关于进一步理顺上海市河道管理养护市与区县事权和支出责任划分的若干问题研究

上海市财政局农业处

摘要：长期以来，我国政府间事权和支出责任存在不清晰、不合理、不规范等问题，制约了政府职能的履行和行政效率的提高。事权的划分是现代财政制度有效运行的基础，只有明晰了政府间事权，才能界定各级政府的支出责任。本文就进一步理顺上海市河道管理养护市与区县事权和支出责任划分的若干问题进行了研究。

关键词：财政；事权和支出责任划分；研究

党的十八届三中全会对深化财税体制改革作出了全面部署，提出建立现代财政制度的三个重点任务：改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相適应的制度。长期以来，我国政府间事权和支出责任存在不清晰、不合理、不规范等问题，制约了政府职能的履行和行政效率的提高。事权的划分是现代财政制度有效运行的基础，只有明晰了政府间事权，才能界定各级政府的支出责任。同时，我们考虑在市场经济制度日益健全的背景下，各级政府如何在事权划分清晰的基础上，统筹考虑支出责任，使政府提供公共产品更有效。

一、事权与支出责任的内涵

真正的公共经济学中并无“事权”一说，“事权”是我国特定环境下的特定称谓，具有中国特色，是计划经济体制下各级政府的行政管理权，是一种行政隶属关系。从公共经济学的角度，应该称其为“公共服务职责”，即各级政府承担的由本级政府提供的公共服务供给的职能和责任。市场经济下的政府职能主要是提供公共品或者说是公共服务，“事权”的内涵就是公共供给职责，作为财政就体现在支出责任上。“公共服务职责”的多少决定着各级政府管理事务的权力，而支出责任与公共服务职责供给的匹配程度直接影响利益分配格局。因此，从本质上说各级政府公共服务职责的划分不再依据行政管理关系，而是公共服务的层次。

同时，财政的职能还可以进一步细化为“事权”和“事责”。政府到底将钱用于什么事、用于哪一类民众具有选择性，表现为权力，称之为“事权”。做事必须支出，表现为责任，称之为事责。财政的事责就是支出责任。党的十八届三中全会《决定》的权威解读中已经有非常明晰认知：事权是一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责，支出责任是政府承担的运用财政资金履行其事权，满足公共服务需要的财政支出义务。

二、事权和支出责任的分类和划分特征

（一）现阶段事权分类。目前，我国学界和实践部门推崇的“范本”是：全国性公共产品由中央政府提供，地方性公共产品和公共服务由地方政府提供，具有外溢性地方公共产品和公共服务，可由中央政府和地方政府联合提供，或中央政府补助地方政府提供，更有甚者也直接由中央政府提供。

但基于公共产品的层次性，对政府间财政支出责任划分存在“水土不服”，对财政的支出责任有两种划分：“横向”划分，按照公共产品特点进行支出责任划分，对某类公共产品在不同层级政府间作出明确分工和界定；“纵向”划分，根据责任要素在政府间进行划分，责任要素可分解为决策权、执行权、监督权和支出权，相应可将同一公共产品的不同责任要素在政府间进行划分，我国目前采用的是“纵向”划分方式。根据事权的来源不同，将事权划分为“法定”事权和“委托性”事权。法定事权指根据法律法规规定上下级横向应该承担的事务。委托性事权是上级政府部门委托给下级政府部门的事务。因此，从规定上看我国的事权划分较为规范，但在实践中会出现上级政府通过事权指派或下放，将难以清晰界定的事权安排给下级政府的情况。

（二）现阶段事权特征。当前我国处在发展阶段，由于公共风险的扩大导致政府职能不断扩张，政府职能从单纯“经济增长”，向经济、政治、社会、生态等多方面统筹兼顾转变。为了能够让财力和事权匹配稳定，需要细化各级政府的支出责任。现阶段各级政府职能存在初级、中级、高级三类并存和过渡阶段，主要表现在正在从用于经济建设和行政运行转变到基本公共服务和民生保障。

