徐州市铜山区秸秆机械化还田的实践与思考

张金梅

摘要：江苏省徐州市铜山区从2012年开始实施秸秆机械化还田财政补助工作，五年间共发放还田补助资金近亿元，实现了农户、农机手、农机合作社以及政府的多方共赢。但在财政补助资金监管及发放过程中，秸秆机械化还田遇到一些问题，本文对此提出了建议。

关键词：财政资金；秸秆还田；问题及对策

从2012年开始，江苏省徐州市铜山区实施秸秆机械化还田财政补助工作。五年来，财政补助资金逐步提高，共發放秸秆还田补助资金9917.95万元，实施还田面积471万亩。按照“谁作业、补给谁”的原则，财政补助资金直接发放到173个农机合作社和1669名农机手的账户，实现了农户、农机手、农机合作社以及政府的多方共赢。

一、铜山区秸秆机械化还田的主要做法

（一）成立组织机构，强化政策宣传。成立了秸秆机械化还田工作领导小组，分管副区长任组长，发改、财政、农业、农机、水利、环保、监察等部门负责人任成员，建立工作联动机制。同时，成立相应工作小组，明确任务和责任，健全工作责任制，加大行政推动力度。在实施过程中，建立“谁办理、谁负责，谁核实、谁签字”的责任追究制度，加大考核奖惩力度。通过报纸、广播、电视、网络和发放宣传资料等手段，切实加大补助政策宣传力度，围绕作业补助对象、补助标准、补助申报程序、作业技术路线、作业标准以及农机、农艺要求等，进行全方位多层次宣传，提高农民群众特别是农机手的政策知晓率。

（二）及时编制年度实施方案。每年的3月初，铜山区农机局会同区财政局、区农委紧紧围绕省级作业补助政策和财政投入，认真计划作业面积，科学合理编制实施方案。在实际操作过程中，从铜山区的实际出发，进一步完善实施办法、作业技术路线和标准、补助程序、第三方核查及考核办法等。

（三）加大财政资金投入力度。2016年，省级财政投入铜山区的秸秆还田作业补助专项资金为2174万元，市级财政投入的还田补助资金为435万元。在省、市级财政投入的基础上，铜山区财政投入专项补助资金1000万元，其中，还田作业补助资金668万元、第三方核查经费55万元、组织保障经费277万元。铜山区根据计划作业面积105.9万亩和补助资金3609万元，提前做好机具作业能力测算和作业对象落实等保障工作，加强部门之间、农机服务组织、农机户和农户之间作业组织协调，引导农民自觉自愿组织作业。

（四）引入第三方核查机制。为提高财政资金使用的精准度，围绕作业面积和作业质量，铜山区从2014年开始推行秸秆机械化还田第三方核查机制，并制定了《徐州市铜山区秸秆机械化还田作业补助第三方核查实施办法》。通过政府购买服务，每年确定3家具有一定核查工作经验的中介机构承担铜山区秸秆还田第三方核查工作。第三方核查单位以村为核查单元，各核查单元的抽查面积应达到其申报面积的30%以上，采取实地和电话核查的方式，核查面覆盖所有实施村。铜山区财政局和区农机局对3家第三方单位的核查结果进行检查，对申报环节加强管理，检查内容包括出具的核查报告以及工作底稿是否符合要求、农机手拥有的农机具数量是否和其申报的作业面积相匹配等。对检查中发现的问题，铜山区财政局和农机局联合发出书面通知，要求中介机构立即整改，提高第三方单位的核查质量和对政策执行的公信力。

（五）强化行政监督和指导。夏秋农忙期间，铜山区农机局和区财政局组成由局领导带队的督查组，深入部分镇督查调研作业组织和补助政策落实等工作情况，听取镇财政、农机、镇政府、村委会、农机合作组织、农机户和种粮大户的意见，督促农机手按照技术路线和作业标准开展作业。

（六）落实公示机制。为确保还田补助资金发放的公开、公平和公正，铜山区一直坚持公示制度。公示内容包括：农机手或农机合作社的名称、作业地点、作业面积、补助标准和补助资金是否在村、镇公示栏中公示，全区的汇总清册是否在区政府网站进行公示等。

二、铜山区秸秆机械化还田存在的主要问题

（一）申报还田面积与实际还田面积不符。究其原因，主要有三方面：一是目前铜山区官方统记农作物种植面积是以1991年农村土地承包经营时分地清册上的面积为依据，只要有承包地的农户，就按承包地的面积上缴“两金一费”，即公积金、公益金和提留款。为了公平和维护农户利益，出现了将两亩薄地计为一亩地登记土地清册的现象。现在不用上缴“两金一费”了，实施秸秆还田财政还要按还田面积补助资金，农户和村干部就按实际还田面积上报。于是，出现了上报的还田面积比官方的统计面积大的现象。二是一些荒山坡地不统计种植面积，但当地农户在上面种小麦，以致统计面积与实际还田面积不符。三是个别农机手申请补助资金时存在弄虚作假的行为，部分村、镇审核汇总时把关不严。

