾向，重新审视制定环境保护政策，这是多数环保组织采取的策略。著名环保组织“自然之友”曾在云南开展金丝猴保护项目，该组织首先把发现的问题反映到当地政府，没有结果，于是组织创始人梁从诫就利用个人关系，直接上书主管环保的副总理，最终通过高层过问改变了当地对金丝猴的政策和态度。黑嘴鸥协会创始人刘德天谈到这一问题时，也多次提及通过上层和媒体影响地方政府。[4]（P59-60）

（二）直接参与环境保护活动

除了影响公共政策，环保组织更多的是直接参与环境保护活动。在生物多样化保护、空气、水质、土壤等环境污染物检测、水土流失治理与沙漠防治、再生资源利用与循环经济推广、社区环保活动等方面，它们发挥着积极有效的作用。如“陕西妈妈”在当地政府的支持下，开展创建绿色家园环保示范户项目，该项目在西部十个贫困县选择一万农户，探索出了一条贫困家庭脱贫与生态环境保护协调发展的新模式，取得了良好的效果。环保组织的类型不同，它们的环保实践也有所差异。我们主要分析以下几类组织：第一是政府主导成立的环保组织，如中国环境科学学会、中华环境保护基金会、中国环境与可持续发展资料研究中心、中国节能协会等。这类组织和政府联系紧密，资源丰富，在各自领域的环保事业上发挥重要作用。第二是独立性强的规模较大的民间环保组织，如自然之友、阿拉善协会等。它们内部治理机制规范，运行模式比较成熟，聚集了相对丰富的资源，长期以来一直与政府合作开展环保活动。第三是草根组织，尤其是活跃在广大社区的草根环保组织。它们规模不大，但活动方式灵活，主要是在局部地区开展环保活动。第四是高校科研院所内部的环保组织，它们拥有专业的人力资源和知识资源，在环保领域的科学研究和成果推广上优势明显，并且参与环境评价和认证业务，在环保领域发挥独特作用。

（三）参与生态文化建设

要从根本上解决环保问题，一定要落脚到文化建设上。只有公众的环保意识形成了、定型了，外化的持续的行为才会产生。在生态文化建设上，环保组织是一支重要力量。环保组织重视开展广泛的宣传活动，营造全民环保文化氛围。它们出版书籍、印发宣传页、举行环保讲座、组织环保相关培训等。自媒体，微博、微信公众号更是它们宣传推广环保文化的重要平台。很多环保组织，如绿色和平、中华环保基金会、阿拉善协会，微博关注者几十万上百万，利用互联网去影响公众，取得了很好的宣传效果。环保组织还组织开展具体活动培育民众环境保护参与意识。社区环保组织组织居民开展垃圾分类、环保从我做起等活动，户外环保组织组织热心人士走进自然、了解自然等活动，都极大地激发了人们的环保热情。如“自然之友”通过会员发动，组成不同类型的环保兴趣小组，他们或登山去亲近自然，或观鸟近距离感受生物之美，或通过实地调查形成环保责任感等，数年来，成效非常显著，越来越多的公民投入于此。

四、社会组织在公共危机治理中的价值

公共危机治理是国家治理中必须面对的难题和挑战，它直接考验着政府协调资源的能力。公共危机事件难以预测，不易控制，破坏性强，直接威胁到人民的生命安全，处理不当很容易产生社会恐慌。危机事件不仅包括地震、水灾、火灾等自然灾害，而且包括政府人为造成的群体性事件。公共危机治理不仅需要专业技术，而且需要建立完善的多部门协同治理体系。虽然政府在其中扮演主要角色，但有自身局限：一是在处理特定危机事件时专业技术不足；二是因政治原因和政绩考虑，信息层层过滤，决策者无法及时掌握准确信息，致使处理不及时，措施不精准；三是出于维稳考虑，政府可能会有意过滤或延迟危机信息公布。在公共危机治理中，社会组织可以和政府一道发挥重要作用。一方面，社会组织在公共危机治理中具有较强的专业技术，另一方面，社会组织没有复杂的行政层级结构，可根据需要灵活调整自己的救助方案，及时处理危机衍生的新问题。[5]（P21）

（一）在危机治理中的预警价值

危机预警是指在危机事件还没有发生时，治理主体及时作出预判，并采取有效措施防止危机发生，或者危机刚刚发生就能及时采取措施减少事件对生态环境、社会稳定与民众心理的影响。危机预警是对自然现象和社会问题的一种敏锐积极的观察和判断，它不是问题出现后的一种消极被动的应激性反应。社会组织在危机预警中的作用表现在：第一，社会组织扎根社会，在面向基层开展活动时能及时发现危机征兆，在危机还处于潜在状态时提供预警信息。第二，社会组织专业性强，能利用自身的专业敏感预测可能发生的危机，并提出相关的应对建议。第三，在危机治理宣传教育方面，社会组织也有自身的优势，它们利用不同渠道，开展形式多样，民众喜闻乐见的宣传教育，普及危机知识和自救手段，树立危机意识。相比政府制式化，内容较单一的宣传方式，社会组织宣传方式灵活，贴近老百姓，往往能收到更好的效果。

