以法治思维引领和实现邵阳绿色发展

摘要：绿色发展是国家“十三五”规划提出的“五大发展理念”之一，将绿色发展作为关系我国发展全局的一个重要理念，作为“十三五”乃至更长时期我国经济社会发展的一个基本理念，体现了我们党对经济社会发展规律认识的深化。而法治是我党治国理政的基本方式，党在领导人民进行社会主义经济建设的过程中，同样要坚持法治思维的引领。

关键词：法治思维 经济发展 发展方式

法治是现代国家发展的必然选择，也是国家治理现代化的必由之路。邵阳地处湖南的中部偏西南部，自然生态资源丰富，水土植被资源保护良好，在新一轮经济结构调整、经济发展转型和新一届市委提出的实施“两中心一枢纽”发展战略中，如何做到在发展经济的同时又要保护好现有的生態资源不被破坏，树立正确的发展理念和发展方式非常重要。在依法治国的大背景下，运用法治思维引领和实现邵阳绿色发展的理念应成为必然选择。

一、邵阳生态资源丰富且良好，需要用新的发展理念来引领和实现绿色发展

（一）邵阳自然生态环境相当宜人

邵阳尤其是邵阳西部地区是长江流域的生态屏障，也是湖南陆地生态系统生物多样性的重点区域，孕育了类型丰富的自然流域资源以及内涵深厚的人文旅游资源。2011年统计数据显示，城步县森林覆盖率为72.3%，林木蓄积量为854.6万立方米；绥宁县森林覆盖率为73.93%，林木蓄积量为1592.2万立方米；洞口县森林覆盖率为57.76%，林木蓄积量为810.9万立方米；新宁县森林覆盖率为65.4%，林木蓄积量为700万立方米；武冈市森林覆盖率为43.15%，林木蓄积量为294.5万立方米，四县一市森林覆盖率为62.5%，比全市平均水平高5.3个百分点，比全省平均水平高5.5个百分点。同时，境内水系发达，境内有巫水、资水、蓼水、夫夷江等河流，蕴含着丰富的水能资源，水能理论蕴藏量950万千瓦。可开发量85.9万千瓦。

（二）邵阳自然资源旅游品位较高

邵阳有世界自然遗产地、国家5A级景区1处，3处国家级风景名胜区，1处国家公园，4处国家森林公园，11处国家非物质文化遗产，有开发价值旅游资源240处，涵盖了8主类、24亚类和71种基本类型。邵阳旅游是自然资源和人文资源、生态风光和民俗风情独特的有机结合体。各大景区各具特色，互补性强，组合很好，能够构成一个完整的国际国内客源目的地。主要有三个方面的亮点：一是崀山地质独特。形成于1亿年前的中生代的红色砾岩、砂岩组成的狭长盆地，具有地质科考价值。上百座奇峰怪岩巍然耸立，众多狭窄幽深巷谷是其突出特点，地质专家赞誉这里是“丹霞之魂”，旅游专家认为在全国丹霞地貌中旅游价值最高。二是自然风光优美。南山是南方高山苔地草原，比呼仑贝尔更胜一筹。绥宁黄桑、武冈云山、城步两江峡谷生态优美，且与苗、侗等民族文化相互交融，具有国家级资源档次。三是历史文化厚重。新宁的舜帝、楚勇、宗祠、民族风情等文化元素，武冈的千年古城和云山道教文化胜地，绥宁、城步的巫傩文化，均具有很好的旅游开发价值。