（三）现阶段事权的几类表现。

1.同质。各级政府间的“同质”现象明显。不同层级的政府在职能、职责和机构设置高度统一导致政府的全能型，一定程度上限制了市场机制作用的发挥，不利于地方发展。各级政府事权交叉重叠、支出责任重点不明确。形成统一事务“齐抓共管”局面，分工主要是相应的支出比例大小。前财政部长楼继伟曾提出，上级政府和下级政府对社会保障、公共卫生、义务教育等事项的职责和支出责任实行共同承担，不少事项上级政府按一定比例负担的方式对下级政府补助，职责重叠、共同管理、使得上级与下级通过各种形式进行博弈，造成职责不清，互相挤占或双方都不管，无从问责。

2.错位。一是应由上级政府负责的事务交由地方处理；二是属于下级政府管理的事项上级政府承担了较多支出责任；三是对于下级政府管理的任何事项，上级政府都可以无条件介入，给予财政补助。既不利于下级政府因地制宜发挥主动性，使得上级政府陷入大量微观事务，也为部分部门寻租创造机会。

3.下移。我国基本公共服务事权重心设置偏低，下级政府尤其是最基层政府承担了超出其负责范围的支出责任，政府事权配置的重心低导致各级政府承担事权责任与其收入和行政能力不对称。

4.规则。当前行政体制下，各部门出台的政策主要考虑的必要性和收益大小，没有经过充分的风险评估和财力论证。规则不清导致上级部门引发的事权调整与财力配置的不对称，导致下级政府无力承担。

党的十八大作出了“大力推进生态文明建设”的战略决策，2015年，中共中央、国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》，将生态文明建设置于重要地位。研究理顺政府间生态环境治理相关事项的事权和支出责任划分，对各级政府和各职能部门各司其职、权责统一，提高老百姓居住环境具有十分重要的意义。下面将结合国外、兄弟省市的案例和经验，对上海市河道管理养护的情况进行分析，提出存在问题以及下一步设想。

三、国外及兄弟省市河道管理养护事权划分情况简介

（一）国外有关情况。

1.美国。美国河流众多，总长度达290万km，水资源开发程度较高。在多数大中河流的上中游基本上实现了坝、闸的梯级开发，实行谁开发谁管理的原则，将规划、设计、施工、管理一体化。因此，河流的管理不单是对河道的管理，而是流域的综合管理，包括防洪、航运、发电、灌溉、水质保护及旅游业等。

美国中央一级没有统一的水利水电机构，联邦政府、州政府、地方政府、私营企业都有自己的水利机构，共同实施对各流域水资源的开发和管理。水政策由各级政府（联邦政府、州政府、地方政府）及各个部门（行政、立法、司法）制定，因此往往不统一，各级政府的水政策以及同一政府的各个部门的政策有时发生矛盾，需要协调。

2.俄罗斯。俄罗斯河流居世界第二位。河道的管理主要由“土壤改良和水利部”及其在各加盟共和国相应机构负责。由于航运梯级开发比较充分，灾难性洪水很少，而且有大型水库拦蓄，河道防洪间题不突出。河道管理的主要任务是保证航运及灌溉的顺利进行。

3.印度。印度河流的开发利用以及防洪主要由各邦负责，由各邦议会制定的一些地方水法至今仍然有效。中央政府只负责协调邦际纠纷和对跨邦河流的综合开发提出意见。1956年制定了《邦际河流水纠纷法》和《河流委员会法》。成立了4个河流委员会，负责编制河流综合开发规划，协调邦间事务，以使各邦的建设工程不对其他邦造成危害。

4.日本。日本国是由本州、北海道、九州、四国4个大岛和许多小岛组成的岛国。日本的河流与世界大陆河流相比有其独特的自然特色：其河流长度短，坡度陡而水流急。由于日本河流的特点，洪水和泥石流经常威胁工农业生产和居民的安全，所以日本政府对河道管理非常重视，建立了各级管理机构，实行分级管理。制定了河道管理法规《河川六法》。

