城市基础设施建设项目PPP模式问题的分析

（青岛工学院）

【摘要】随着我国城市化发展，政府支出能力逐渐下降，PPP模式作为一种鼓励私人企业参与我国基础设施建设有效减缓政府压力的融资模式，正在逐步大众化。本文主要介绍PPP模式的定义、特点、产生背景、发展现状以及过程中面临的困难和需要解决的问题、以及提供解决方案。

【关键词】PPP模式 公私合营 基础设施建设

1相关概念

1.1 PPP模式的概念

PPP模式即Public—Private—Partnership（公共私营合作制）的简称。是指政府部门与民营公司或私人组织之间，通过特许权协议合作形式，建设基础设施项目等公共产品和服务提供，以优化项目融资，实现“双赢”或“多赢”。

1.2 PPP模式的特点

第一是伙伴关系，这是PPP最为重要的特征。PPP中民营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。

第二个特征是利益共享。PPP中公共部门与民营部门并不是简单分享利润，还需要控制民营部门可能的高额利润。共享利益除了指共享PPP的社会成果，还包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得长期相对稳定的投资回报。

第三个特征是风险共担。风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础，这可以让双方合作产生一加一大于二的协同效应。

2 城市基础设施建设项目PPP模式的发展现状

2.2地域发展不平衡

PPP项目在地域分布上发展不平衡。由已签约PPP项目数量分析，和PPP项目需求来看，贵州、河南、山东等省市的成绩均名列前茅，发展迅速。而某些省份对发展PPP模式的热情并不高。

2.2行业发展不平衡

我国PPP项目行业分布不均衡。从数据来看，高投入，盈利模式清晰的市政交通建设、房产开发、医疗养老还是目前PPP项目的热点所在。而社会保障、林业、科技等盈利模式不清晰，项目建成后，特许经营期难以获利的PPP项目热度并不高。

3 PPP模式存在的问题

3.1思想认识不到位。PPP项目实施中，由于对PPP项目相关政策、规定学习不够，研究不深，不少人对PPP缺乏了解，存在认识上的误区。认为PPP是政府财政危机下的权宜之计，仅仅是为了融资，出现了两个极端：一方面过分让利，把风险几乎完全留给政府，承诺固定回报率等，无法实现物有所值；另一方面当社会资本大量盈利时又想方设法分一杯羹，没有树立起政府与社会资本的平等关系，影响项目的推进。

3.2 项目收益测算存在问题。项目收益测算中存在问题一是有经营收入的项目，咨询机构在测算上较为随意，简单估计，未能取得及参照同地区同类的历史数据进行测算。二是折现率的确定。在实际PPP项目测算中折现率选择标准不一，不同的折现率的选择，其计算结果将直接影响项目政府运营补贴金额大小。三是税收的确定。目前针对PPP项目的相关税收政策尚未出台，项目税收政策不明确。

3.3项目风险分担问题

从已有的PPP项目实践中发现，社会资本往往处于弱势地位，风险与收益不对等的现象也是经常发生，而且在发生纠纷后，利益无法得到保障，这也是社会资本最顾虑的地方。目前在PPP建设领域风险分担机制尚不成熟，缺乏合理定价机制以及存在利益输送的现象，已经开展的 PPP项目中，各方的利益诉求、风险偏好以及能力、责任不同是 PPP项目风险产生的根源。

3.4 PPP模式法律制度不健全问题

目前国家各部委颁行的规范文件多为原则性指导文件，并未专门就PPP模式出台国家层面的立法文件。虽然有部分地方出台了特许经营的法规文件以及部门规章，但总体来说其法律位阶较低，不能够通用通行，现有规定以发改委和国务院其他部门制定的部门规章为主，而国务院各主管部门在各自管理范围内做出的规定，只能适用于一部分行业，缺乏全局性和系统性，可操作性差[2]。

4 PPP模式问题的对应策略

4.1 提高思想认识。建议加强实施机构及相关工作人员的专门培训，抑或通过召开座谈会、专题会议或研讨等形式定期组织PPP文件、政策学习，宣传解读国家PPP相关政策，了解推广PPP模式的背景，正确认识PPP模式的本质。PPP模式不是简单的项目融资模式，更重要的目的是转变政府职能，激发市场活力，发挥市场在资源配置中的决定性作用，利用市场的竞争机制提供质量更好、效率更高的公共服务。

4.2做好定价策略、投资回报研究和税收筹划。一是咨询机构在前期测算时能及时、准确搜集同地区同类项目的历史数据进行测算，并在此基础上进行谈判和公开招标，即能保障项目的物有所值，又能给予投资方合理的收益和回报；二是关于折现率建议地方政府每年年初根据同期本地债券收益率合理确定统一的利率作为折现率，避免各项目的咨询机构在测算选择折现率随意性较大，从而影响政府支出责任数据测算；三是国家尽快针对PPP项目出台相关税收政策，在PPP项目的前期阶段就当进行税务筹划，一方面要对项目运作方式在税务操作上的合法合规性进行评估，避免潜在的涉税业务事项处理不规范。

4.3加强风险管控。PPP模式投资回收期长、风险较大，风险管控力度的强化，可以在一定程度上增加应对风险的能力，在实施PPP模式时，建议政府与投资方构建合理的风险调整机制，合理分担项目风险，从而减少各方的风险担当，当PPP项目因为客观原因引起投資者难以收回成本，政府可在合同约定中给予一定补偿，如投资获得较大收益时，政府可在合同约定中分享相关收益。

4.4建立规范的法律法规体系。PPP的立法的目的就是规范PPP推广的进程，要突破传统的民事合同、行政合同的观念，发挥政府的作用，将公法与私法融合到一起，因为涉及到不同的法律关系，需要调整不同的范围，所以要建立一步专门的PPP法，与国家治理现代化有机结合，以共治的理念来推动PPP立法创新，规范PPP进程，保障PPP项目的推进与实施。

参考文献：

[1]贾康，孙洁.公私伙伴关系（PPP）的概念、起源、特征与功能[J].财政研究，2009（10）：2-10.

[2]李璐.PPP项目实施中存在的问题与建议[J].工程技术：全文版，2016（12）：00286-00286.

作者简介：郝爽，女，1994年10月出生，籍贯吉林，大学本科，青岛工学院，2013级国际商务专业。