（三）邵阳地方政府和群众绿色生态保护意识逐渐增强

过去很多地方由于没有树立生态观念，没有可持续发展的思想，特别是受传统工业文明的影响，人们把环境、生态、资源等作为大自然的恩赐，毫无节制的进行开发，事实证明这样“竭泽而渔”的道路并不适合经济社会的良性发展。在新的生态理念支撑下，邵阳地方政府和群众的生态价值观得到了培育，更加注重可持续发展，进一步促进人和自然的和谐，注重于实现发展与人口、资源、环境相协调。人们对于转变发展方式、创新发展模式有着更为深刻的认识，对于走循环经济、绿色经济发展之路更具有信心，积极谋求人类的丰富实践活动与有限的自然资源、脆弱的环境生态之间的承载能力相协调，实现人类社会系统与自然生物圈的稳定和繁荣。在2016年9月30日闭幕的邵阳市第十一次党代会上，市委庄严地提出要以新理念新战略引领邵阳新发展，特别强调要坚持生态立市，依法治市，建设法治邵阳，以法治思维和方式推动邵阳的新发展，提高邵阳发展的软实力和竞争力。

二、通过国家治理体系法治化的大战略来引领邵阳绿色发展

曾经以来，我国以经济发展为中心，地方政府重视运用政策文件来推动地方发展，有关生态保护政策灵活性很强，但常常朝令夕改，缺乏稳定性和可预期性。国家治理制度的法治化能使绿色发展的相关规章制度更具有稳定性，使地方政府始终遵循法治程序，培养依法履职的法治思维，也使社会公众易于学法用法，更利于有效监督地方政府的行为。引领和实现邵阳绿色发展，在国家顶层制度设计方面，要做好以下几个方面：

（一）国家要保障绿色发展立法程序的法治化

绿色发展不仅涉及生态保护，还同社会经济发展的各个方面密不可分，具有全局性和整体性，相关绿色发展的制度设计必须协调各部门、各方面的利益，统筹兼顾，综合考量，才能使相关生态保护制度真正起到作用。目前我国生态环境保护的法律法规很多，但有些法律法规制度在实践中落实困难，制度间彼此不协调不配合现象突出。原因在于，这些立法安排缺乏整体布局和全局理念，更多的是考虑某一单个环境要素或者某一部门的诉求利益，忽视了生态环境资源的整体特性。因此，绿色发展立法程序的法治化至关重要，特别在当前地方立法权有所扩张的情况下，有关绿色发展立法的出台要坚决摈弃部门立法，应在人大组织并统筹协调各方面利益的基础上进行科学立法、民主立法，广泛征求利益相关方的意见，引入立法程序争辩，把相关绿色发展的立法程序规范化、制度化、法治化。

（二）国家要健全绿色发展的法治体系，为绿色发展提供法律支撑

绿色发展本身即是生态文明建设的重要内容，因此，从源头严防、过程保护到生态补救的一系列生态文明制度体系自然也是绿色发展制度体系的应有之义。因此，绿色发展的法治体系不仅包括严格的源头保护法制体系、过程严管法制体系、后果严惩法制体系，更要建立健全有利于绿色发展的市场引导法制体系。尤其在当前我国经济结构转型的新常态下，构建完善的、政府引导的绿色市场法制体系非常必要。应当建立健全自然资源产权制度、国家自然资源资产管理体制等，在明晰产权、有效保护生态环境和自然资源的基础上，平衡协调各方利益，转变传统自然资源利用模式，依托技术创新促进传统资源产业的转型升级。同时，充分发挥市场的调节作用，全面建立健全环境保险、绿色信贷等环境经济法制体系，完善排污权、林业碳汇等价格交易机制。

（三）司法层面要强化绿色发展法治体系的司法保障

司法是法治体系中保障绿色发展的最后屏障。“有权利必有救济”“有损害必有赔偿”是法治社会的基本准则。生态治理法治化的重要功能就在于对环境侵害进行有效的救济和补偿。通过建立合理的环境损害赔偿机制，由造成生态环境损害的责任者承担赔偿责任，确保污染受害者获得合理赔偿。要破除“企业污染、群众受害、政府买单”的困局。需要从立法上明确规定生态环境损害的赔偿范围、责任主体、索赔主体、索赔途径、损害鉴定评估机构和管理规范、损害赔偿资金核定等基本问题。