日本国家机关中主管水利业务的是建设省，建设省下设河川局，具体负责水利业务，也是日本主要的水利机构。日本的行政区划是，1都（东京都）、1道（北海道）、2府（京都府和大阪府）、43县，县以下分市、町、村。都、道、府，县中也设有相应的机构负责水利业务。

从上述4国的情况来看，各国在水资源的开发利用中，都对河道进行分级管理。但是具体的管理体制和管理办法，随着各国的水文气象、河流特性、水资源开发程度和国家体制而有所不同。其中，日本在法制的基础上实行河道分级管理的经验，有可借鉴之处。

（二）国内部分地区有关情况。

1.安徽省河道管理实践。安徽省河道管理实行统一管理和分级管理相结合的管理体制，根据本省实施的《水法》办法和《河道管理条例》办法的规定，以及省水行政主管机关授权，省水利厅设立安徽省长江河道管理局为全省长江河道专门管理机构：沿江市、县（市区、农场）设立长江河道管理机构，负责本行政区域内长江河道的管理工作，各级长江河道管理单位行政上受同级人民政府和水行政主管机构领导，业务上受省长江河道管理局的统一领导。

安徽省长江河道管理财政来源主要依靠行政拨款。省市级河道管理单位由上级财政全额拨款，县级或以下河道管理单位大部分由财政差额补助，少数单位为自收自支。此外，开展多种经营，通过开发利用水土资源和兴办第三产业增加收入，在一定程度上也缓解了人员经费不足的矛盾，就人事权和财务权分离的问题而言，安徽省长江河道管理系统，原来实行的是条块结合的管理体制，即市、县管理行政和人事，省里负责管理财务和河道业务。后来，长江河道实行统一管理，堤防、水（涵）闸实行分级管理、分级负责的管理体制。原由省与地方双重领导、地方管理为主的长江、淮河河道管理机构，有29个将成建制上划给省水利厅，由省长江、淮河河道管理局实行垂直管理，有22个下划给当地水行政主管部门管理。上划单位的堤防、水（涵）闸收归省长江河道管理局直管，下划单位的堤防、水（涵）闸交所在市、县水行政主管部门管理，省长江河道管理局负责业务指导以及省水利厅授权的相关行政管理工作。长江河道管理系统上收单位人事管理由省长江河道管理局实行垂直管理。

2.辽宁省河道管理实践。辽宁省采取的是省、市、县、乡（镇）四级河道管理体制的框架。就河道管理单位运行机制的相互关系而言，省、市到县河道管理单位运营机制的相互关系是基本一致的，各自除直接管理的河流或河段外，均有从事行业管理、对下级河道管理单位进行业务指导和管理的职能，在行政上各自受水行政主管部门的指导。市、县两级河道管理单位大多数都是差额拨款的事业单位，但是在编制上还存在人员不足的问题。

乡镇级河道管理单位的情况相对比较复杂，根据其与水行政主管部门的关系可分为垂直、横向和综合管理三种情况。

第一种垂直管理是由县水行政主管部门统管，人、财、物均由县水行政主管部门负责，如铁岭、法库、新城子区等县（市、区）为此种管理体制。垂直管理是主要大河管理體制的主流，就大江大河地区，实行该种管理体制的县区约占总数的80%。实施垂直管理体制可以节省工作环节，提高工作效率，提高管理水平。同时由于垂直管理减少了行政干预，所以有利于基层所的独立发展。但是，垂直管理体制不能很好调动沿河乡、村管理机构及群众的积极性，给河道管理带来了一定的压力。

