从指令性规划到导向型规划——框架设计与项目应用

■ 崔旭川

城乡规划

从指令性规划到导向型规划
——框架设计与项目应用

■ 崔旭川

一、传统规划编制模式问题解析

（一）传统规划“静态”意味浓重

传统规划编制以指令性内容为主，主要从功能定位、用地性质和建设规模等方面进行“强制为主、引导为辅”的规定。在规划内容中，功能定位首先是依据历史和现状展开分析，进而通过理论分析、参考相似案例得出结论。在此基础上提出的规划目标仍然没有摆脱“终极蓝图”式的思想影响，期望通过对远期规划目标的设定来指导和安排当前的工作。在明确功能定位后，传统规划进一步对项目的建设内容和规模进行论证，并进行用地布局规划、交通网络规划、各类工程专项规划，最后提出近期建设规划。

此外，传统规划的“目标指令式的静态规划”意味浓重，缺少对实施手段和时序的关注。虽然对于项目实施也有涉及，但主要从近期建设规划和实施建议两方面体现，相对于规划整体内容而言属于偏后的辅助性地位，并没有系统地进行分析和研究。以《北京城市总体规划（2004-2020 年）》为例，规划共分为十六个章节，其中只有第十五章“近期发展与建设”和第十六章“规划实施”涉及实施内容，且基本为原则性描述。

（二）规划在新形势下面临变革

在特定的历史时代和社会经济环境下，传统规划在引导城市发展方面发挥了极大的作用。不仅在总体规划层面通过空间布局指导城市发展，对城市进行各方面、各层次的统筹，并进一步通过控制性详细规划等下层次规划的编制来落实总规提出的空间布局要求。然而在经济发展新常态下，政府的角色以及未来城市化的模式都将发生转变。具体在建设项目上，目前已体现出建设项目内容日趋复杂、投资规模逐渐加大以及项目建设周期拉长等诸多转变趋势，使得传统规划的局限性日益突出。

1．建设项目发展趋势

第一，建设项目包含的专业种类越来越多，对各专业耦合度的要求也越来越高。例如，大型交通枢纽建设项目往往包含了高铁、磁悬浮、城市轨道交通以及地面车行、人行等多方面内容，有的甚至将机场也作为综合交通枢纽项目统筹考虑。如果预先没有对各专业进行衔接，统一协调规划，后续实际操作过程中会产生很多问题，从而影响项目整体效益的最大化发挥。再如目前很多城市中心地段常采取的综合城市开发项目，往往将商业、办公、居住融合为一体进行开发。有的还包括配套的公共服务设施，如学校、医疗、养老、社区服务等。需要将各类功能组分有机衔接并合理安排，避免相互影响或对其它设施利益造成侵害。

第二，当前项目本身在功能愈发复杂的同时规模也越来越大，相应投资需求不断激增。从项目投资角度来看，项目投资规模比例逐年增长。如北京地铁建设成本逐年上升，由 2007～2009 年平均 5.71 亿元 / 公里，增长至 2012年 8.53 亿 / 公里，到 2013～2014 年则达到 10.07 亿元 / 公里。从近些年新增地铁线路来看，较长线路总投资规模均达到200 亿元以上。

第三，项目建设周期越来越长，涵盖内容多、建设规模大，往往需要分阶段才能完成最终任务，因此对项目运行规律的把握显得更为重要。如果不进行建设周期和时序收益方面的前期统筹把控，往往容易造成资金缺口以及对长期效益的忽视等问题。以苏州工业园为例，其规划占地面积达到 288 平方公里，共分为五个时期、多组团展开建设，至今发展已有二十余年。苏州工业园的开发原则是综合考虑城市经营问题，合理安排形象展示周期，发挥带动效益。在公共基础设施方面，注重优先合理投入，创造好的投资环境。同时，集约规划、集中建设，减少土地资源浪费。在开发时序上，把握适当的发展速度，保证开发过程的稳定性和周期性，合理控制土地投放量并指导土地储备。此外，苏州工业园还注重预留发展空间，保证可持续发展（图 1）。

