产业环境准入框架构建及案例研究——以常州市为例

高宝，傅泽强

中国环境科学研究院清洁生产与循环经济研究中心，北京 100012



产业环境准入框架构建及案例研究
——以常州市为例

高宝，傅泽强*

中国环境科学研究院清洁生产与循环经济研究中心，北京 100012

当前建设项目环境影响评价、“三同时”等源头预防制度在执行过程中存在的问题日益凸显，难以适应环境管理需求，因此，建立完善环境准入制度有助于进一步完善源头预防制度体系。环境准入在本质上是一种政府规制，是政府围绕区域环境容量和资源承载力而设置的一系列限制、约束和规范条件。环境准入的主体是政府，客体主要是企业，为了进一步明确企业属性，环境准入也称产业环境准入。产业环境准入方案是落实准入管理的具体形式之一。按照准入要求的侧重方向，将准入方案分为政策准入、空间准入、总量准入、业态准入和技术准入等5个方面。以江苏省常州市为例进行产业环境准入研究，得出了常州市产业环境准入方案。

产业；企业；环境准入；政府规制

近年来，环境污染和生态破坏问题已经成为制约我国经济社会健康发展的重要因素。对此，国务院相继出台了《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》、《土壤污染防治行动计划》等文件，均明确提出需“严格节能环保准入”、“严格环境准入”、“严格用地准入”等，要求进一步加强源头预防力度。已有的体现源头预防原则的建设项目环境影响评价、“三同时”制度在执行过程中存在未批先建、越权审批等现象，难以适应当前环境管理和监管的需求[1]，因而，从区域自身的资源环境承载力角度出发，提出环境准入条件，既是进一步落实源头预防原则、完善环境保护制度体系的重要途径，也是发挥资源环境承载力约束作用、推动经济社会持续健康发展的客观需要。

环境准入与环境影响评价、“三同时”制度等既有联系又有区别。联系在于，它们均为市场主体(主要是企业)进入环境设置门槛，将不能达到或者不符合一定环保要求的企业排除在外，可视为广义的“环境准入”；区别在于，环境准入侧重从区域自身的资源环境承载力角度出发，提出准入条件，并为产业发展制定负面清单，明确提出区域内禁止或限制发展的产业名录，清单明令禁止的产业不允许进入该区域，限制发展的产业不允许上新项目，现有能力及产品应加快改造升级，可视为狭义的“环境准入”。排污许可制度是当前点源环境管理体系的重要载体与主线[2]，环境准入可为环境保护部门核定企业是否属于负面清单，是否与区域功能定位相符，以及确定许可排污总量[3]等提供依据。

环境准入在国外通常被视为一种许可制度，要求人类的生产消费行为必须充分考虑对环境的影响，只有获得准入许可后，生产建设活动才可进行[4]。1996年，欧盟通过《综合污染预防与控制(IPPC)指令》，要求各成员国对主要工业装置实施综合污染预防与控制许可制度[5-7]。西班牙、芬兰等政府部门在IPPC指令条件基础上，增加了额外条件，如防止危险品泄漏、提高能源效率、加强风险管理等[8-9]。

我国专家学者也对环境准入进行了研究[10-12]。部分地方政府也出台了准入规定、准入条件等，并进行了实践尝试[13-14]。但已有研究并未就环境准入的概念形成确切的定义和统一的说法[15]，已有实践存在准入框架各异、不统一，准入限值没有真正以容量总量为依据而定[16-17]等问题。对此，笔者通过对环境准入的概念、内涵和外延等进行探讨和分析，提出了涵盖政策、环境、技术、经济等多个层面的准入框架，并以江苏省常州市为例进行了案例研究。

1 产业环境准入概念

1920年，庇古提出：“人类合理的生产活动意外地对环境引起了与市场没有直接联系、又与各被影响的方面没有直接财务关系的经济作用”，也就是说，在许多与环境相关的生产经营活动中，私人厂商产生的环境费用转嫁于整个社会，使社会福利受损而私人厂商又不必为此做出任何补偿[18]，其是环境外部不经济性的经济学解释，因而要解决环境问题，就必须使外部不经济性内部化。