第二种横向管理是人、财、物均由乡镇政府管理，县水行政主管部门只从事业务指导，如台安、盘山县为此种管理体制。横向管理体制最大的优点就是能够把沿河的乡、村管理机构及群众的积极性调动起来。这样可以从一定程度上缓解河道管理、维修费用严重不足的矛盾。然而，由于县水行政主管部门对乡镇河道所没有领导权，在工作安排和行动落实上必须先经过乡镇政府，信息传递环节的增多，影响了管理效率。较多的行政于预也不利于行业管理、河道执法和河道管理单位自身的独立发展。

第三种综合管理是介于前两种体制之间。乡镇河道所的所长由所在乡镇政府推荐，经县水行政主管部门审查同意方可上任，即县水行政主管部门仅对乡镇河道所一把手的人选有决定权，其他的人、财、物均由乡镇政府负责。目前，主要江河地区只有昌图县为此种体制。

还有其他无主要大江大河的地区则属于另外一类管理体制，绝大部分仅有市、县两级专门的河道管理机构，其职能和相互关系与主要大江大河沿线地区基本一致。但是乡镇级河道管理工作没有单独分离出来，没有专门机构和专职人员，河道管理仅是乡镇水利站工作业务的一部分。这样的体制导致河道管理业务无法全面展开，河道管理单位的功能也不能充分发挥。

四、上海市河道管理养护现状

（一）河道管理体制基本情况。上海市属平原感潮河网地区，水系发达，河道纵横。根据上海市第一次全国水利普查暨第二次水资源普查数据，本市现有河道26603条，总长25348.48公里，其中市管河道31条，总长856.34公里，占河道总长的3.4%；区县管河道272条，总长2392.74公里，占河道总长的9.4%；乡镇管河道2092条，总长5577.20公里，占河道总长的22.0%；村级河道24208条，总长16522.20公里，占河道总长的65.2%。这些河道绝大部分分布在郊区县。

上海市河道实行分级管理体制。按照《上海市河道管理条例》规定：本市河道修建、维护和管理实行统一管理与分级负责相结合的原则。上海市水务局是本市河道的行政主管部门，负责对本市河道的监督管理和指导，并对市管河道实施管理；区县水行政主管部门是同级人民政府河道行政主管部门，按照其职责权限，负责本行政区域内河道的管理；乡镇人民政府和乡镇水利机构按照其职责权限，负责乡镇管河道（包括村级河道）的管理。

（二）河道整治基本情况。历届市委、市政府一直把河道水环境治理作为城市环境建设的重中之重，特别是“十五”以来，通过采取“截污治污、沟通水系、调活水体、营造水景、改善生态”等有效措施，滚动实施环保三年行动计划，以苏州河环境综合整治为重点带动中小河道整治，城乡水环境面貌得到持续改善。一是完成苏州河环境综合整治一期、二期、三期工程建设。至2000年底，苏州河干流基本消除黑臭，底泥中重现昆虫幼虫，2001年市区河段出现成群的小型鱼类，2002年以来市区河段的主要水质指标逐渐好转，稳步改善，达到了地表水V类（景观水）的标准。二是相继启动并完成“中心城区河道整治”、“郊区黑臭河道整治”、“郊区万河整治行动”、“郊区骨干河道整治”等“四大战役”。完成了201条段336公里中心城区黑臭河道的整治任务，到2005年底中心城区河道基本消除黑臭；实施了郊区近1000公里黑臭河道整治，郊区23245条段17067公里河道面上疏浚整治，以及郊区近1000公里的骨干河道整治，至2010年底，实现全市河道基本消除黑臭的阶段性目标。上海的河道水环境治理方向正从“消除黑臭、改善水质”为主向“稳定水质、修复生态”为主转变。

（三）河道整治政策、机制的基本情况。上海市制定出台了《上海市河道整治工程项目和资金管理办法》，从项目储备、项目申报和审批、项目实施、投入政策和资金管理、项目验收等方面，进一步规范和加强了河道整治项目的建设管理。