图1 苏州工业园总图及开发阶段时序

2．传统规划的变革方向

《城市规划编制办法》第三条指出，“城市规划是政府调控空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。”城市规划的公共政策属性，要求规划从公众利益的角度出发，考虑城市长远的要求，通过对空间资源的调控来引导城乡发展。因此，在编制内容中注重有效的空间布局、合理的空间形态，为城市描绘蓝图。传统城市规划作为一项技术性较强的规划，以其科学性、严谨性和综合性，成就了其在城市各项公共政策中的龙头地位。然而在日益复杂的市场经济环境下，若不在规划编制中体现对市场的考虑和相应对策，将会影响规划实施效果，因此需要对其进行丰富和完善。主要体现在以下三个方面：

第一，市场存在着外部性，因此需要代表政府的城市规划在事前进行考虑，对如何实施进行切实有效的引导。传统规划中与实施相关的内容较少，当规划进入到实质建设阶段时，由于市场经济追求利润最大化，在实施引导缺失的情况下，实际建设方主导的项目实施往往只看重短期收益和局部利益，忽视了长期效益和整体利益，导致规划目标与实际发展相矛盾的问题逐渐凸显，并成为影响规划合理发挥先导和统筹作用的瓶颈。

第二，从规划编制、规划审批到规划实施往往需要经历一定时间，在此过程中市场存在着不确定性，需要规划在事前进行风险评估，将时序引进规划内容中。在城市快速发展阶段，市场情况错综复杂、规划建设过程中存在许多不确定因素，规划编制需要权衡对城市大局的要求和市场的需求，在规划阶段就必须对可行性和长远收益进行考虑。除了可行性和收益性之外，项目建设发展时序安排也至关重要。尤其是城市重点发展地区，如果不考虑相关配套政策、资金保障组织和时序合理衔接，会给后续项目建设运营带来一定风险。

第三，传统规划重点考虑物质空间形态，对社会、经济等要素的考量较少。规划实施需要通过具体项目建设来完成，涉及不同利益群体和巨大的经济利益。对于日趋复杂庞大的城市建设项目来说，如果不事先对社会和经济要素进行分析而制定规划，可能会在后期造成社会上的影响和经济上不必要的损失。

因此，传统规划的变革突破点便是在规划前期对项目进行统筹考虑，尽可能明确在项目规划和实施过程中可能存在的各类问题，编制以“实施策划”为导向的规划，做到“谋定而后动”。例如，如果一个建设项目从长远来看不实际、不具有未来效益的话，那么在最初阶段就应当对项目是否成立进行讨论或对项目相关参数进行调整以保证其可实施性。

二、实施导向型规划探索

（一）实施导向型规划的内涵特点

新常态下的规划应权衡项目的实际价值和长远利益，在确保满足公共利益、满足城市发展需求的大前提下，通过规划编制的创新、纳入对市场因素的考量来提高规划的可实施性，从而更好地服务于城市的长远目标和综合利益。实施导向型规划是对传统规划的完善，作为补充，在既有空间布局规划的基础上，“以终为始”，客观务实，在编制中便体现出“实施思维”，具有更注重实际效益、更偏重综合客观、更关注时序安排三大特点：

首先，实施导向型规划应关注实际效益，并在项目筹划建设前即进行综合分析，为建设环节中可能出现的问题做好预案。由于现在的建设项目综合性越来越强，实施难度越来越大，对前期的综合判断能力水平提出了越来越高的要求。为了促进项目的实施，更加需要在项目开始之前对项目整体定位及实施进行分析策划，认真分析其功能定位和可行规模，规避投资运行潜在风险。

其次，实施导向型规划应加强规划实施的通盘考虑，变规划的目标指令为客观切合实际的全面合理引导。从城市深层结构包括经济、社会、政策等方面进行综合分析，加强规划实施的通盘考虑，同时在项目的发展过程中根据环境的变化需要随时调整目标对策和价值取向。