根据环境经济学理论，外部不经济性内部化的主要途径包括经济刺激手段和政府规制手段[19-22]。其中，政府规制是政府为实现某些社会经济目标而对市场经济中经济主体做出的各种直接的具有法律约束力或准法律约束力的限制、约束、规范，以及由此引出的政府为督促经济主体活动符合这些限制、约束、规范而采取的行动和措施[23]。政府规制的主体是政府，客体是市场经济活动中的经济主体，包括企业和消费者，主要是企业。

综上所述，从环境经济学角度看，环境准入是一种政府规制，是政府为了达到合理利用资源、降低对区域生态环境的负面影响等目的，以区域环境容量和资源承载力为约束条件，依据国家和地方法律法规、相关政策和规划等，对新、改、扩建企业(项目)的建设活动提出的一系列限制、约束和规范条件，以及由此引起的政府为督促新、改、扩建企业(项目)符合这些限制、约束、规范而采取的行动和措施。

由于具有某种同类属性的企业经济活动的集合可以看作是产业[21]，且不同产业之间的资源能源利用效率和对区域生态环境的影响不尽相同，因此，为了进一步明确企业属性，环境准入往往也被称之为产业环境准入，其内涵就是政府围绕区域环境容量和资源承载力而设置的一系列限值、约束和规范条件。

但是，当前人们对资源环境承载力本身的理解、掌握以及如何对其加以运用等还有明显的渐进性以及阶段性，其外延在不断丰富[24]。因而，产业环境准入的外延也在不断丰富。目前，准入条件主要依据功能区划要求、环境容量总量、资源可利用总量等而确定。

2 产业环境准入框架与实施

2.1 总体框架

作为政府规制的产业环境准入需要政府部门围绕资源环境约束而制定准入方案。按照准入要求的侧重方向，将准入方案分为3类准入条件(基础条件→约束条件→引导条件)和5种准入要素(政策准入→空间准入→总量准入→业态准入→技术准入)。3类准入条件之间和5种准入要素之间均为递次关系。

在具体实施时，环境保护主管部门按政策准入、空间准入、总量准入、业态准入、技术准入的顺序逐次对拟入驻企业(项目)进行审核把关。一旦不符合其中某项准入要求，则不允许建设。倘若区域内不具备构建生态产业链的基础条件时，可忽略业态准入条件，但是其他准入条件必须严格遵守(图1)。

图1 产业环境准入总体框架Fig.1 Framework of industrial environmental access

2.1.1 政策准入

政策准入要求所有拟入驻企业(项目)必须符合国家和地方法律法规，必须符合《产业结构调整指导目录》、《产业转移指导目录》、《外商投资产业指导目录》、《市场准入负面清单》等国家宏观政策，以及地方政府颁布实施的相关政策文件。对不符合国家和地方产业政策的所有企业(项目)一律不得开工建设。

以《产业结构调整指导目录》的限制类、淘汰类，《外商投资产业指导目录》的限制类，《市场准入负面清单》的禁止类、限制类目录等国家政策及地方产业政策为依据，综合得出负面清单：各项政策对产业要求相同时，以相同要求为准；对产业要求不同时，以最严格要求为准。

2.1.2 空间准入

空间准入首先将生态敏感区、生态脆弱区、生物多样性保护优先区，及其他对于维持生态系统结构和功能具有重要意义的自然生态用地等区域列为禁止建设区，在该区域内禁止进行任何形式的生产建设活动。

其次，以区域主体功能区划、土地利用分区等对区域空间的功能定位为指导，要求拟入驻企业(项目)必须符合拟入驻地的区域功能定位或产业发展方向，与区域功能定位或产业发展方向不符的企业(项目)一律不得入驻，确保拟入驻地的主体功能不降低。倘若主体功能区、土地利用分区等对同一区域均具有要求时，应以最严格的功能要求为准。

此外，也可以行政区划单元为对象，选取表征资源、环境约束指标(如水环境容量、水资源可利用量等)分别对其进行聚类分析和约束分区，并通过GIS叠加技术，分析确定该区域的水资源环境约束分区，在此基础上，提出准入要求[25]。