1.河道整治项目的组织实施以块为主。河道整治工程由区县水务局负责组织实施。经调查，市管、区县管河道中，闵行、嘉定等区河道整治项目法人由区人民政府组建，由区城投（城发）公司组织实施，宝山、奉贤、松江、金山、青浦、崇明等区县项目法人由区人民政府委托区水务局负责组建，由区县水务局所属代建公司或事业单位组织实施。镇村级河道，大部分区县参照市管、区县管河道整治模式组建项目法人，浦东、嘉定、松江、青浦、崇明等区县由所在乡镇人民政府明确项目法人，主要由乡镇城建办或委托乡镇水务站等单位组织实施。

2.河道整治投资实行差别化补助政策。按照“两级政府，两级管理”的原则，并根据区县财政状况及建设任务等因素综合考虑，河道整治工程项目投资实行分级承担。投资政策原则上分为三类：市级河道整治由市全额承担；区、镇、村级河道整治分为4档：崇明市级补贴工程费用90%；金山、奉贤市级补贴工程费用80%；青浦、松江市级补贴工程费用70%；其他各区市级补贴工程费用60%。

（四）河道管理养护政策、机制的基本情况。上海市制定印发了《关于进一步加强本市中小河流管理养护工作的实施办法》，对河道的日常维护建立了长效机制。

1.河道长效管理机制基本建立。以“河道保洁、设施养护全覆盖”为目标，本市初步建立了包括资金保障机制、分级责任机制、巡查报告机制、监督考核机制、抽查通报机制、应急处置机制等为主要内容的中小河道长效管理机制。按照市政府《关于进一步深化本市城市养护作业领域市场化改革工作的指导意见》，正在推进市管、区县管河道设施养护市场化工作，稳步推进镇村级河道设施养护市场化。目前镇村级河道仍由所在镇人民政府负责河道设施养护，主要委托镇农副公司、镇水务站、绿化养护公司等组织实施。河道保洁依托原有的“万人就业”和“千人就业”项目，主要由所在区县水务局负责行业监管，所在区的河道保洁服务社具体承担，但青浦区由区绿化和市容局负责河道保洁行业监管。

中小河道轮疏的实施责任主体是所在乡镇的人民政府，實际操作中由乡镇人民政府委托乡镇水务站、乡镇农业部门等单位组织实施。

2.河道长效管理实行定额补助政策。根据各区县中小河道养护设施量、养护成本等，分级进行资金补助：市管河道养护资金由市财政定额承担；中小河道市补资金实行定额补助，具体为区县管河道9万元/公里·年，乡镇管河道3万元/公里·年，村级河道2万元/公里·年，年度落实市财政补助约10亿元。区县、乡镇按实际需要，科学测算养护资金需求，配套安排相应的管养费用。

中小河道轮疏政策按照“三级政府，三级管理”的要求，采取区县投入为主，区县、乡镇按照财力不同，配套资金实行按比例分摊。崇明、青浦、松江等区县的乡镇财力负担较大，需配套50%，浦东乡镇财力负担较小，需配套8%～20%不等。

（五） “十二五”期间河道整治管理养护投入情况。2011年，上海市出台了《关于贯彻〈中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定〉的实施意见》，文件要求建立健全水利投入稳定增长机制，加大公共财政对水利的投入力度。力争今后10年全市水利年平均投入比2010年高出一倍。按照这个要求，从2011年起，市级财政水利投入统计如下：

2010年市级财政安排补贴收入17亿元，2011—2015年市级财政补助资金分别为：17亿元、29亿元、26亿元、50亿元（含由市级全额承担的西部泄洪通道建设资金15亿元）、38亿元，五年合计160亿元。“十二五”期间平均每年市级水利专项投入比2010年增加88%，其中：全市河道养护管理累计投入约41亿元，市级投入25亿元。水利投入从整治到管理养护以市级为主的局面日趋凸显。