（二）补贴资金直接发放到实施作业的农机手账户有难度。夏季麦秸秆还田时间紧迫，而铜山区大部分农户的麦田不是集中在一块田里，农机手作业时，基本上是作业完一整块田后再去作业另一块田，致使一家农户可能有几个农机手为其实施还田作业，如果严格按照秸秆机械化还田作业补助资金申请流程，很难保证审核把关的质量。目前，部分镇将财政补助资金直接发放到实施秸秆还田的村干部账户上，再由村干部提取现金，按实施作业的农机手的申报面积发放财政补助资金，这就难免出现财政补助资金被截留、挪用的现象。

（三）第三方实地核查面积缺少和申报面积对比资料。第三方现场核查可采用顺查与逆查相结合的方法进行现场实地查勘。顺查是指由人到田，以名册上的机手姓名为序，核查面积；逆查是指由田到人，以现场田亩核查到名册上的记载。但第三方核查工作底稿中缺少按顺查法核查某农机手申报作业面积与该农机手实地作业面积的对比资料，以及按逆差法核查某一具体田块面积和该田块申报面积对比的资料，核查面积难免与实际情况不符。

（四）第三方现场核查比例不达标。第三方核查过程要以现场核查为主，现场核查比例不低于总核查面积的60%，并要突出重点镇，覆盖全部实施村。铜山区财政局和区农机局对2016年第三方核查结果进行检查时，发现3家第三方核查单位的核查工作底稿和核查报告中都没标明现场核查比例不低于总核查面积的60%的记录。

三、进一步做好秸秆机械化还田的建议

（一）争取政府支持，推进土地流转。政府应出台相关政策措施，把农户分散的小地块集中起来，重新进行丈量，推进土地流转，为运用大型还田机械开展组织化、规模化作业提供“用武之地”。

（二）对农作物种植面积加以核实。官方统计的农作物种植面积和实际种植面积存在误差，无形中增加了秸秆还田的运营成本，还容易引发不必要的纠纷。农作物种植面积核实是一个系统工程，牵涉到按种植面积计算的各种利益关系、统计数据等，应该由政府部门来做。在准确核实种植面积的基础上，相关部门应在审核秸秆还田面积时有标准可循，杜绝个别农机手多申报还田面积、骗取财政补助资金的现象。

（三）强化镇级财政部门的工作职责。镇级相关部门是秸秆机械化还田的直接实施者和监督者，要发挥镇财政所对秸秆还田就近就地监管的职责。可以将秸秆还田财政补助资金由区财政拨付到镇财政所，再由镇财政所直接发放到实施作业的农机服务组织或农机手的账户。

（四）加强村级队伍建设。秸秆机械化还田的申报、实施、公示、汇总上报等基础工作在村级，大部分村由村干部自己实施的，补助资金发放到村干部的账户上，这就要求加强村级队伍建设，以保证秸秆机械化还田工作的公平公正，杜绝资金截留、挪用等违纪现象的发生。

（五）大力发展农机专业合作社。农机专业合作社拥有装备优良、性能先进的农机具，有利于提高还田质量，保护耕地。财政补助资金直接发放到实施还田作业的农机合作社账户，不仅能较好地解决个别农机手分散还田带来的财政补助资金发放难问题，而且还能较好地解决单机作业不能满足规模化还田的问题。

（六）规范第三方核查。第三方单位应重点核查各村组实际还田作业面积与申报面积是否相符、机手台账与还田作业确认单是否相符、各类表格是否实事求是填寫、还田质量是否达标以及有没有弄虚作假等问题。第三方单位在核查过程中，要严格按照政策和申报面积清册，做到“三坚持”：坚持见田，到田头现场测量还田面积，再和申报清册中同一田块面积核实；坚持见人，询问农机手实施的还田面积，再和申报清册中该农机手申报的还田面积核实；坚持见机械，对机具数量、名称、型号、功率等全面核查，并看其是否和该农机手实施的作业量相匹配。第三方核查要做细做实，坚持现场核查比例不低于总核查面积的60%。第三方出具的核查报告要按“谁核查，谁签字”的要求，建立核查结果签字确认制度，提交的核查报告应出具明确的核查意见。

（江苏省徐州市铜山区财政局）

责任编辑：欣文