2.1.3 总量准入

总量准入的核心是在保证生态环境不受破坏和可持续发展的前提下，以合理配置资源和有效保护环境为原则，提出在一定时间段内某区域或行业的水、土地、能源的可利用总量控制上限和剩余环境容量总量，作为该区域或行业的资源消耗和污染物排放总量管控限值，要求在该时间段内，该区域内所有拟开工建设企业(项目)的资源利用和污染排放总量不得超过该上限。

以水资源为例，对用水总量控制上限而言，首先通过文献调研等确定水资源可利用量(或用水总量红线)，并假定到目标年，用水量、用水结构均保持现状年水平不变；然后按照用水结构对水资源可利用量进行等比例分配，得出可用于工业生产的水资源量。如果目标年的可用于工业生产的水资源量大于工业用水量，则可用于工业生产的水资源量即为用水量限值；如果目标年的可用于工业生产的水资源量小于工业用水量，则应加强节水措施，提高水资源利用率，结合区域限批措施等，维护水生态系统健康。

以水环境为例，对水环境容量总量控制上限而言，首先通过解析公式法、模型试错法、模拟优化法[26]、文献调研法等计算区域水环境容量总量；然后假定到目标年，污染物排放量占比保持不变，按照排放量占比对环境容量进行等比例分配[27]，得出可用于工业源的环境容量总量，同时通过文献调研等方法确定污染物排放量的削减率。如果环境容量总量大于削减之后的排放量，则该容量即为污染物排放量限值；如果任意一项污染物的环境容量总量不大于削减之后的排放量，则应加强污染物减排措施，结合区域限批措施等，维护水生态系统健康。

由于受多种因素影响，现阶段我国尚未全面推行容量总量控制，仍以目标总量控制为主。因此，在有条件的地区，可计算环境容量，据此分析确定污染物排放总量限值；而对无条件地区，则要求拟入驻地区具有富余可利用的目标总量控制指标，否则，拟入驻企业(项目)必须提出减量置换方案，且获得环境保护行政主管部门批准后，方可入驻。

2.1.4 业态准入

由于企业在区域工业生态系统中扮演着生产者、消费者或分解者中的某个角色，因此，应分析区域现有产业的副产品、废品等排放利用情况，以延长、拓宽产业链为原则，要求拟入驻企业(项目)应充分利用工业企业生产过程中的副产品、废品等，提高资源利用效率。

2.1.5 技术准入

根据《清洁生产促进法》要求，分析区域内的重点用水、排污行业，从用水效率、水污染物产排水平等方面要求重点行业的新、改、扩建企业(项目)必须达到国际清洁生产先进水平；对其他行业的新、改、扩建企业(项目)，则要求达到国内清洁生产先进水平，具体可参照清洁生产标准或清洁生产评价指标体系的指标要求。

2.2 管理实施

政府规制是政府机关对市场主体(企业)的活动进行直接管理的行为，其规制权力来源于立法机构的授权。产业环境准入作为一种政府规制，其实施机构通常是各级环境保护行政主管部门。在具体实施时，环境保护主管部门按照政策准入、空间准入、总量准入、业态准入、技术准入的顺序逐次对拟入驻企业(项目)进行审核把关，一旦不符合其中某项准入方案，即不允许建设。倘若区域内不具备构建生态产业链的基础条件时，可忽略业态准入条件，但其他准入条件必须严格遵守。

对高排放、高耗能、资源性、涉重金属等重大项目，应由同级人民政府组织协调发展改革、经济、规划、土地、建设、水务等部门，建立健全建设项目前期论证会商制度，共同做好重大项目的环境可行性论证工作。

3 案例研究

江苏省常州市位于长三角中心地带，下辖金坛市、武进区、新北区、天宁区、戚墅堰区、钟楼区和溧阳市，总面积4 373 km2。常州市社会经济发展水平明显高于全国平均水平，2014年其城镇化率(68.70%)是全国城镇化率(54.77%)的1.25倍，人均GDP(104 423元)是全国人均GDP(46 531元)的2.24倍[28-29]。随着社会经济的快速发展，常州市工业用水量逐年递增，出现了水资源供求矛盾加剧、水质恶化、地下水位下降等诸多问题[30]。

