PDCA视角下审计机关廉政风险防控研究

■/毕秀玲 张 蕊

PDCA视角下审计机关廉政风险防控研究

■/毕秀玲 张 蕊

PDCA四阶段循环过程理论对于审计机关廉政风险防控的建立具有重要的启示，即在计划阶段，查找廉政风险，评定廉政风险等级，建立廉政风险信息库，制定工作计划，为廉政风险防控工作的开展提供方向和依据。在执行阶段，全面实施廉政风险防控工作具体方案和措施，推动廉政风险防范体系的有效运行。在检查阶段，实施分级监督管理，全面考核廉政风险防范效果。在修正阶段，强化问责，奖优惩劣，总结经验，推动廉政风险防控进入新循环，形成侧重预防、全程监控、自我完善、标本兼治、持续改进、循环往复的动态化廉政风险防控体系。

审计机关 廉政风险防控 PDCA循环

一、基本概念界定

（一）审计机关廉政风险防控概念界定

廉政风险是指实施公共权力的主体在执行公务全过程中，或者在日常生活中凭借所拥有的公共权力和影响力谋取私利，从而出现违法乱纪、贪赃枉法等各种腐败行为的可能性。

审计机关廉政风险是指审计机关及其工作人员因主客观因素的影响，在执行审计业务和从事机关综合管理中发生的忽视或违反有关法律、制度规定，出现不廉洁行为并引发腐败的可能性。

表1 PDCA循环的基本过程

审计机关廉政风险防控是在廉政风险管理的基础上衍生出的更加注重风险预防和控制的一种机制，重在“防”与“控”，其中“防”主要是在不廉洁事件发生之前采取预防性措施，消除产生风险的条件和因素；“控”主要是在“事中”和“事后”两个阶段采取相应的应对措施，制止、减轻、弱化风险后果的影响。

（二）PDCA循环概念界定

PDCA循环最早由“统计质量控制（SQC）之父”休哈特提出，后来被美国质量管理专家戴明进一步挖掘，并应用于持续改善产品质量的过程。其核心思想是按计划（Plan）、执行（Do）、检查（Check）、修正（Action）的PDCA四阶段循环过程，依次执行且周而复始，使管理过程在有效控制状态下产生符合预期目标的成果或效益，如表1所示。

PDCA循环具有下列特点：第一，周而复始。PDCA的运行是一个循环往复的过程，一个循环结束了，下一个循环开始，若本循环中存在的问题未得到解决，则进入下一循环，并具有扩大的趋势，以此类推。第二，环环相扣。整个组织管理的PDCA大循环嵌套着各个科室、班组及个人的PDCA小循环，小循环在大循环的带动下运转，小循环成为大循环运转的保证，大循环为小循环提供根据，由此形成了有机互动、相辅相成的管理体系。第三，阶梯式上升。周而复始的PDCA循环是一个循环上升的过程，每次循环解决部分问题，取得部分进步和成果，则整个循环的水平得以上升，使下一个循环在更高层次上开始，实现阶梯上升。第四，强调控制。PDCA循环将计划环节的前期控制、执行环节的事中控制、检查修正环节的事后反馈控制有机结合，及时纠正偏差，持续改进管理过程。第五，全员参与。在PDCA循环中，员工或权力主体既是被监控者，更是积极的参与者，即在PDCA循环中，能促使组织和个人明确目标、勇于发现问题、勤于分析原因、善于解决问题，促进组织长效发展。

二、PD CA循环在审计机关廉政风险防控中的应用

PDCA循环理论可借鉴于审计机关廉政风险防控运行模式的构建，总体思路是：以制约和监督权力运行为核心，针对审计业务执行及机关内部综合管理各个环节中存在的廉政风险，经历计划、执行、考核、修正四个环节，采取事前预防、事中监控、事后处置的手段，通过权力运行轨迹查找廉政风险，制定并实施廉政风险防范计划，不断跟踪收集执行信息，全程监督检查并及时进行处置修正，着力形成以岗位职权为“点”、以业务流程为“线”、以制度措施为“面”的防控链，以查找廉政风险点为出发点，以不断反馈持续改进为落脚点，从而构建审计机关廉政风险防控运行模式。据此所建立的审计机关廉政风险防控体系如图1所示。

