多重期待下“代建制”回潮

文/本刊记者 黄柳

多重期待下“代建制”回潮

文/本刊记者 黄柳

在当前医疗卫生事业改革发展的背景下，“代建制”被政府寄予了强化各项政策、理念落实的期待。

医院基建项目“代建制”有回潮推开之势。

4月初，江苏省卫生计生委印发《关于加强卫生计生基本建设管理形式项目代建制的通知》（以下简称《通知》），明确在全省卫生计生系统内，总投资额1000万元以上，且使用财政性建设资金或政府融资性建设资金占总投资额30%以上；或者使用财政性建设资金或政府融资性建设资金500万元以上的非经营性项目，一律实行代建制。

2016年，在广州、上海等地，多个区一级政府发布了强化政府投入项目实施“代建制”的文件，明确指出代建对象包括卫生领域项目。

“代建制”这些年

“代建制”全称为项目建设管理代建制，是指通过招投标择优产生资质优、专业性强的项目管理单位（以下简称“代建单位”），负责项目的投资管理和工程建设管理，建成后交付使用单位的制度。

江苏省的《通知》对于公立医院应该建成什么样，给出了明确的方向。

有关代建制的优势，《通知》中表述有：实施代建制是打破现行政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的模式，有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件发生，使项目建设管理更加专业化、规范化，操作更加透明化。

正因此，“代建制”在经历了上世纪90年代在厦门、宁波、上海等地的试点之后，2004年7月，国务院发布的《关于投资体制改革的决定》明确对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。

早于国务院发文，北京在2004年3月发布了《北京市政府投资建设项目代建制管理办法（试行）》。事实上，从2002年起，北京市发改委在精神专科医院——回龙观医院、疾病预防控制中心等项目中实行了代建制试点。

但日前，在接受《中国医院院长》采访时，北京一家市属公立医院分管基建的副院长表示，尽管前些年北京的公立医院基建项目提倡过代建制，但这几年淡化了，全国多数地区也普遍呈现这种态势。他同时向记者透露，该院二期项目目前已启动招标，且明确不采用“代建制”。

“代建制”走向低谷，原因何在？在医院基建领域深耕多年，山东省第四建筑设计院副院长杨曙光向记者解释：一方面，“代建制”在医疗基建项目中的应用，很重要的前提是有资质完善、经验丰富的代建方存在，但目前这样一个代建方群体并没有很好地形成；另一方面，在我国建筑工程相关法律并不完善的情况下，建设管理方与使用方完全分离，此前环节中的不周全、不细致最终导向使用方，将直接导致后者压力无法消解。

杨曙光补充表示，成熟、专业的代建方群体之所以未能成形，原因也在于我国践行代建制的时间较短。作为专业度高、细节要求多的医院建筑，当前在全国多数地区，医院的基建项目采取的是“分包”形式：主体建筑、装饰装修、设施设备采购安装等分开招标，由医院成立总项目部，纳入相关部门专业人员，统筹管理。

多层次解读《通知》深意

但在我国代建制模式的起源地厦门，市卫生计生委一名工作人员告诉记者，“凡是财政拨款的医院项目，厦门实施的都是代建制。”他告诉记者，2016年封顶的复旦大学附属中山医院厦门医院建设项目，就采用的是代建制。

正如杨曙光的解读，践行时间越长、代建方越成熟，代建制越发能形成趋势，他介绍，“在上海，管办分开后，申康医院发展中心旗下的代建公司就越来越专业。”

回到《通知》的发文地江苏省，“代建制”在医院基建领域的力推有哪些用意，将发挥怎样的影响呢？镇江市第一人民医院院长朱夫向记者做了细致的分析。

他认为，首先，发挥“代建制”的优势，遏制腐败、降低投资支出成本、控制项目概算肯定是《通知》发布的重要初衷。

其次，控制新建医院规模、严禁举债建设，是《通知》更深层次的用意。

朱夫分析，贯彻全国和江苏省《医疗卫生服务体系规划纲要（2015-2020年）》，《通知》规定公立医院新增床位数超过1500张，按要求报备国家卫生计生委；超过1000张，报备省卫生计生委，这尚属正常。

但《通知》同时指出，“严禁公立医院举债建设。对于建设资金未落实或需要贷款的公立医院在建项目一律暂缓建设”，但暂缓到什么时间没有说。联系当下的实际情况，医院经地市一级、县一级政府同意，举债建设的现象并不少见。

最后，也是至关重要的一点，《通知》对于公立医院应该建成什么样，是满足基本需求还是可以走高端路线，给出了明确的方向：“坚持经济、适用、节能、环保的原则，严禁豪华装修。二级及以下公立医院门急诊、医技、住院等医疗功能用房建安工程造价，原则上控制在当地同类型住宅建安工程造价的2.5倍以内，三级公立医院控制在3倍以内。”

“设置医疗用房建安工程造价为同类型住宅造价的2.5～3倍，实际是在对设施、设备购置做出要求，希望避免高端。”朱夫同时表示，设置病房为3～6人间，在经济发展水平较高的江苏，是否符合群众的需求是有待商榷的。

“一箭多雕”可行性几何

“代建制”被文件发布方寄予了多重期待：遏制工程腐败、控制公立医院规模扩张、严禁公立医院举债建设、杜绝装修与设备采购走高端路线……

但《通知》是否能实现这样多重的目标？朱夫向记者坦言，卫生行政主管部门发文可以起到引导的作用，但缺少了地方政府的配合，这个很难推进。他补充说，“以新院区的建设为例，很多时候被定位为地方政府力推的重点工程，很难说暂缓就暂缓，说不能举债就不举债。”

落实到具体的项目中，在医院，尤其是医疗功能集中的综合医院和某些专科医院，“代建制”受待见程度也十分堪忧。作为医院管理者和项目承建方，尽管所处角度不同，但朱夫和杨曙光都持类似观点，就是“代建制”的强推会引发医疗机构的抵触情绪。

“我耳闻太多医院基建项目中暴露出的问题，比如墙内埋设的电线不合格，导致购置来的设备无法正常开机，这样的例子数不胜数。”朱夫表示，“交钥匙”的总包方式对使用方医院来说，风险一定是很大的。

杨曙光也表示，理论上，交钥匙承包模式下的承包商对项目所涉行业的技术应该有充分的掌握和理解，但现实是合格的总包商并不多。

尽管面临的障碍不少，但有专家表示，在当前医疗卫生事业改革发展的背景下，政府投入增强的同时，势必强化政策、改革理念的落实。传统“自建、自管、自用”的“三自”模式下，显然导致各环节、各主体权责不清，出现问题后政府很难理清该向谁问责。从这个意义上讲，“代建制”推开具备较强的合理性。