3.1 重点用水和排污行业识别

3.1.1 重点用水行业

根据环境统计数据[31]显示，2014年常州市共有984家重点企业，涉及30个工业行业。作为取水大户的纺织业，黑色金属冶炼和压延加工业，化学原料和化学制品制造业，电力、热力生产和供应业的新鲜取水量分别占工业行业新鲜取水总量的33.79%、21.86%、16.94%、9.09%。在纺织业中，棉纺织及印染精加工的新鲜取水量占该行业的84.11%；在黑色金属冶炼和压延加工业中，炼钢、炼铁的新鲜取水量占该行业的64.90%、31.89%；在化学原料和化学制品制造业中，基础化学原料制造的新鲜取水量占该行业的57.03%，其中以有机化学原料制造和其他基础化学原料制造为主；在电力、热力生产和供应业中，电力生产的新鲜取水量占该行业的97.47%，其中以火力发电为主。

3.1.2 重点排污行业

根据环境统计数据[29]显示，2014年，常州市工业源化学需氧量排放总量为5 902.8 t。其中，纺织业、化学原料和化学制品制造业、黑色金属冶炼和压延加工业的化学需氧量排放量占比分别为37.82%、28.37%、11.44%，为排放大户。在纺织业中，棉纺织及印染精加工的化学需氧量排放量占该行业排放的84.41%；在化学原料和化学制品制造业中，基础化学原料制造的化学需氧量排放量占该行业排放的51.32%，其中以有机化学原料制造、其他基础化学原料制造为主；在黑色金属冶炼和压延加工业中，炼钢的化学需氧量排放量占该行业排放的86.19%。

2014年，常州市工业源氨氮排放总量为276.30 t，其中，纺织业、化学原料和化学制品制造业、黑色金属冶炼和压延加工业的氨氮排放量占比分别为30.34%、28.31%、16.86%，为排放大户。在纺织业中，棉纺织及印染精加工的氨氮排放量占该行业排放的80.77%；在化学原料和化学制品制造业中，合成材料制造、基础化学原料制造、专用化学产品制造的氨氮排放量分别占该行业排放的31.02%、22.59%、18.69%，其中以合成纤维单(聚合)体制造、其他合成材料制造、有机化学原料制造、其他基础化学原料制造、环境污染处理专用药剂材料制造为主；在黑色金属冶炼和压延加工业中，炼钢的氨氮排放量占该行业排放的92.83%[29]。

3.2.1 政策准入方案

常州市所有新、改、扩建企业(项目)必须符合《产业结构调整指导目录(2011年本)》(2013年修正)、《产业转移指导目录(2012年本)》、《外商投资产业指导目录》(2015年修订)、《市场准入负面清单草案(试点版)》等国家政策，以及《江苏省政府办公厅关于印发江苏省工业和信息产业结构调整指导目录(2012年本)的通知》(苏政办发〔2013〕9号)等地方政策。同时，以国家政策、地方政策等为依据，综合分析得出负面清单。

3.2.2 空间准入方案

常州市境内共有4个饮用水源地保护区、4个森林公园、1个自然保护区、1个风景名胜区、1个地质遗迹保护区、4个生态公益林、1个湿地公园、5个重要湿地、2个重要渔业区域、5个重要水源涵养区、2个洪水调蓄区和2个清水通道维护区，各区域的具体范围详见《江苏省政府关于印发江苏省生态红线区域保护规划的通知》(苏政发〔2013〕113号)。在该类区域一级管控区内，禁止任何形式的开发建设活动。

首先以化学需氧量、氨氮容量作为水环境约束指标，水资源可利用量作为水资源约束指标，以常州市各行政单元为对象，运用GIS软件对各单元的化学需氧量、氨氮环境容量分别进行聚类分析；根据聚类结果进行分区；并将基于化学需氧量、氨氮环境容量得出的分区进行叠加得到水环境约束分区。其次，对各行政单元的水资源可利用量进行聚类，根据聚类结果进行分区，得到水资源约束分区。最后，将水环境约束的分区结果与水资源约束的分区结果进行再次叠加，得到基于水资源、水环境约束的水生态约束分区(图2)。

图2 常州市水生态约束分区Fig.2 Zoning of water ecology constraint in Changzhou City

3.2.2.1 水生态约束低区[32]