目前，总的来看，司法在生态环境保护中发挥着越来越重要的作用。绿色发展的司法保障应当牢固树立生态文明理念，坚持正确的生态价值导向，严惩环境污染和生态破坏行为，引导人们在尊重自然、保护环境的基础上进行社会经济的发展。同时，完善环境司法专门化体系建设，逐步建立健全环境资源审判和监督制度；进一步推进环境公益诉讼，最大限度地通过环境民主化推进我国环境司法的改革与发展。

三、大力提升地方政府治理能力法治化实现邵阳绿色发展

由于生态环境的公共属性，各级政府在绿色发展进程中理应发挥主导作用。面对当前日益严重的生态环境危机，政府只有坚持运用法治思维和法治方式严格履行生态环境管理职能，作为邵阳而言，全面提升地方政府生态治理的法治化，才能有效实现和推动绿色发展。

（一）依法整合地方政府各部门的绿色发展职能

目前政府行政系统中涉及生态环境保护职能的部门众多，如发改委、国土、水利、农业、林业、海事、环保等等。政府各职能部门首先应当根据相关法律规定明确自己所承担的环境保护职能，科学定位其在绿色发展中的功能地位，并依法与环境保护主管部门进行职能履行的协调对接，以确保绿色发展整体职能的完成和实现。同时，绿色发展的整体性也需要各部门、各区域的协调配合，而这种协调配合只有在法治思维指导下，才能使各部门、各区域间的交流与合作有效推进。否则，在人治思维影响下的多部门合作就会因“经济人利益”而导致多部门各自为政，进而损害绿色发展的整體利益。

（二）大力打造依法治理的服务型地方政府

在绿色发展进程中，政府不能一味使用传统控制的命令模式开展环境治理，应根据时代发展要求建设重法治的服务型政府。近年来多次发生的“保护环境避邻事件”使政府陷入“一建就闹、一闹就停”的困境。解决这种困境，一方面，政府要简政放权，简化项目前置审批事项，加强对环保项目的事前评估、结果公示，事中控制和事后监管。同时转变环境治理观念和执法方式，从传统管控企业排污到引导鼓励企业转型升级，从单一惩罚污染到引领企业环境保护和环境治理。另一方面，政府在自身遵从法律的同时，也要努力提高整个社会的法治意识，让公民对法律怀有敬畏之心，自觉维护公共部门正当执法的严肃性和权性。

（三）坚持发展主体多元化协同推进绿色发展

尽管政府在绿色发展中起着引领和主导作用，但并不意味着政府是绿色发展的唯一主体。绿色发展具有全局性、整体性，必须发挥全社会的力量，通过多种方法和手段实现绿色发展。作为国家权力机器，政府应着力把握绿色发展的运行方向和发展目标，重点实施整体社会经济的宏观调控。要强调市场主体的重要作用，摒弃人治和权力思维，让法治思维贯穿于绿色发展的全过程，运用法治方式统筹协调经济发展与生态环境保护的关系。同时，在事关绿色发展的权力运行中，要把公众参与、专家研讨、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序确定为重大行政决策法定程序，确保绿色发展的决策制度科学合理，并采取“政府管理、市场调节、社会调整”等综合调整机制，形成“政府主导、市场运作、公众参与”的联动机制，真正促进绿色发展。

参考文献：

[1]中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》[R].

[2]中共邵阳市委、邵阳市人民政府《关于推进绿色邵阳建设的实施意见》 [R].

[3]邵阳市人民政府.2015年-2016年邵阳市两型社会与生态文明建设报告[R].2016.

[4]中国共产党邵阳市第十一次代表大会报告《用新理念新战略引领新发展为全面建成小康邵阳而奋斗》[R].2016.

作者简介：肖功军（1970-），男，湖南武冈人，湖南省中共邵阳市委党校法学教研部副主任，大学学历，法学讲师，研究方向：行政法学、党内法规。