五、上海市市与区县河道管理养护事权和支出责任划分存在的主要问题

（一）事权设置不清晰。

1.事权设置同质严重。目前，在河道养护管理事项中，政府职责存在一定的“同质”问题，市、区政府间的“同质”现象明显。在政府的“三定”方案，部门职责设置高度统一，上下级政府部门都存在河道管理养护责任，没有突出各级事权重点，同一事项至上而下，无法体现和调动各级政府自身积极性，因而形成支出重点不明确。上级政府事无巨细统管、下级政府依赖性加强；或者上级与下级通过各种形式进行博弈，造成职责不清，互相挤占或双方都不管，无从问责。

2. 事权设置重心偏低。上海市的河道分级制导致大量的镇村级河道管理责任都落实的乡镇，承担着区域内所有的管理事项，需要完成上级政府交办的任务，解决自身产生的问题，而乡镇的人员力量和技术措施往往不能满足上述要求，超出了乡镇政府负责范围，政府事权配置的重心低导致各级政府承担事权责任与其行政能力不对称。

3. 事权设置分散断层。河道管理养护虽职责在水务部门，但形成有效结果的事项涉及多部门、多条线，部门间职责交错，缺乏有效协调。环保部门负责污水排放和排放标准、水污染防治的管理，经信部门负责对工业企业污染排放的管理，交通部门负责对航道污染防治的管理，农业部门负责对农业污染防治的管理等等，对河道管理养护仅靠水务部门一家无法实现。而各部门又从部门利益出发，无法形成有效的综合效应。

（二）支出责任不合理。由于事权设置得不清晰，直接导致财政支出的不合理，影响了财政资金的使用效益。

1. 由于事权设置同质，形成河道管理养护事项“齐抓共管”局面，事项的职责和支出责任实行共同承担，上级政府按一定比例负担的方式对下级政府补助，比例的合理性、补助资金的多少直接影响河道管理养护的效果。譬如黄浦江苏州河的管理，虽然是市级河道但上游地区由市堤防处负责，下游地区由中心城区河道所管理，资金由市级全额承担。事权不清，支出责任混淆。

2. 由于事权设置重心低，形成河道管理养护事项的大部分责任都落实在乡镇政府和区级政府。虽然，近年来对区县的转移支付力度越来越大，区县每年的可支配财力越来越多，但过度下沉的事权和支出压力，对基本公共服务均等化会起到制约的效果。

3.由于事權设置得分散，形成河道养护管理效果不明显。环保、水务、经信、航道等部门都会在各自部门预算中安排治理相关污染的支出，对于点的污染会起到一定的治理效果，但由于安排分散，部门间缺乏沟通协调机制，无法产生规模性成效，河道的流动性也削弱了点上的整治成效。

另外，在河道管理养护事项中，市与区县事权和支出责任划分不尽规范。一是事权和支出责任划分与收入归属不一致，譬如河道修建维护管理费全部为市级收入，市级通过补贴形式承担了部分区县支出责任，而目前的河道管理养护责任都落实在区镇村。二是现行市与区县事权划分法律法规依据比较薄弱，导致在支出责任划定时比较随意，不够规范统一，“一事一议”、“讨价还价”的现象严重。譬如只要有突击性任务，由于无明确规定可依，区级都会为减少本级支出而向市级争取更多的资金政策支持等等。

六、上海市河道管理养护事权与支出责任思路

按照政府间的事权和支出责任，根据公共产品的层次性和受益范围，各级政府可以按照公共产品的职责确定事权。基本分为三类：上级政府事权、下级政府事权、上下级政府混合型事权。由此可以看出前两种事权明晰，支出责任明确，由各级政府负责。第三种混合型事权支出可以按比例通过转移支付实现或者可以明确由上级政府负责。

我国政府现行五级框架，省以下财政体制有分成制和包干制。应该在分税制财政体制基础上，减少政府财政层级，如乡财县管、省直管县改革等。首先应明确事权配置的着力点，强化上级政府宏观管理、制度设定和必要的执法权；强化上级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责；强化下级政府执行职责。