图1 基于PDCA循环的审计机关廉政风险防控体系

（一）计划环节

1.识别廉政风险点。廉政风险点是可能产生廉政风险的具体环节或岗位。根据审计机关廉政风险发生的原因和表现形式的不同，将审计机关的廉政风险分为思想道德风险、制度机制风险、岗位职责风险、业务流程风险、外部环境风险五种类型。廉政风险防范管理工作的基础和起点就是准确地识别廉政风险。审计机关廉政风险的识别可采用全面排查和重点排查相结合的方式。

全面排查是按照“对照岗位职责－梳理岗位职权－编制职权目录－绘制权力运行流程图－找准权力风险点－公示接受建议”的流程，全面分析查找可能引发不廉洁行为的风险点，并根据权力运行的变化或岗位职责权力的调整，对已识别或潜在的廉政风险及时复核，不断识别、及时补充和适时调整，并将查找出来的结果集中公示。

重点排查采取自上而下和自下而上相结合的方式，结合审计机关预防腐败的工作实际、以往的审计腐败案例和导致廉政风险的发生原因，确定不同的对象层次存在的重点风险类型，进行基于岗位、审计组、科（处）室风险的三级排查。第一级是查找岗位风险。通过自己找、领导提、互相查、群众帮、组织定等多种方式，要求全员参与，从划分岗位类别、清理岗位职权入手，权利主体对照自身工作和岗位职责，着重在外部环境风险、思想道德风险和岗位职责风险等方面排查个人现存或潜在的风险点，探寻其具体的风险内容和表现形式，报所在科（处）室审核。第二级是查找审计组风险。审计组以外部环境风险、思想道德风险、制度机制风险和业务流程风险的查找为导向，对进点前、进点时、在点中、撤点时、离点后五大关键时间点进行排查，记录具体风险内容及表现形式报所在科（处）室审核。第三级是查找科（处）室风险。针对人员管理、财务管理、物资采购、资产管理等重点环节，科（处）室对照职责定位、规则和流程等，分别查找业务流程风险、制度机制风险等方面存在的问题，明确风险内容和具体表现形式，报所在单位党委党组、纪委纪检组审核。

2.评定廉政风险等级，建立廉政风险信息库。审计机关应采用多种方法对识别出的廉政风险从定性和定量两个方面进行分析和评价。首先，确定风险危害。风险危害分为高危害风险、中危害风险、低危害风险三级。高危害风险容易造成严重违法违纪行为，有被司法机关追究刑事责任的可能。中危害风险容易造成一般违规违纪行为，可能受到内部责任追究，被党纪政纪处分。低危害风险容易造成一般违规违纪行为，可能受到内部责任追究，被通报批评、诫勉或提醒谈话。其次，分析风险发生概率。在查找风险点的基础上，对查找出来的廉政风险进行梳理汇总和审查评估，根据风险发生的内外部因素，评估风险发生的可能性。根据公共权力的特性和腐败发生的一般特殊规律，从廉洁表现、腐败经历、岗位特征、监管程度、管理权限等5个影响风险发生的条件入手进行评分，通过分值来定量确定风险概率高低，将风险概率划分为高概率风险、中概率风险和低概率风险。风险等级根据风险危害程度及风险发生概率进行综合评定，据此制定风险防控措施。

风险等级评定之后，建立审计机关廉政风险信息库，将各个廉政风险点纳入廉政风险信息库中，建立以廉政风险点为检索条件，包含风险内容、风险危害、风险概率、风险等级、责任人、涉及岗位部门、应对措施等的廉政风险信息库，以便于对廉政风险进行统一规划、分级监管、分级防控、分级负责，使廉政风险防范更具针对性和实用性。

3.制定计划，拟定措施。审计机关廉政风险防控是一项长期的战略性任务。为此，应制定涵盖指导思想、目标要求、运行模式、组织保障等要素的审计机关廉政风险防控工作规划，为廉政风险防控工作提供方向。