（二）在公共危机发生过程中的价值

多数危机事件，目前的科学技术和社会的自我调节机制难以预判，更不要说防止它的发生了。我们常说的公共危机治理更多的是危机事件发生后，政府和社会力量如何开展积极有效救援，把危机造成的破坏最小化，最大化保护老百姓的生命财产安全。社会组织在危机救助方面的成绩是有目共睹的。第一，社会组织行动灵活，往往能在危机发生第一时间赶到事故现场，实施紧急救援。据报道，雅安地震发生一小时壹基金的紧急援救就已经展开，泸州救援联盟小分队二十多名专业救援队员第一时间赶往现场；庐山地震发生后，蓝天志愿救援队，这支专业户外救援的民间公益组织，当天上午八点制定救援方案，九点行动，下午四点进入救灾第一线，另外十多家专业救援队，如中安救援、平安星救援等也都在第一时间到达现场。汶川地震，包括6月24日刚发生的四川茂县山体垮塌事件，参与救援的组织和人员中，很多都是来自民间的专业救援团队。第二，社会组织能够很快募集救援所需的物质、资金、人力和技术等社会资源。在物资和资金的筹集上，社会组织的优势正在初步显现，如雅安地震的第一天，壹基金就募集到来自全社会的企业和个人捐款超过2900万元，并很快突破亿元。在聚集人力和技术资源上，社会组织本身就是志愿者团体，这些志愿者团体具有丰富的专业知识，受过一定的专业训练，能有效地在危机救援的各个环节和领域展开行动。第三，在救援的细节上社会组织具有自身优势。由于关注点不同，政府在危机救援时关注统一行动，集体效应，救援行动常常重宏观轻微观、重整体轻细节，企业则较多的是给予资金支持。在灾区环境修复、灾民心理疏导等具体的、比较细微的、个性化的细节上，政府和企业的能力发挥是受到一定限制的。而社会组织，尤其是环保组织和社工组织，在这些方面具有较强的优势。它们对在集体行动中容易被忽略的人群和需求等具体环节上，可以有效地发挥作用。

（三）在公共危机善后中的价值

公共危机治理包括危机预警、危机救援、危机善后三个环节。危机治理是一个过程，更是一个系统。危机预警受到现实条件制约难以有效实现，危机现场救援是阶段性行动，因此，危机治理现代化更多地表现在危机善后阶段。所谓危机治理的善后阶段是指危机现场救助结束后，针对后续产生的一系列问题，如生态环境修复、灾后重建、灾民心理疏导、生计帮扶等，开展的后续支持行动。这些问题如果解决不及时，有可能衍生新的危机。在危机善后中，社会组织的作用可以体现在以下几个方面：第一，社会组织以项目运作见长，在危机善后阶段的系列问题上，大量的专业社会组织在环境修复、心理疏导、特殊群体帮扶等方面通过项目持续运作，开展有针对性服务。在汶川地震灾后重建阶段，很多专业社会组织依然留在灾区开展活动。第二，社会组织能够站在客观的立场，利用自身在组织救援过程中获取的信息，分析危机事件产生的原因，反映给当地政府和相关决策部门，以减少类似事件的发生概率。第三，社会组织还能参与到公共危机治理评价，对危机事件带来的生态影响、人员伤亡和财产损失进行科学评判，为政府灾后重建的资源配置提供依据，对各方在危机治理中的经验和教训进行分析，提升危机治理现代化水平。

[1]【美】弗朗西斯·福山.政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命[M].毛俊杰，译.广西师范大学出版社，2014.

[2]若弘.非政府组织在中国[M].北京：人民出版社，2010.

[3]中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[M].北京：人民出版社，2012：36.

[4]王名.中国NGO口述史[M].北京：社会科学文献出版社，2012.

[5]康晓光.中国第三部门观察报告[M].北京：社会科学文献出版社，2011.

Abstract：The modernization of state governance is the modernization of the state governance system and the modernization of the governance ability,which core is to deal with the relationship between the government sub⁃ject,the market subject and the social subject.As an important part of the social subject,social organization is effective in improving the state governance system and enhancing the national governance ability,and effective⁃ly play a role in community governance,ecological governance and public crisis governance.It is helpful to deepen theory and advance practice of the modernization of national governance by discussing the value and the form of the realization of social organizations in national governance.

Key Words：state governance;social organizations;value

[责任编校：张立新]

The Value of the Study of the Social Organizations under the Background of Modernization of State Governance

HUANG Jian
(School of Humanities and Public Administration,Henan Radio and Television University,Zhengzhou 450046,China)

河南省哲学社会科学规划项目《河南社区社会组织培育和发展研究》（2015BSH017）

黄 建（1975—），河南淮滨人，河南大学经济学院博士后，河南广播电视大学人文与公共管理学院副教授，研究方向为社会资本与非政府组织治理。

D63

A

1671-198X（2017）10-0036-05

2017-07-12