虽然本市大部分河道为镇村级，按照上述原则要列入区级和镇村级事权，应由区、镇、村作为事权的一方，但结合目前政府管理体制和责任与收入配比合理性原则，河道修建维护费由市级统收统支的原因，河道养护管理应该列为混合型事权。同时，河道既然是一个纯公共产品，维护的责任是全社会共同参与，光靠政府一方会有漏洞和死角，应将社会公众和企事业团体等列为共同责任主体。

七、上海市河道管理养护事权与支出责任对策建议

（一）明确上下级政府和社会公众事权范围。市、区政府事权边界清晰是政府间支出责任划分的前提。目前将河道养护管理定位为混合型事权比较合理，操作模式存在两种方式：一是市级政府加强在河道管理养护工作中规划与监督作用，统筹制定各类管理办法、编制管理规划及重要区域和流域的实施意见，区级政府按照上级政府制定的相关规划、办法和实施意见严格执行；二是河道按区域全部分到区级，由区级政府按照河道相关法律法规，根据区域情况各自形成管理规范，市级对各区的管理规范进行备案并按此进行考核。

另外，社会公众也应该作为河道养护管理事项的参与者。社会公众包括企事业单位、个人。政府应加大河道环境保护的宣传力度，并按照污染者付费原则，对污染河道的企事业单位、个人进行处置并实行公示制度计入诚信档案。在此基础上，社会公众应积极参与环境污染监督，成为督促企业环境保护的重要力量。

（二）推进事权划分的法制化规范化。目前的事权划分主要由财政部门按照预算事项的类型会同有关部门分类推进，由于各部门职能不同，无法权威地推进到位。应该由市政府或市政府专门成立的专业机构牵头，进一步加大市与区县事权和支出责任的梳理力度，对政府与企业和社会，以及市与区县两级政府河道养护管理事权和支出责任进行全面、系统梳理和划分，逐项明确市和区县的事权分工和承担的支出责任。在此基础上，形成清单，并以地方性法规、规章等形式固定下来，逐步实现市与区县事权和支出责任划分的法制化和规范化，让行政权力在法律和制度框架内运行，以法律法规的权威性保证政府间环境保护事权和支出责任划分的稳定性和连续性，最终形成分类、分级、分项的事权和支出责任划分体系。

（三）逐步建立河道养护管理 “市级效应”功能。河道养护管理是纯公益性事项和公共产品，在市场经济环境中的隐形效益无法在短时间内显现，作为城市发展的一个战略性资源，要求地方政府既要发展经济，又要保护河道环境，显然会力不从心，故建议逐步强化市级政府的事权和支出责任，加大市级财政的统筹保障力度。

1.逐步实现执法队伍垂直化管理。按照财政部专员办、审计署特派办的模式，建议逐步先将各区执法力量收归市级管理，在各区派驻执法力量。人员等由市水务部门管理，经费纳入市级财政统一管理，统一保障。这样可以强化河道执法事权，有效地杜绝在设河事项审批和监督中运动员和裁判员兼于一身的问题，减少河道养护管理中填河、用河不规范的现象。

2.逐步扩大市级直管的重点区域。市级政府不仅仅是制定河道养护管理的规范，更需要一个管理养护的实践基地，逐步提升河道管理养护的水平，因此建议在本市的重点水环境区域，如淀山湖、黄浦江苏州河两岸、崇明的东滩保护区、郊野公园的区域由市级继续加强投入力度，拓宽市级对水环境的支持范围，树立样板，在全社会建立有“影响”、有“印象”和有“形象”的水环境养护管理工程。

（四）增强区级河道养护管理叠加功能。

1.市级政府逐步加大对河道养护管理的支出力度的同时，并不意味着区级政府只需服从和执行上级政府的任务，下级政府可以结合区域发展的能力、环境需求及区级财力可能，在市级投入的基础上打造区域特色的河道养护管理形象和模式，扩大河道养护管理的外延范围，使各区都有各具特色的内容，市级可以在下年度的转移支付中按工作成绩增加资金安排。