（1）针对审计机关审计业务制定廉政风险预防措施

审前诺廉。审前进行双向承诺，审计机关分别同各审计组、各科（处）室签定廉洁从审责任书，就审计项目廉洁审计作出书面承诺，实行审计组组长、科（处）室科（处）长负责制。同时，审前严格执行《审计项目计划管理办法》，根据审前调查获取的信息,科学确定审计重点、测算审计工作量、明确任务分工、合理配置审计资源，以严密的审计计划防止廉政风险的“入侵”。

审中筑廉。严格实行事件记录法，即在权力主体的某些典型事件和重大事件发生后，以天为单位，详细记录此次行为发生的时间、地点、采取的行动、实施的效果、重要性程度等情况，上传至办公自动化系统，使每项工作、每个环节、每个人员的责任都能清楚记录在案，加强全过程控制，以此作为考核廉政风险的重要依据。

审后评廉。执行审计回访和述廉述职制度，同时完善外部监督机制，畅通被审计单位的监督和社会监督渠道，为审计机关审后评廉做好准备。

（2）针对审计机关非审计业务制定廉政风险预防措施

财务管理。加强财务管理是促进审计机关加强廉政建设、杜绝不正之风的有效途径。审计项目外勤经费采用按月报账制度,对于跨越未完结审计项目，则汇总实际票据支出通过传真向财务室报账。通过及时报账，实时掌握审计进度，加强审计经费管理，同时，以审计项目为单位，及时公示外勤经费支出明细、考勤记录和经费报销等情况，以强化监督。同时为了克服现金结算信息不透明的弊端，避免虚报支出，应尝试财务POS结算体系,落实公务卡转账方式，监控资金流向和用途，提高资金使用透明度，降低廉政风险。

资产管理。应实施固定资产定期核对制度,及时查找账账不符的原因。将固定资产管理软件与财务软件对接，使财务会计账与固定资产实务账相对应，以有效传递资产增减变化信息。

人员管理。在选聘环节，对应聘人员进行岗前廉政知识测试，实施公开选拔、严格考察、民主测评、平等竞争、任前公示。在培训环节，加强示范教育、法制教育、警示教育、岗位廉政和职业道德教育，特别是加强重要岗位、重点人员的廉政规范、岗位职责和纪律要求的告知性教育。在激励环节，将适度的高薪养廉和严格的考评相结合，进行有针对性的激励。

（二）执行环节

执行环节是廉政风险防控发挥作用的核心部分。该环节的主要任务是认真贯彻落实廉政风险防控计划，实施各项具体的防控措施，及时收集执行信息，做好风险预警工作。

审计机关基于廉政风险信息库中廉政风险详细信息、岗位职责权力、审计业务流程图，结合以往的审计腐败案例，建立审计机关廉政风险动态预警指标体系，将廉政风险划分为危险状态、警戒状态和正常状态三种预警区间，并分别给予红色、橙色和蓝色预警。红色预警是惩戒性预警，对处在危险状态的权利主体责令限期整改，通过努力消除隐患。红色警报发出后，对于那些不履行应尽义务，经诫勉谈话后仍未改正或改正不彻底的，应由纪检监察机关进行查实审计，确定嫌疑人腐败性质及严重程度，轻者给予通报批评、行政处理、经济处罚和纪律处分，若查实突破了法律底线产生腐败犯罪，则交由司法机关处理。蓝色预警是常态预警，对处于正常状态的重点岗位权利主体依法履职进行规范引导。细化与重点项目相关的权利主体岗位职责，分解岗位履职步骤，对易出现廉政风险的重点岗位或环节全部设为“蓝色”，重在督促权利主体依法履行岗位职责，努力做到“有则改之，无则加勉”。橙色预警是警戒预警，注重监督处于警戒状态的权利主体的行为过程，对苗头性、倾向性问题，还没有造成损失的廉政风险行为，随时发现并通过告诫劝勉、纠正偏差等形式，纠正工作中的错误，以防进一步演化为腐败行为。橙色警报发布后，对进一步跟踪监察发现不存在违纪行为的，解除警戒状态转入正常状态，给予蓝色预警；对情况不明或事实不清需要进一步查实的，应转入预警审计过程；对进一步跟踪监察发现明显存在违纪行为或预警审计发现有腐败嫌疑的，进入“红色”预警。