最后，实施导向型规划应注重对建设时序安排的考量，提高项目的可操作性。同样的规划方案因为时序安排不同会产生不同的效果，城市或地区的发展节奏必须在规划阶段综合考虑。同时，应结合土地的增值规律，合理布控土地出让步骤，并做出相应的资金筹措预案。

（二）实施导向型规划的核心要素

基于以上对实施导向型规划的内涵与特点的表述，进一步明晰实施导向型规划应包含的主要要素：包括项目功能定位、规模布局、实施模式和时序安排。其中项目功能定位和规模布局在传统规划中便是非常重要的内容，然而在部分项目中存在定位脱离实际和盲目建设的嫌疑，对未来的风险缺乏考虑。因此，实施导向型规划有必要从自己的角度重新对项目的功能定位和规模进行明确。在此基础上，实施导向型的规划重点是对实施模式和时序安排内容进行补充完善。

其中，实施模式包括实施主体的利益划分、实施建设的融资筹措以及实施措施的及时调整三方面内容。在主体划分上，需要弄清与规划项目相关的利益参与方，将各自关切和利益方所具有的权利进行梳理，在此基础上探讨相互之间的合作建设方式；在融资筹措上，首先要对项目规划的具体资金规模进行分析，然后进行具体的投资平衡分析测算，进而判定项目的可行性。若存在资金方面的问题，还需对相应的投融资办法有所考虑；在实施措施调整上，则根据市场的变化，设计能够及时更新调整的机制，保障规划项目运行能够灵活调整，进而提高项目的适应性；在时序安排这部分，则应注重产业的发展顺序，并将时间作为变量融入到规划中。同时注重土地价值变化和资金需求等变量因素，综合考虑开发资金融资筹措和建设周期合理搭接分配等因素。

综上，以实施为导向的规划应重点关注这些要素。在传统规划内容的基础上，处理好与实施搭接的相关内容，保证规划项目的可行性及长远利益。

（三）实施导向型规划的框架设计

实施导向型规划从组织行为学、利益相关者分析、资金投入分析、地价趋势分析和项目业态分析等多方面入手，进行项目组织机构设计创新、开发模式创新和时序合理安排创新；本文建议的实施导向型规划框架包括组织机构策划研究、开发模式策划研究、建设时序策划研究和融资模式策划四大内容，形成对规划方案在实施性上的校核。该规划框架既可作为现有规划编制内容的补充，也可从规划实施层面单独进行论述（图 2）。

图2 实施导向型规划框架设计

三、导向型规划应用：北京新机场

结合目前正在编制的北京新机场及周边地区规划，本文将上述实施导向型规划框架应用到此项目中，对项目进行实施上的分析和研判，形成了北京新机场实施策划方案。

（一）北京新机场项目基本情况

北京新机场地跨京、冀两地，位于北京市大兴区榆垡镇、礼贤镇和河北省廊坊市广阳区之间，本期征地规模约 27平方公里。2014 年 12 月底，新机场已正式开工建设，2015 年则进入了全面建设时期。新机场本体定位为综合性的交通枢纽工程，预计未来 2025 年客运量达到 7200 万人次 / 年，货运量 200 万吨，飞行起降量 62 万架次，远期客流更将突破10000 万人次以上。除机场本体建设外，相关“概念研究”还将机场外围地区定位为临空经济的重要承载区，涵盖高端制造业和现代服务业，同时具备容纳一定居住人口的综合产业新城。应该说，建成后的新机场不仅仅成为区域性的交通联系纽带，还将有力地促进京津冀经济联系和区域城市一体化的发展。

（二）北京新机场实施问题预判

在新机场本体及外围地区的实施过程中，存在着诸多实施上的难点。第一，新机场建设资金量大。在目前对外公布的信息中，机场本体建设和外围征地拆迁均需要较大的资金投入。仅机场本体建设工程总投资即达到 799.8 亿元，包括跑道、航站楼和各类生产服务保障设施。此外，地方政府还将配套进行拆迁、高速公路、城际铁路和城市快轨等基础工程。第二，机场建设决策、参与方众多。在建设参与方中，包括了国家部委、省市区政府和中央地方企业等多部门。由于机场项目综合性强，建设过程中不免碰到难以预想的问题。机场建设及周边地区发展承受着各方巨大的压力，面临着更多高目标要求下的挑战。

