加强顶层设计，实现创新发展

加强顶层设计，实现创新发展

冯 奎

主持人：请您介绍一下我国新城新区的发展历程。

冯 奎：新城新区，是为了全国政治、经济、社会、生态、文化等多方面发展需要，经由政府主动规划与投资建设而成的相对独立的空间单元，主要包括国家级新区、经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、边境经济合作区等等。

改革开放以来，我国的新城新区已经发展成为一个庞大的谱系。截至目前，这个谱系以19个国家级新区为龙头，包括 7 个经济特区、219 个经开区、145 个高新区、11 个自贸区，以及其他数以万计承担一定功能的新城新区。这些新城新区作用并不相同。在众多的新城新区中，20 世纪 80 年代的深圳经济特区、90年代的上海浦东新区以及刚刚建立的雄安新区，承担着重大的、历史性的、全局性的使命。

我国的新城新区更广泛、更深刻地反映了改革开放的进程。新城新区是巨大的引擎力量，强力地推动着中国的改革开放。中国改革开放的政策又在新城新区中得到最充分、最直接的应用，新城新区因此一次次地获得发展的新动能。回顾我国新城新区的发展历程，主要分为两代。第一代以 1979年设立的蛇口工业区为起点，主要是各省市在原农村地区设立的工业园区、大学园区、科技园区等“功能单一”的新城市化区域。第二代以 1992 年浦东新区的设立为标志，主要是在原中心城区边缘或之外新建的，在行政、经济、社会和文化上具有相对独立和较大自主权的综合性城市中心。现在，前二代新城新区都面临转型和创新发展的问题。原因在于它们在最初规划和建设时，城市发展理念相对滞后，不符合新型城镇化的要求，同时空间、产业、信息化、公共服务等专项规划也已落后于深化改革的现实需要。

雄安新区可以看作是我国第三代新城新区的代表。第三代新城新区的主要产生方式将会有两种：一是在国家战略布局的空白点上“落子”，以占据新的战略要地的方式，盘活我国新型城镇化和现代化建设的“大棋局”，比如雄安新区；二是通过对新城和老城的功能优化和布局调整，从而形成有利于国家战略实施和城市发展的新空间和新支点，比如粤港澳大湾区。

新城新区对优化城市空间结构、实现城市功能协调、增强城镇综合承载能力、推动城市走向可持续发展具有重要作用。

主持人：转型期新城新区如何加强顶层设计，实现创新发展？

冯 奎：转型期的新城新区发展需要加强顶层设计，实现可持续的创新发展。

一是新城新区的定位从模糊状态转向清晰明确。我国的新城新区是整个国家工业化、城镇化发展战略的重要组成部分，将在未来发挥着不可或缺的历史性作用。以国家级新区为龙头，以国家级经济技术开发区、国家级高新技术产业区等为骨干，以各省（市、自治区）的开发区、工业区，各类新城为基础支撑的新城新区，将成为国家战略的重要组成部分。

二是新城新区已建构起较为完整的体系，数量增长趋于减缓，进入稳定发展时期。我国已形成包括 3000 个多新城新区在内，多层次多类型的新城新区体系。经济增长的速度有所放缓，工业化、城镇化高速增长时期已经结束。新城新区从总体而言将进入内涵式增长的新阶段。由此，我国新城新区的数量将趋于稳定，增速有所减缓。

三是从粗放走向集约，从低效迈向高效成为转型的主要内容。在土地利用方面，未来新城新区的土地管理将会日趋严格，增量严控、存量盘活的方向基本确定。土地开发利用的动态监管将会进一步加强，闲置、低效利用土地的成本增大。在资源节约、环境准入门槛方面，未来将会更加严格。在此前提下，新城新区未来的一个主要方向就是大力发展节能环保产业、提高能源资源利用效率、减少污染物排放、防止环境风险。

四是产城融合成为新城新区主要空间布局形式，融合的水平与程度由低到高。在新城新区发展过程，产城关系有四种类型，即有产无城、有城无产、产城低端结合、产城融合高度发展。在新型化的新城新区规划建设过程中，要以产城融合作为重要的空间布局任务与方向。

五是政府与市场协作的开发模式将会得到更加广泛的利用。政府主导型的新城新区开发模式，优势在于布局合理、环境完善、招商目标明确，有利于形成优势集群。存在的问题是行政力量过于强大会阻碍新城新区发展，另外政府可能产生开发资金不足的问题。市场主导的新城新区开发模式，优势是符合市场规律，能够充分满足市场需求，能够形成良好的产业体系，但存在自发性和无序性，缺乏统一规划，缺乏统一的开发机制，开发建设较为分散。政府与市场协作，通过发挥两种机制的优势进行新城新区的开发建设，能够最大限度地化解问题，积累优势。随着深化投融资体制改革以及建立规范透明的市政债发行与监控机制，民间资本参与新城新区的活力也在逐步得到激发。政府与市场协作有制度上的优势，相关环境正在优化，政府与市场协作的模式将会在很大程度得到利用。

六是试点性示范性政策将会更多惠及一般性新城新区，形成更多的后发优势。部分新城新区在设立、发展的阶段，被准许在一定领域先行先试。推广这些新城新区先行先试的成功经验，能够减少同一类型新城新区制度探索的成本，有助于推动新城新区的整体升级转型，也是为了进一步创造公平竞争与发展环境的需要。

七是更加注重在已有新城新区的基础上进行功能叠加与提升。第一，在已有新城新区的基础上，进行新的创新示范试验。其中所选择的地方，都是原有基础较好、自主创新成果丰硕、体制机制探索较多的新城新区。第二，未来一些国家级新城新区是在现有省、市新城新区基础上升级而成，因此将获得更多的资源支持。第三，低碳、生态、智慧等新城新区发展，直接在原有新城新区基础上进行叠加。

八是新城新区成为中外合作重要平台，合作形式将越发多样化。合作主要从三个方面展开：第一，以企业投资为主要内容的项目合作。第二，以服务贸易环境为主要内容的全面合作。第三，开展从规划到投资合作在内的整体性合作。

九是分类管理，新城新区将更多采取进位与淘汰并存的管理机制。新建的国家级新区基本上是一区一策。国务院或国务院职能部门还专门为这些国家级新区建立联席机制，便于出台相关政策，协调有关机构，形成较强的推动力。

十是影响新城新区的因素出现重大变化，核心能力建设成为获得竞争力的主要方式。