（三）检查环节

1.监督。监督应贯穿于廉政风险防控的整个过程。从监督主体上，设置廉政风险监控小组，或设立廉政监督员，独立负责廉政风险的监控与管理，保证审计工作开展到哪里，廉政风险监控就跟进到哪里，不留监督死角和盲区。

从监督方式上，对一级风险进行实时监控，每个月进行一次监督核查，发现问题立即督促整改，严防类似风险的发生。对二级风险进行定期监控，每个季度进行一次监督核查，采用风险规避、风险转移、风险减轻等措施消除化解或分散风险发生的因素。对三级风险进行不定期监控，并且由审计组长每年进行一次监督核查。

2.考核。廉政风险监控小组及时将收集的廉政信息纳入廉政风险电子监控系统，及时考核廉政风险防范效果。廉政风险防控管理工作要纳入审计机关正常考核体系中，与业务绩效考核相结合。具体考核中可采用目标考核和事件记录相结合的方法，即以部门目标和岗位职责为依据，确定年度目标，进行层层分解，细化至每个人，同时把廉政结果作为奖励、评优或问责的重要依据。考核内容既要注重量化评价，通过廉政教育次数、腐败发生率降低等指标评价廉政风险防控的直接效果，也要注重定性评价，通过民意调查、投诉、回访等方式，畅通民意渠道，获取社会公众对审计机关廉政风险防控的满意度。在每年年终，将工作情况记录、民主评议结果、电子监控系统监测情况与年初确定的目标进行对比，即可确定权利主体目标的完成与否及完成程度。通过对比分析，作出准确和客观的评价。

（四）修正环节

1.奖优惩劣，强化问责。以廉政风险防控考核结果为依据，建立审计机关责任追究制度，对考核结果良好的权利主体进行提拔、重用或奖励，对考核不合格的权利主体追责问责，除了对发生不廉洁行为的直接权利主体进行处理外，还要追究监督主体的责任，对应该监督而没有监督、应该发现而没有发现、应该查处而没有查处所引发严重腐败结果的，应有相应的问责措施。

2.完善纠错修正机制，进入下一循环。修正环节主要任务是改善优化廉政风险防范体系。在具体实践中，该环节既是本循环的阶段性总结，又是下一个循环的开始。常以年度或项目管理为周期，根据监督检查和考核评估结果，结合经济社会发展、岗位职责转变和廉政风险建设的新规定，识别新的廉政风险点，及时调整风险内容，更新廉政风险信息库，进一步改进廉政风险防范措施、风险预警机制、监督考评办法及责任追究机制等，完善审计机关廉政风险防控体系。

在此阶段中，审计机关应通过总结每一个PDCA循环的成功经验和问题不足，及时纠正存在问题，巩固已取得的成绩，修改完善相关的制度规定，健全防控机制，进入更加完善的下一个循环。

三、结束语

将PDCA循环应用于审计机关廉政风险防控，在计划阶段，在査找廉政风险的基础上，评定廉政风险等级，建立廉政风险信息库，制定相应的工作计划，为廉政风险防控工作的开展提供方向和依据。在执行阶段，全面实施廉政风险防控工作的具体方案和措施，推动廉政风险防范体系的有效运行。在检查阶段，实施分级监督管理，全面考核廉政风险防范效果。在修正阶段，强化问责，奖优惩劣，总结经验，完善廉政风险项目库，修正计划指南，改进防控措施，推动廉政风险防控进入新循环。依循该种模式，廉政风险识别、分析、评估和应对得到有机结合，形成侧重预防、全程监控、自我完善、标本兼治、持续改进、循环往复的反馈调节机制，有效预防和化解腐败风险，充分体现审计机关廉政风险防控体系的动态性和系统性。

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◇作者信息：山东财经大学，教授、博导，研究方向：国家审计、内部审计与实务、会计学山东财经大学硕士研究生在读，研究方向：会计学、审计

◇责任编辑：刘家庆

◇责任校对：刘家庆

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1004-6070（2017）01-0067-05

本文系审计署重点科研课题审计机关廉政风险防控体系研究（项目批准号：SJ04002）的阶段性成果。