水生态约束低区包括新北区、天宁区、武进区、戚墅堰区、钟楼区等5个行政区。在该区域应加快对现有纺织、服装制造、有色金属冶炼和压延加工业等行业中规模小、产值不高的企业搬迁调整；淘汰纺织，化学原料和化学制品制造业，黑色金属冶炼和压延加工业，电力、热力生产和供应业等高耗水行业中工艺落后、用水效率低的企业。以纺织业(印染)、热力生产和供应业(火电)、黑色金属冶炼和压延加工业(钢铁)等行业为重点推进循环经济试点，推广循环经济模式。

3.2.2.2 水生态约束中区

“事无小大，期于利民；功无难易，贵于经久”。在食品药品监管工作中，白玛文洲以实际行动努力践行党员先锋模范作用，既坚持依法依规办事，又正确处理好与相对人的关系，工作20年来从未收到过一起行政复议、诉讼和投诉，用实际行动赢得了群众的信任和拥护。

水生态约束中区(溧阳市)在水资源、水环境本底因素的约束性居中，现状产业布局对水资源、水环境的压力较低，产业发展的支撑条件较好，发展空间较大，应注重引进高附加值、层次高的产业。

改造、提升黑色金属冶炼和压延加工业、非金属矿物制品业，继续推动企业废水处理设施建设和管理，强化化学需氧量和氨氮总量削减。优先发展轻纺、计算机、通信和其他电子设备制造业。

3.2.2.3 水生态约束高区

水生态约束高区(金坛市)属于水资源、水环境本底因素约束性较强的区域，其对产业发展的要求较高。在该区域内，应淘汰低经济产出、高水耗和高化学需氧量、氨氮排放的纺织企业；加快化学原料和化学品制造业、有色金属冶炼和压延加工业的节水技术改造。

3.2.3 总量准入方案

3.2.3.1 用水总量

2014年，常州市工业用水总量为9.76亿t，占全市用水总量的41%[33]，假定到目标年(2020年)工业用水总量和占比保持不变，而到2020年，常州市水资源可利用量为29.01亿t[34]，根据占比计算得出工业生产的用水总量为11.9亿t，大于9.76亿t。则到2020年，要求所有工业生产用水总量不得超过11.9亿t。

3.2.3.2 纳污总量

2014年，常州市工业源化学需氧量和氨氮排放量为5 902.8和276.3 t，占全市排放总量的17%和5%，假定到目标年(2020年)，现有化学需氧量和氨氮排放量降低8%和10%，到2020年减为5 430.6和248.7 t。据测算，常州市化学需氧量和氨氮容量总量为40 076.8和3 050 t[35-36]，对其进行等比例分配，可得工业源化学需氧量和氨氮容量总量为6 813.1和152.5 t。可见，到2020年，氨氮排放量超过了氨氮环境容量，则在今后发展过程中，要求常州市现有企业(项目)必须保证污染减排设施的正常运转和减排措施的落地实施，要求拟入驻企业(项目)必须针对氨氮提出减量置换方案，且获得环境保护行政主管部门批准后，方可入驻。

3.2.4 业态准入方案

根据常州市环境统计数据[31]，2014年常州市纺织业共有204家企业，数量最多，包括155家棉纺织及印染精加工企业、25家毛纺织及染整精加工企业、2家麻纤维纺前加工和纺纱企业、10家丝绢纺织及印染精加工企业、7家化纤织造及印染精加工企业等，产品主要包括棉纱、混纺机织物、色织棉机织物、染色棉机织物、缝纫线、灯芯绒等。同时，常州市有18家纺织服装、装饰企业，从事机织服装制造、针织或钩针编织服装制造、服饰制造等，因而，对于能够促进形成“纺纱—面料—印染—服装家纺”等一体化产业链的新、改、扩建企业(项目)，应予以鼓励。

2014年，常州市黑色金属冶炼和压延加工业产值占比最大，共有96家企业，包括2家炼铁企业、7家炼钢企业，35家黑色金属铸造企业，45家钢延压加工企业和6家铁合金冶炼企业，可以看出，常州市钢铁铸件、再加工业企业数量居多。另一方面，作为钢制品下游应用的铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业在常州市仅有10家企业，产值占比仅为2.8%；汽车制造业在常州仅有2家，产值占比仅为0.01%。因此，应鼓励新、改、扩建钢铁下游企业(项目)，如铁路机车车辆配件制造、脚踏自行车及残疾人座车制造、摩托车零部件及配件制造、汽车零部件及配件制造等企业，延伸钢铁产业链。