综上分析，新机场项目以其重要性和挑战性需要进行更为全面的考量。面对地区现实前置条件复杂、部门牵涉利益众多、投资规模巨大等极为复杂的条件，除已有的目标功能定位外，还应进一步摸清机场枢纽本身和外围地区发展规律，探索更符合当前经济发展要求的合理规划实施引导路径。

（三）北京新机场规划实施建议

在机场的实施中，应重点关注三个方面的问题：第一，新机场场内外不是脱离分开的，而是有序组织的共同体；第二，新机场内外部分建设投入巨大，需要进行资金的平衡测算；第三，新机场关联拓展内容多，需要合理地安排建设周期和时序。因此，新机场项目需要更加全面、合理地规划，才能达到顺利建设实施目的。在以北京新机场及周边地区项目建设为例进行的分析中，将资金筹措、组织架构和时序设定三方面内容确定为影响项目实施的关键环节（图 3）。

图3 机场项目实施对策研究框架

在开发主体划分中，通过对相关利益参与方的分析梳理（表 1），发现土地是地区未来获取资金、实现收支平衡和持续收益的主要方式。因此，土地的获取、分配、规划、运营将是新机场建设最为关键的问题。北京新机场因投资规模巨大，牵涉利益群体众多，必然需要考虑合作参与建设和协同均衡发展的问题。借鉴国内外机场及周边地区建设运营相关案例经验（表 2），笔者认为，北京新机场宜参照其它机场“联合开发”的发展模式，由相关利益群体共同成立联合部门，先期统筹制定组织框架，分部门落实具体实施责任，搭建好不同阶段、不同区域的项目实施平台。

表1 相关群体诉求梳理分析

表2 不同机场开发模式比较分析

通过对开发资金进行测算，发现新机场前期建设资金投入巨大，需通过多元方式筹资解决，后期逐步盈利补足贷款。新机场除利用枢纽内部经营设施解决机场自身的运行维护外，主要依靠外围土地的开发平衡前期建设的投入。同时机场内部经营设施应做好开发比例控制，机场建设部分的贷款可以债转股的形式并入外围开发团体，通过机场外围的统一开发形成收益，弥补前期的建设投入。场内外相应具体规模应通过资金的投入和收益进行平衡测算，划分并控制各自开发水平。

在开发时序设想中，应先期注重整体氛围（设施、环境）培育、开发低附加值用地，后期逐步开发高附加值用地。结合项目建设规律，新机场及周边地区发展可分为梯度增长期、稳定增长期和缓慢增长期，考虑到从建设到形成规模需要一定时间，配合土地一级开发及投放又可将整体过程分为起步期、近期和远期三个阶段。结合具体项目实施，第一阶段（起步期）着重基础设施建设，并率先发展核心产业，如航空产业园、物流园等。第二阶段（近期）则开始着重居住住宅的功能开发，吸引更多的人口进入。此外，伴随着商业和文化产业的开发，外围地区发展逐步开始转型。到了第三阶段（远期），开发具有更高价值的服务性行业，包括高端住宅和办公酒店等。同时，进一步完善配套设施建设，形成更加综合的居住、产业新城（表 3）。

表3 新机场及周边地区总体发展阶段设想

四、结语

将实施相关涉及因素引入现有城市规划编制中是一个较新的理念，也是提升城市发展建设的有效手段。在城市化快速发展的今天，城市规划越来越需要突破原有的空间、物理框架走向更为综合和多元的未来，规划如何从静态的图纸演变为动态的过程是值得我们思考和探索的问题。希望通过以实施为导向的规划编制创新的有力探索，推广相应的拓展和理论应用，推动城市规划向更加合理的方式转型。

（作者单位：北京市城市规划设计研究院详细规划所）