2.市级政府可以根据各区的河道管理特色，在水利基础设施的投入中按照一区一特色的理念，打造风格不同的水环境。比如青浦江南水乡、闵行都市水廊、嘉定居住水岸、金山农业水景、崇明生态水系、中心城区小资水情等，使每个区在河道养护管理中各具特点。

八、相关保障和配套措施

市与区县河道养护管理事权和支出责任划分是一项系统性、基础性工程，积极稳妥推进市与区县事权和支出责任划分需要各方面的协调配合与支持保障。

（一）完善行政管理体制。在合理界定政府与社会的职能边界的基础上，明晰界定政府部门河道养护管理责任边界。要着力优化政府机构设置、职能配置和工作流程。在横向上，理顺并明确各部门职能分工，解决部门间权责交叉或多头管理等问题，实现各部门清晰、高效的职能配置。在纵向上，明晰并规范市与区县政府的职能定位，通过法律、行政法规等形式明确各级政府管理的范围、方式、机制和程序，增强保障能力，提高行政效率，切实在体制机制上为科学的事权划分创造有利条件。

（二）创新财力与事权相匹配的财政管理体制。

1. 完善市与区县收入划分。在保持现有市与区县财力格局總体稳定的基础上，结合中央与地方税制改革，根据税种属性，综合考虑市与区县承担事权和支出责任的实际情况，保证既有利于市级履行职能、实施宏观调控、促进区县基本公共服务均等化，又有利于推进地方税体系建设、调动区县政府主动性和积极性，进一步调整、理顺市与区县收入划分，推动形成财力与事权相匹配的财政管理体制，上海市的河道养护管理费可以按照一定比例留存区，扩大区级河道养护管理的资金支持。

2. 完善河道养护管理费的征收办法。可以将河道修建维护费按征收比例留存区县，在此基础上，一是进一步加大对市级征收部分的转移支付力度。结合本市财力情况和各区河道数量实际需求，加大转移支付资金量，各区按照区域特色自主使用。二是拓宽河道养护管理费的使用范围。结合本市河道管理条例中河道养护管理的具体内容，加强资金使用外，适当拓宽资金的使用范围，可在做好河道养护管理的基础上，将资金用于保护河道环境的相关污水处理和排水工程。三是制定市级河道修建维护费转移支付分配办法。分配办法中不再简单地按照各区财力和河道数量，应该增加动态的水质指标、水面率恢复指标、水十条等各项水环境保护指标，进一步科学、合理地分配资金。四是加强资金使用管理。加强市对区县河道养护管理的工作考核，进一步提高转移支付资金的使用效益，引导区县做好环境保护工作。

（三）建立市与区县事权划分协调机制。为加快推动市与区县环境保护事权和支出责任划分改革，形成有效的工作合力，建议在市级两个层面成立由编办、环保局、水务局、农委、财政局、经信委等相关部门组成的事权和支出责任划分改革领导小组，主要负责领导、组织、协调改革工作，研究形成改革的总体思路和指导意见，审核分部门、分领域具体实施方案，统筹协调推进改革。

（四）探索运用市场化手段加强河道养护管理。以进一步深化本市城市养护作业领域市场化改革为契机，全面提高河道养护作业的整体水平。一是全力推进河道养护作业市场化改革。以形成“政府主导、市场运作、行业监管、社会参与”的河道设施养护市场化体系为目标，加快推进河道养护作业市场化，对全市市、区、镇、村四级河道稳步实行市场化模式，全面提高河道维修养护作业水平，巩固提升全市河道水环境面貌。二是探索创新综合养护作业管理新模式。积极探索河道、水闸、泵站等水利设施专业养护作业实行综合养护，促进水利设施养护一体化、市场化，全面提升养护作业效率。

责任编辑：凌玉