目前，常州市炼钢企业中有中天钢铁、申特钢铁等龙头企业，企业内部在生产过程中必然产生大量废渣、余热余压、含铁尘泥等，因此，对于能够促进形成“余热余压—发电”、“冶炼—废渣—建材”、“冶炼—含铁尘泥—烧结”等产业链的新、改、扩建项目，应予以鼓励。

3.2.5 技术准入方案

针对3.1节识别出的常州市重点用水、排污行业，依据必须达到国家清洁生产标准的国际先进水平或满足清洁生产评价指标体系中的清洁生产一级水平，无国家清洁生产标准和清洁生产评价指标体系的建设项目，应达到国际同行业现有企业先进水平的方针，提出了新、改、扩建企业(项目)的用水效率、化学需氧量、氨氮产排水平要求(表1)。对其他行业的新、改、扩建企业(项目)，则应达到国家清洁生产标准的国内先进水平或满足清洁生产评价指标体系中的清洁生产二级水平；无国家清洁生产标准和清洁生产评价指标体系的建设项目，应达到国内同行业现有企业先进水平。

表1 常州市重点行业用水效率和化学需氧量、氨氮产排要求

注：指标值根据HJT 185—2006《纺织业(棉印染)清洁生产标准》、《钢铁行业清洁生产评价指标体系》、《电力行业(燃煤发电企业)清洁生产评价指标体系》整理得出。

4 结论

从环境经济学角度分析指出，产业环境准入的实质是政府规制，其目的是为了促进区域产业发展与资源环境保护之间和谐共生：其内涵是政府围绕区域环境容量和资源承载力，对新、改、扩建企业(项目)的建设活动提出的一系列限制、约束和规范条件；其外延在不断丰富，目前准入条件主要依据功能区划要求、环境容量总量、资源可利用总量等而确定。产业环境准入方案是落实准入管理的具体形式之一，按照准入要求的侧重方向，可分为政策准入、空间准入、总量准入、业态准入和技术准入等5个方面。

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Construction of industrial environmental access framework and case study in Changzhou City

GAO Bao, FU Zeqiang

Research Centre of Cleaner Production and Circular Economy, Chinese Research Academy of Environmental Sciences, Beijing 100012, China

The problems of existing source prevention systems, such as EIA and three simultaneities, have become increasingly prominent. It is difficult to adapt to the current environmental management needs, and thus the establishment of the environmental access system should help to further improve the system of the source system prevention. The environmental access is in essence a kind of government regulation, and a series of restrictions, constraints and norms based on the regional environmental capacity and carrying capacity of resources. The subject of environmental access is the government, while the object of it is the enterprise. In order to further clarify the corporate property, the environmental access can also be referred to as the industrial environmental access, and the industrial environment access program is the specific means of implementing access management. In accordance with the direction of the access requirement, the industrial environmental access program is divided into five major aspects, namely policy access, space access, total amount access, industrial form access and technology access. At the end, Changzhou City in Jiangsu Province was selected for case study, and the industrial environment access program obtained for the city.

industry; enterprise; environmental access; government regulation

2016-10-30

国家水体污染控制与治理科技重大专项(2012ZX07501-005)

高宝(1985—),男,工程师,硕士,主要从事区域循环经济、工业生态学、产业经济学等研究,gaobao@craes.org.cn

*责任作者：傅泽强(1963—),男,研究员,博士,长期从事区域循环经济、工业生态学、战略环境评价等研究,zqfu@craes.org.cn

X32

1674-991X(2017)04-0525-08

10.3969/j.issn.1674-991X.2017.04.072

高宝，傅泽强.产业环境准入框架构建及案例研究:以常州市为例[J].环境工程技术学报,2017,7(4):525-532.

GAO B, FU Z Q.Construction of industrial environmental access framework and case study in Changzhou City[J].Journal of Environmental Engineering Technology,2017,7(4):525-532.